Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
сделку, может и не обнаруживать своих административных прерогатив,
но зато такими прерогативами нередко обладает другой орган, принимающий предварительное решение о выделении («формировании») земельного участка, которому предстоит быть объектом сделки.
Выделение такого участка нередко оформляется особым решением
управомоченного органа, в котором указывается сама возможность совершения сделки с этим участком.
1
Зачем требуется особое решение (помимо договора), не вполне понятно. При сдаче в аренду месторождения
полезного ископаемого управомоченный государственный орган выдает на это лицензию организации, претендующей на разработку месторождения. Это оправдано, ибо горные работы представляют опасность
и для тех, кто работает под землей, и для тех, кто живет на поверхности.
Но предоставление земли для традиционного ее использования вряд ли
таит в себе какие-то угрозы. Поэтому выдавать лицензию о выделении
земли в пользу данного претендента кажется вообще излишним. Но его
юридический смысл вызывает сомнение сразу с двух сторон.
Во-первых, оно подчеркивает неравноправие сторон. В форме типового договора, оформляющего сделку, делается ссылка на предварительное решение, вынесенное управомоченным органом. Но ни о каком предварительном решении другой стороны (о согласии заключить
сделку) не упоминается.
Во-вторых, упоминание в типовом договоре о наличии предварительного «решения» одной стороны ставит судьбу договора в зависимость от того, кто принимал решение. Действительно, «решение» есть
административный акт, не зависящий от договора. Никто не может запретить органу, вынесшему решение, изменить его в одностороннем
порядке. Но поскольку на это решение ссылается договор, выходит, что
договор может быть изменен или прекращен другим «решением», принятым этим же органом. Иерархия документов, при которой договор
зависит от административного решения (способного быть пересмотренным в любой момент), подрывает значение договора. Эту иерархию нельзя признать законной.
Предварительное решение о заключении договора, если оно принимается управомоченным органом, не касается и не должно касаться
1
См. Ибрагимов К.Х., Ибрагимов А.К. Земельное право России. М., 2003. С. 333
и след. — Свою «Примерную форму решения о предоставлении в аренду (безвозмездное срочное пользование) гражданам и юридическим лицам находящегося
в государственной собственности земельного участка» предлагает Б. Уткин. См.
его труд «Проблема правоприменительной практики» М., 2004. С. 86–88.
241
Глава 4
контрагента по договору, который знает только договор и им руководствуется. Поэтому никаких ссылок на него в заключаемом сторонами
договоре не должно быть.
В некоторых случаях местные власти вопреки условиям заключенного договора пользуются неправильным приемом для оправдания повышения арендной платы. Они ссылаются на то, что повышение арендной
платы произведено не в отношении данного арендатора персонально, а
для всех арендаторов определенного рода, к которому тот принадлежит.
Дескать, арендная плата повышена для всех, а «попутно» она коснулась и
данного арендатора. Такие действия находят поддержку у судов.
1
Однако такая позиция порочна. Договор местной власти с данным
арендатором носит двусторонний характер. Он не зависит и не должен
зависеть от того, как складываются отношения у той же власти с другими арендаторами, пусть даже аналогичными. Всякое изменение ставки
арендной платы может произойти только по соглашению обеих сторон,
а не по воле одной из них. Единственным исключением является случай, когда в договор с арендатором включен пункт относительно возможного повышения арендной платы, если и когда она будет повышена для других арендаторов. Но такой пункт, естественно, может быть
включен в договор только с согласия арендатора.
Возможно, что именно неполноправное положение договорных
партнеров местных властей подтолкнуло законодателя предоставить
некоторым арендаторам муниципальных (и вообще публичных) земель
особую льготу. Земельный кодекс РФ в ст. 22-9 предоставил этим арендаторам право передачи арендованной ими земли третьим лицам «с
уведомлением» об этом собственника (если в договорах аренды не было
условия, что перенаем возможен только с согласия собственника).
Но тем самым эта норма вошла в противоречие с правилом
ст. 615–2 ГК РФ, которое требует согласия собственника на перенаем
принадлежащего ему имущества. Указанное правило полностью отвечает хозяйственной практике, ибо для собственника небезразлична
личность арендатора, и он вправе определять, кто может, а кто не может
быть арендатором его имущества. Поэтому льготу, о которой идет речь,
следовало бы исключить из Земельного кодекса. Интересы арендатора
земли при отстаивании его прав перед местными властями — собствен-
1
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.02. 2002 г. № А 82-221 /
2001-Г- 1/. Цит. по: Никишин В.И. Вещные и обязательственные права на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской
Федерации. Саратов. 2003. С. 63.
242
Рынок земли
никами земли требуют правовой защиты по многим линиям, но такая
защита не должна противоречить нормам Гражданского кодекса.
Поскольку анализ всей гаммы земельных сделок требует специального исследования, ниже приводится обзор лишь некоторых из них,
правовое регулирование которых, является наиболее актуальным.
Купля-продажа земли. Куплю-продажу земельных участков регулируют ст. 549-566 ГК РФ, а также ст. 37 Земельного кодекса РФ. Объектом
купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора
купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него
информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его
использования.
Являются недействительными следующие условия договора куплипродажи земельного участка:
— устанавливающие право продавца выкупить земельный участок
обратно по собственному желанию;
— ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;
— ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.
Покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях
его использования в соответствии с разрешенным использованием; о
разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании
соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие
на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка;
иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать
уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи
земельного участка и возмещения причиненных ему убытков.
В зарубежной практике встречаются «методы профилактики»,
применяемые при продаже земельных участков. Так, в США в штате
Нью-Джерси запрещена регистрация сделок с промплощадками, если
последние не прошли экологического обследования. В некоторых отраслях бизнеса принято, что банк не выдает кредита промышленни-
243
Глава 4
ку под залог его предприятия, если тот не произвел предварительно
экологической экспертизы своей недвижимости. Такой деловой обычай оправдан. Ведь банк рискует, что в случае неплатежеспособности
должника, к банку перейдет предприятие, обладающее «отрицательной стоимостью», ибо в него надо будет еще вложить дополнительные
средства, чтобы сделать безопасным для окружающих. В германском
праве особую стадию представляет прием-передача недвижимости,
регламентируемую законом. Наряду с экономическим, такая приемка
имеет важное юридическое значение. Если в акте буду упомянуты те
или иные недостатки участка, то в дальнейшем это облегчит покупателю предъявление претензий продавцу, например с требованием снизить согласованную цену сделки. Если же никаких замечаний в акте не
будет, то позиция продавца укрепляется. В дальнейшем ему легче будет
защищаться от претензий покупателя, если они возникнут.
Можно полагать, что со временем опыт экологического аудита в
отношении работающего или законсервированного предприятия будет
накоплен и в России. Для современного же положения вещей в области
промышленной собственности следовало бы рассмотреть вариант, при
которой покупатель и продавец промышленного предприятия какое-то
время несли бы солидарную ответственность за экологическое состояние земельного участка.
Земельный кодекс РФ устанавливает, что земельные участки не могут быть объектом купли-продажи, если они не прошли государственного кадастрового учета. Это установление более чем спорно. Оно лишает
миллионы собственников возможности распорядиться своими земельными участками, только потому, что те «не прошли кадастрового учета».
Проведение кадастра в принципе — это государственное мероприятие. Будет данный земельный участок охвачен кадастровым учётом или
нет — мало зависит от собственника. Выходит, что право собственника
распорядиться своей землей ограничено волей или планами государственных органов, выполняющих процедуру кадастрового учёта. Такое
ограничение противоречит конституционным правам собственников.
С чисто практической точки зрения, нет основания ставить преграду для оборота тех земельных участков, которые не прошли «кадастрового учета», но в отношении которых есть официальные планы, а
у собственников которых имеют необходимые документы. Поскольку
нет сомнения ни в существовании территориальном положении данного земельного участка, ни в титуле его владельца, его государственная
регистрация должна выполняться беспрепятственно.
244
Рынок земли
Ипотека. Многие сделки с землей регулируются гражданским пра-
вом и потому «выглядят» как гражданско-правовые. Но так происходит,
надо думать, лишь вследствие недостаточно развития норм земельного
права. К земельным сделкам следует применять нормы прежде всего
земельного права, нормы же гражданского права должны рассматриваться как субсидиарные. Это видно на примере ипотеки, регулирование которой для гражданского права из-за специфики этого института
оказывается возможным лишь в самых общих чертах.
Закон об ипотеке земель сельскохозяйственного назначения 2002 г.
установил, что залог сельскохозяйственных земель производится на общих основаниях. Обычно эту норму понимают так, что в случае залога
сельскохозяйственные земли приравниваются ко всем иным. Но здесь
возможно и прямо противоположное толкование. Согласно «общему»
закону «Об ипотеке (залоге) недвижимости» от 16 июля 1997 г. запре-
щается залог земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных организаций (ст. 63). Чтобы избежать двусмысленности, в
РФ 2002 г. следует внести более ясное определение. Но для сельскохозяйственных земель эта лаконичная норма не вполне подходит. В сельском хозяйстве пахотные земли и кормовые угодья тесно связаны с
другими средствами производства: постройками, машинами, продуктивным и рабочим скотом. В нормально действующем хозяйстве все
средства производства «пригнаны» друг к другу. Например, скота в нем
столько, сколько может прокормить земля, от поголовья содержимого
скота зависит вместимость животноводческих помещений и т. д. Эта
хозяйственная зависимость имеет немаловажные последствия, которые следует учитывать в праве.
При всяком займе есть риск невозврата долга. Если в залоге была
земля, то она и будет обращена на погашение долга. Но неисправный
сельскохозяйственный должник потеряет в этом случае не только землю. Скот у него останется без кормов, и его придется срочно ликвидировать. Другие средства производства тоже окажутся в избытке.
Например, ненужными окажутся складские емкости, часть машин и
обслуживающих их построек. Скорее всего, они пропадут без пользы.
Неисправный должник — сельскохозяйственный производитель испытает почти полное обесценение своего капитала, причем в убытке будет
не только он, но и общество в целом.
В сельском хозяйстве земля вместе с другими средствами производства составляют единый хозяйственный комплекс. В нём не принято выделять «главную вещь» и «принадлежность», поскольку в разных
245
Глава 4
условиях существует различное соотношение ценности между его компонентами. Тем не менее, в экономическом смысле все компоненты,
принимающие участие в сельскохозяйственном производстве, должны
рассматриваться как единое целое.
Эта связь между землей и вложенным в хозяйство капиталом давно известна в сельскохозяйственной экономике; учитывает его и право. Так, в старом Российском праве существовало понятие «имение»,
объединявшее землю и производственный капитал хозяйства. Смысл
этого понятия — недопустимость раздробления «имения» по отдельным сделкам. Если сделка затрагивала только часть «имения», то она
считалось хозяйственно вредной, и право, как предполагалось, должно
было поставить на её пути препятствие. Одним из таких препятствий
служили правила и обычаи залога, по которым имение можно было заложить только целиком, то есть землю со всем инвентарем.
1
Хозяйственная практика была такова, что если имение продавалось, то целиком. В ином случае некоторые «раздерганные» части имения могли бы получить рыночную цену, но зато все остальные оказались бы обесцененными. Для правоведов-аграрников это соображение
было аксиомой. Современная правовая мысль также поддерживает
идею единства земли и капитала сельскохозяйственного предприятия. Об этом говорит доклад бельгийца Л. де Мейера на ХУ конгрессе
Европейского комитета сельскохозяйственного права.
2
Отечественное сельское хозяйство переживает не лучшие времена;
во многих случаях оно не обеспечивает собственнику земли получение
рентных доходов. Это во многом обесценивает сельскохозяйственную
землю, сокращает круг возможных ее покупателей. Такое положение,
в свою очередь, сдерживает развитие ипотечных операций с землей.
Надо думать, однако, что такое положение преходяще. Правовая наука
и действующее право должны быть «готовыми» к развитию рынка сельскохозяйственных земель во всех его проявлениях.
1
Победоносцев К. Курс гражданского права. Первая часть. Вотчинные пра-
ва. СПб., 1892. С. 579, 38–46.
2
См. Иконицкая И.А. О частной собственности на землю // Государство и
право. 1991. № 6. С. 42.
246
Глава 5
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТРОВЫЙ УЧЕТ
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ
5.1. Государственный кадастровый учет
Государственный кадастровый учет земельных участков — это опи-
сание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель
земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить
его из других земельных участков и осуществить его качественную и
экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных
участков сопровождается присвоением каждому земельному участку
кадастрового номера. В РФ до сих пор не окончен кадастровый учет всех
земельных участков. Учитывая огромные территории страны, кадастровый учет будет продолжаться еще долго. Но мало сформировать и учесть
все обособленные земельные наделы, в соответствии с действующим законодательством, права на них должны быть соответствующим образом
зарегистрированы в уполномоченных на то органах государственной
власти. В данном случае, также как и в многочисленных других, данное
право переплетается с другими отраслями российского права: гражданского, экологического, административного, жилого, и т. п.
В ряде стран действуют две параллельные системы учёта, с одной
стороны земель и их владельцев, а с другой — прав на недвижимость
и движения этих прав. Каждая из этих систем имеет свою направленность. Первая обслуживает прежде всего фискальные нужды — её задача — способствовать правильному обложению недвижимости, вторая
же должна предотвращать споры о праве на недвижимость, а в случае
их возникновения — способствовать правильному их разрешению.
Первая должна служить основанием для регулирования финансовых
отношений в «связке» публичная власть-плательщик, вторая же предназначена в основном для упорядочения отношений по недвижимо-
247
Глава 5
сти в частном секторе. Первая затрагивает главным образом землю и
поэтому охватывает в основном сельскую местность, вторая же имеет
своим предметом землю с возведенными на ней строениями и поэтому
часто применяется в урбанизированной местности.
Первая из названных систем в своё время носила название
Государственного земельного учета, ныне — кадастрового учёта. С кадастровым учетом иногда связывают контроль за плановым использованием земель и за соблюдением их правового режима. В нём видят также
важный информационный ресурс в случае принятия решений по перепланировке местности. На кадастровый учёт возлагается задача определения цены земельных участков, однако эта последняя функция выражена в недостаточно определенной форме. Система кадастрового учёта
заменила систему Государственного земельного учёта, но во многом первая повторяет вторую, поэтому некоторые аналитики не проводят между
ними различия. Однако, не исключено, что на замену названия оказала
влияние «экономическая идея». После отмены обязательных поставок с
сельскохозяйственных земель в 1993 г. все земли в Государственном земельном учёте были приравнены. Для Государственного земельного кадастра приоритетное значение имели доходные земли.
При кадастровом учете проводится также выяснение и регистрация
права лица на землю. В таком учёте нередко заинтересованы сами владельцы земли — и для упрочения своего права на землю (от возможных
притязаний со стороны), и для того, чтобы иметь возможность легально
распорядиться своей землей. Поэтому инициативу в «постановке земельного участка на кадастровый учет» нередко проявляют заинтересованные
владельцы земельных участков. Именно такое понимание кадастрового
учета «заложено» в ст. 19 и 20 Закона о земельном кадастре. Однако это
последнее понимание процедуры кадастра весьма спорно.
Хотя ФЗ «О государственном земельном кадастре» провозглашает
его обязательность, некоторые нормы фактически устанавливают добровольность этого мероприятия. Именно на такое понимание кадастра наталкивают упомянутые ст. 19 и 20 этого закона, поскольку они
говорят о подаче заинтересованными владельцами земель заявок на
проведение кадастрового учёта их земель. Кадастровое деление РФ, согласно этому закону, производится не для более точной экономической
оценки земель, а «в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров». Если же принять во внимание, что эти номера должны
фигурировать во всех документах, то получается, что кадастр призван
обслуживать сферу частно-правовых интересов.
248
Государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на землю
Но тем самым в кадастровом учете проявляется сразу две слабости.
Во-первых, он «конкурирует» прав на землю, которую выполняют особые регистрационные палаты Министерства Юстиции. А во-вторых,
он из публичного мероприятия, каким он должен быть, отдаётся на
усмотрение частным лицам.
Указанное несоответствие закона представляется его серьёзным
недостатком. Кадастровый учёт земель — это публичное мероприятие. Оно имеет целью не просто составить базу данных о земле и о её
владельцах. Кадастр необходим для целей государственного земельного планирования, а также для адресного и справедливого обложения
владельцев земельным налогом. Конечно, регистрация плательщиков
налога может происходить и в добровольном порядке, но она должна
быть под государственным контролем. «Нормальный» же случай — это
такой, когда государство само проводит выявление плательщиков налога и налогооблагаемой базы. Поэтому кадастровый учет земель должен проводиться независимо от того, проявляют или не проявляют соответствующую инициативу владельцы земли.
Хотя сам закон о кадастровом учете земли говорит об обязательности кадастрового учета, но это утверждение не подкрепляется другими нормами земельного права. Практически все нормативные акты
о государственной регистрации земель дают понять, что кадастровый
учет земель происходит по инициативе и по воле их владельцев. Более
того, именно такое понимание кадастрового учёта «заложено» в ст. 19 и
ст. 20 самого закона о земельном кадастре. Выходит, что идея публичного обязательного выполнения земельного кадастра только провозглашается, в конкретных же нормах права кадастровый учёт является
для владельцев земли добровольным. Надо сказать, что на практике
фактически происходит последнее. О кадастровом учете земли её владельцы «вспоминают» обычно только тогда, когда они приступают к
продаже земли или к иным сделкам с нею. Поскольку государственной
регистрации сделок не производится, если земля «не прошла кадастровый учёт», её владельцам волей-неволей приходится «делать заявку» о
выполнении такого учёта.
В современных условиях функция земельного кадастра претерпела
сдвиг, и он выполняет не вполне те или даже совсем не те задачи, которые ему свойственны. Так, кадастровый учёт земель пока не приобрёл
фискального характера, «смазаны» в нём и другие публичные черты.
Такая ситуация сложилась не в результате продуманного плана, а скорее стихийно, под влиянием ведомственной практики.
249
Глава 5
Проведение кадастрового учета земель по государственному плану отвечает его публичному характеру. Но «независимость» проведения кадастра способно затруднить работу регистрационных палат. Ведь
если земля не прошла кадастрового учёта, им нелегко судить, в тех ли
границах существует земельный участок — предмет сделки, кто именно
владеет им и на каком праве. Однако это затруднение представляется
не принципиальным. Государственная регистрация возможна и вне
связи с кадастровым учетом. Как правило, у владельцев земли есть те
или иные документы, удостоверяющие их право на землю, и это даёт
им основание претендовать, чтобы желаемые ими земельные сделки
прошли государственную регистрацию.
Поэтому неоднократно встречающееся требование законодательства о предварительном кадастровом учёте земли, являющейся предметом сделки (нередко это делается косвенно, в виде требования указать
«кадастровый номер» земельного участка), представляется неправильным. Разумеется, желательно, чтобы земля — предмет сделки предварительно прошла кадастровый учёт. Но эта желательность не должна
перерастать в обязательность.
Собственник должен иметь право распорядиться своей землёй и в
том случае, если её по какой-то причине «обошёл» кадастр. Он не должен откладывать желаемую сделку на год-два только для того, чтобы
сначала охватить свою землю кадастровым учётом, а только затем претендовать на регистрацию сделки.
Надо иметь в виду, что существует по крайней мере три недостатка
обязательности существующего порядка регистрации земельных сделок: сначала первичной регистрации земли (кадастровый учет), а затем
вторичной — окончательной — регистрации сделок.
Во-первых, для законопослушных лиц — это большая тягость, которая выражается в дополнительной затрате времени, средств, а также
в психической нагрузке.
Во-вторых, многие лица с учетом названной тягости уклоняются и от кадастрового учёта, и от государственной регистрации сделок
с землёй, предпочитая «домашние» средства по оформлению передачи земли из рук в руки. Такой стиль поведения чреват недостаточной
определенностью земельных отношений, способствует возникновению земельных споров и конфликтов.
В третьих, замедляется оборот земельных участков. Вместо того,
чтобы быстро переходить из рук неэффективных владельцев в руки тех,
кто способен извлечь из них больше пользы, земля задерживается в
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]