Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Глава 7
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТРОВЫЙ УЧЁТ
Государственный кадастровый учёт земельных участков — это опи-
сание и индивидуализация в Едином государственном реестре земель
земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить
его из других земельных участков и осуществить его качественную и
экономическую оценки. Государственный кадастровый учёт земельных
участков сопровождается присвоением каждому земельному участку
кадастрового номера.
В РФ до сих пор не окончен кадастровый учёт всех земельных
участков. Учитывая огромные территории страны, кадастровый учёт
будет продолжаться еще долго. Но мало сформировать и учесть все
обособленные земельные наделы, в соответствии с действующим законодательством, права на них должны быть соответствующим образом
зарегистрированы в уполномоченных на то органах государственной
власти. В данном случае, также как и в многочисленных других, данное
право переплетается с другими отраслями российского права: гражданского, экологического, административного, жилого, и т. п.
Как и в ряде других стран, действует две параллельные системы
учёта, с одной стороны земель и их владельцев, а с другой — прав на недвижимость и движения этих прав. Каждая из этих систем имеет свою
направленность. Первая обслуживает прежде всего фискальные нужды
(её задача — способствовать правильному обложению недвижимости),
вторая же должна предотвращать споры о праве на недвижимость, а в
случае их возникновения — способствовать правильному их разрешению. Первая должна служить основанием для регулирования финансовых отношений в «связке» публичная власть-плательщик, вторая же
предназначена в основном для упорядочения отношений по недвижимости в частном секторе. Первая затрагивает главным образом землю и
поэтому охватывает в основном сельскую местность, вторая же имеет
341
Глава 7
своим предметом землю с возведёнными на ней строениями (недвижимость) и поэтому часто применяется в урбанизированной местности.
Первая из названных систем в своё время носила название
Государственного земельного учёта, а ныне — кадастрового учета. С
кадастровым учётом иногда связывают контроль за плановым использованием земель и за соблюдением их правового режима.
1
В нём видят
также важный информационный ресурс в случае принятия решений
по перепланировке местности. На кадастровый учёт возлагается задача определения (регистрации) цены земельных участков, однако эта
последняя функция выражена в недостаточно определённой форме.
Система кадастрового учета заменила систему Государственного земельного учета, но во многом первая повторяет вторую. Поэтому некоторые аналитики не проводят между ними различия. Однако не исключено, что на замену названия неявным образом оказала влияние «экономическая» идея. После отмены обязательных поставок с сельскохозяйственных земель (1993 год) все земли в Государственном земельном
учете должны были пользоваться как бы одинаковым вниманием. Для
Государственного же земельного кадастра такая «всеядность» не характерна; для него приоритетное значение имеют доходные земли.
В СССР и РСФСР сделки с недвижимостью традиционно требовали
оформления у нотариуса. Это требование сохраняется в некоторых случаях и поныне; так, о ней упоминает ст. 339 ГК РФ в отношении договора
ипотеки Оно имеет немалое практическое значение. Например, в случае
ипотеки строения, при которой предмет залога остается во владении и
собственности должника, залоговый кредитор может пострадать, если
договор ипотеки не быть заверен у нотариуса, и если должник воспользуется этим обстоятельством, чтобы продать заложенное строение третьему лицу. Невыполнение требования закона в данном случае приводило к
тому, что третье лицо, приобретая строение, лишено возможности узнать,
что ранее оно было заложено продавцом. Отсюда вытекает, что оно должно считаться свободным от какого-либо обязательства перед залоговым
кредитором; последний же в конечном результате лишался материального обеспечения того займа, который он предоставил своему должнику.
Хотя регистрация залога и иных сделок с землей ныне формально налажена, банки не рисковали выдавать кредиты под залог земли.
2
1
Земельный участок. Вопросы и ответы. М., 2003. С. 184, 202.
2
Нетишинская Л.Ф. Ипотека как вид залога // Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 1997. С. 8.
342
Государственный кадастровый учёт
Но если сохраняется требование закона о регистрации сделок с недвижимостью у нотариуса, то вся процедура регистрации осложнялась,
так как никто не отменял ГР этих сделок в регистрационных палатах.
Напрашивалось предложение вместо двух регистрационных инстанций иметь одну, например регистрационную палату. Правда, функции
нотариуса несколько отличаются от функций регистратора палаты;
нотариус обязан разъяснять сторонам смысл сделки и выяснять действительную волю сторон.
дуктивна и требовала упрощения. Такое предложение не раз вносили
представители правовой науки.
1
Система «двух регистраций» вряд ли про-
2
Государственную регистрацию прав на земли в ряде случаев осуществляют их титульные пользователи, например их арендаторы. Но их
собственники — муниципальные и региональные власти, а равно власти
России такой процедуры не проходят, и закон от них этого не требует.
Поэтому если публичная земля является не распределённой, и у неё нет
легального владельца и (или) пользователя, то в реестрах, которые ведут
регистрационные палаты, она не значится, и собственник её не известен.
«Техническая» подоплека такого результата заключается в том, что
у публичных властей отсутствуют, как правило, хозяйственные органы
или организации, которые могли бы легально представлять их в качестве собственников публичных земель.
Это обстоятельство не способствует хозяйскому содержанию указанных земель. Нередко границы этих земель нечётко обозначены на
местности, имеются пробелы в земельно-правовой документации. Это
касается земель лесного фонда, запаса и даже земель общего пользования. Так, при учёте площадей «под дорогами» принимаются во внимание только те дороги, за которыми наблюдают дорожные органы и
которые они поддерживают. Между тем, некоторые фактически существующие дороги не включены в государственные дорожные реестры.
Это делает их уязвимыми в случае, если владельцы соседних земель
перекроют или причленят их к своим угодьям. Если публичные земли
закреплены за организациями и ведомствами, которые передали их в
аренду, то отсутствуют сведения как о самих арендаторах, так и об усло-
1
На эти преимущества нотариальной регистрации сделок указывала
Т.В. Конюхова. См. реферат «Основные проблемы становления рынка земель
в Российской Федерации». Институт сравнительного права и законодательства
при Правительстве РФ. М., 1998.
2
Колов А.Ю. Вещные права на земельный участок в России. Томск, 2004;
См.также Юридический мир. 1997. № 9. С. 40–45.
343
Глава 7
виях аренды. Это положение усугубляется известным недостатком —
отсутствием разграничения многих публичных земель между властями
трех уровней — местными, региональными, федеральными.
«Несобранное» состояние некоторых публичных земель делает их
недостаточно защищёнными, а это в свою очередь провоцирует их захват как соседями, так и претендентами со стороны.
На федеральном уровне публичными землями, как потенциально
доходными статьями, в основном занимаются органы двух ведомств:
Минимущества и Министерства природных ресурсов. Но их функции
плохо разграничены. Органы и организации, занимающиеся земельными ресурсами, не имеют земельных титулов, поэтому в юридическом плане они не могут быть ни полноценными участниками земельного оборота, ни представителями государства при регистрации сделок
с землей, в которых они принимали участие.
1
Разумеется, если закон потребует регистрацию прав на землю от
распоряжающихся ею публичных органов, то это требование само по
себе не поможет делу. Очевидно, начинать надо с образования либо специализированных государственных и муниципальных органов, обладающих земельными титулами (и следовательно — земельными правами
и обязанностями), либо с наделения такими титулами других, «близких
к земле» хозяйственных организаций. Как предлагалось выше, в городах и поселках на такую роль «напрашиваются» жилищные конторы,
отвечающие ныне за переданные им на обслуживание дома и домовое
хозяйство, но формально не имеющие отношения к обслуживающим
эти дома земельным участкам.
Обобщающий закон был принят в 1997 г. — «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». По закону
права на недвижимое имущество — право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования и т. д.— подлежат государственной
регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое
имущество и сделок с ним и признаются действительными с момента
регистрации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 122-ФЗ государственная регистрация — единственное доказательство существования зарегистрированного права. Датой такой регистрации является день
внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр.
Заслуживает внимания титул закона «О государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней», поскольку в нём можно
1
Колов А.Ю. Указ. соч. С. 115.
344
Государственный кадастровый учёт
прочесть важную мысль относительно того, что право, представленное
на государственную регистрацию (ГР), существовало и до проведения
этой процедуры. Это обстоятельство приходится подчеркивать по той
причине, что некоторые комментаторы склоны считать, что государственная регистрация не подтверждает право, а создает его. В этом же
контексте встает вопрос о коллизии права, ибо некоторые статьи ГК
РФ требуют обязательной государственной регистрации договоров об
ипотеке и о доверительном управлении имуществом.
При кадастровом учете проводится также выяснение и регистрация
права лица на землю. В таком учете нередко заинтересованы сами владельцы земли — и для упрочения своего права на землю (от возможных
притязаний со стороны), и для того, чтобы иметь возможность легально
распорядиться своей землей. Поэтому инициативу в «постановке земельного участка на кадастровый учет» нередко проявляют заинтересованные
владельцы земельных участков.
1
Именно такое понимание кадастрового
учета «заложено» в ст. 19 и 20 Закона о земельном кадастре. Однако это
последнее понимание процедуры кадастра весьма спорно.
Хотя ФЗ «О государственном земельном кадастре» (2000 г.) провозглашает его обязательность, некоторые нормы фактически устанавливают добровольность этого мероприятия. Именно на такое понимание
кадастра наталкивают упомянутые ст. 19 и 20 этого закона, поскольку
они говорят о подаче заинтересованными владельцами земель заявок на
проведение кадастрового учета их земель. Кадастровое деление РФ, согласно этому закону, производится не для более точной экономической
оценки земель, а «в целях присвоения земельным участкам кадастровых номеров» (ст. 18-1). Если же принять во внимание, что эти номера
должны фигурировать во всех документах при ГР сделок с землёй, то
получается, что кадастр призван обслуживать ГР, то есть сферу частноправовых интересов.
Но тем самым в кадастровом учете проявляется сразу две слабости.
Во-первых, он «конкурирует» с ГР прав на землю, которую (ГР) выполняют особые регистрационные палаты Минюста. А во-вторых, он
(как устанавливают приведенные статьи) из публичного мероприятия,
каким он должен быть, отдается на усмотрение частным лицам.
Указанное несоответствие закона представляется его серьезным
недостатком. Кадастровый учет земель — это публичное мероприя-
1
Там же. С. 186; См. также Лойко П.Ф. Современное многоукладное земле-
пользование. М., 2000.
345
Глава 7
тие. Оно имеет целью не просто составить базу данных о земле и о её
владельцах. Кадастр необходим для целей государственного земельного планирования, а также для адресного и справедливого обложения
владельцев земельным налогом. Конечно, регистрация плательщиков
налога может происходить и в добровольном порядке, но она должна
быть под государственным контролем. «Нормальный» же случай — это
такой, когда государство само проводит выявление плательщиков налога и налогооблагаемой базы. Поэтому кадастровый учёт земель должен проводиться независимо от того, проявляют или не проявляют соответствующую инициативу владельцы земли.
Хотя сам закон о кадастровом учёте земли говорит об обязательности кадастрового учета, но это утверждение не подкрепляется другими нормами земельного права. Практически все нормативные акты
о государственной регистрации земель дают понять, что кадастровый
учет земель происходит по инициативе и по воле их владельцев. Более
того. Именно такое понимание кадастрового учета «заложено» в ст. 19
и ст. 20 самого закона о земельном кадастре. Выходит, что идея публичного обязательного выполнения земельного кадастра только провозглашается, в конкретных же нормах права кадастровый учёт является
для владельцев земли добровольным. Надо сказать, что на практике
фактически происходит последнее. О кадастровом учёте земли её владельцы «вспоминают» обычно только тогда, когда они приступают к
продаже земли или к иным сделкам с нею. Поскольку государственной
регистрации сделок не производится, если земля «не прошла кадастровый учет», её владельцам волей-неволей приходится «делать заявку» о
выполнении такого учёта.
Государственная регистрация задумана и предназначена для упорядочения имущественных отношений прежде всего в частном секторе.
Органы государственной и муниципальной власти, хотя и участвуют в
сделках с недвижимостью, но молчаливо признаются стоящими как бы
над рыночной стихией. По этой причине, их сделки с недвижимостью
обычно оказываются вне государственной регистрации. Но такое положение нельзя считать нормальным. Когда публичный орган выступает как участник хозяйственного оборота, его административные прерогативы должны уходить на задний план — иначе ни о каком равноправии сторон, вступающих в сделку, не может быть речи. «Российская
Федерация и ее субъекты, как и муниципальные образования, могут выступать … в области земельных отношениях в двух качествах.
Во- пер вых, как регуляторы этих отношений… и в этом случае их акты
346
Государственный кадастровый учёт
имеют властный, то есть государственно-правовой и административный характер. Во-вторых, как собственники земельных участков… —
в этом случае они выступают на равных началах с иными участниками
отношений: гражданами и юридическими лицами».
1
Имеются и чисто практические соображения, по которым сделка
с участием публичного органа не должна выделяться из общего круга.
Это видно на примере выкупа земельных участков, обслуживающих
приватизированные предприятия. Как правило, такие участки принадлежат местным органам власти, а заинтересованы в их выкупе
собственники приватизированных предприятий. Эта операция имеет
свои юридические тонкости, поскольку выкупаемые участки нередко
обременены сервитутами, хотя и не всегда надлежаще оформленными.
Согласно указу Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (СЗ РФ. —
1994 — № 13. — Ст. 1478), собственники предприятий в случае выкупа
указанных участков обязаны «терпеть» проходящие по этим участкам
коммуникации общего пользования, допускать для выполнения работ
на них ремонтные бригады. Если на выкупаемых участках имеются геодезические и межевые знаки, то новые собственники обязаны принимать меры к их сохранности. Не исключено, что новый собственник
должен был разрешать проход и проезд своих соседей, если они традиционно пользовались таким правом и если это право оправдано по
местным условиям.
Понятно, что все эти обязанности не могли существовать только на
словах. Они должны были быть зафиксированы на бумаге, причем таким образом, чтобы их состав и «адресность» не вызывали сомнений, и
чтобы они были известны как заинтересованным лицам, так и надзорным органам., а равно самому собственнику земельного участка. Такую
задачу технически всего проще решить, если стороны (муниципальная
власть, с одной стороны, и собственник предприятия с другой) заключат
договор о купле-продаже земли, а затем предложат этот договор для ГР.2
При таком условии, если сервитутные права оказались бы ущемленными
новым собственником, то их носители получили бы возможность апеллировать к муниципальной власти –продавцу участку, ибо именно он
должен засвидетельствовать о существовании этих прав.
1
Комментарий к земельному кодексу Российской Федерации / Под ред.
С.А. Боголюбова и Е.Л. Мининой. М., 2002. С. 51.
2
Такой вариант решения этой проблемы предлагал Ю.Г. Жариков. См.
Комментарий к Закону о государственном земельном кадастре / Под ред.
Е.А. Галиновская. М., 2002. С. 12.
347
Глава 7
В целом, кадастровый учёт производился только в отношении земельных участков и связанных с ним объектов, определённых
Федеральным законом «О государственном земельном кадастре». Учёт
иной недвижимости осуществлялся в другом порядке, определённом целым рядом федеральных подзаконных нормативных правовых актов.
С недавнего времени значительно изменились принципы управления кадастровым учётом земельных участков. В соответствии с Указом
Президента РФ от 04 марта 2008 года № 312, ведение государственного кадастра недвижимости и кадастровый учёт находятся в компетенции Роснедвижимости (Федерального агентства кадастра объектов не-
движимости). Государственный кадастровый учет земельных участков
проводится по месту их нахождения.
В отношении земельных участков проводятся следующие када-
стровые процедуры:
— постановка земельных участков на государственный кадастровый учет;
— внесение сведений о ранее учтенных земельных участках;
— учет изменений характеристик земельного участка;
— снятие с кадастрового учета объекта недвижимости;
— внесение кадастровых сведений в соответствии с документами,
поступающими в орган кадастрового учета из органов государственной
власти и органов местного самоуправления в порядке информационного взаимодействия;
— исправление технических и кадастровых ошибок в кадастровых
сведениях.
Абсолютно все земельные участки в Российской Федерации подлежат обязательному кадастровому учету. Законодательством РФ не
предусмотрено никаких исключений.
Проведение кадастрового учёта земель по государственному плану отвечает его публичному характеру. Но «независимость» проведения кадастра способно затруднить работу регистрационных палат. Ведь
если земля не прошла кадастрового учёта, им нелегко судить, в тех ли
границах существует земельный участок — предмет сделки, кто именно
владеет им и на каком праве. Однако это затруднение представляется
не принципиальным. Государственная регистрация возможна и вне
связи с кадастровым учётом. Как правило, у владельцев земли есть те
или иные документы, удостоверяющие их право на землю, и это даёт
им основание претендовать, чтобы желаемые ими земельные сделки
прошли государственную регистрацию.
348
Государственный кадастровый учёт
Поэтому неоднократно встречающееся требование законодательства о предварительном кадастровом учёте земли, являющейся предметом сделки нередко это делается косвенно, в виде требования указать
«кадастровый номер» земельного участка, представляется неправильным. Разумеется, желательно, чтобы земля — предмет сделки предварительно прошла кадастровый учёт. Но эта желательность не должна
перерастать в обязательность.
Собственник должен иметь право распорядиться своей землёй и в
том случае, если её по какой-то причине «обошёл» кадастр. Он не должен откладывать желаемую сделку на год-два только для того, чтобы
сначала охватить свою землю кадастровым учётом, а только затем претендовать на регистрацию сделки.
Надо иметь в виду, что существует по крайней мере три недостатка
обязательности существующего порядка регистрации земельных сделок: сначала первичной регистрации земли (кадастровый учёт), а затем
вторичной — окончательной — регистрации сделок.
Во-первых, для законопослушных лиц — это большая тягость, которая выражается в дополнительной затрате времени, средств, а также
в психической нагрузке.
Во-вторых, многие лица уклоняются и от кадастрового учёта, и от
государственной регистрации сделок с землёй, предпочитая «домашние»
средства по оформлению передачи земли из рук в руки. Такой стиль поведения чреват недостаточной определённостью земельных отношений,
способствует возникновению земельных споров и конфликтов.
В третьих, замедляется оборот земельных участков. Вместо того,
чтобы быстро переходить из рук неэффективных владельцев в руки тех,
кто способен извлечь из них больше пользы, земля задерживается в
собственности первых. Ущерб от такого замедления оборота несут не
только непосредственно заинтересованные в нем лица, но и общество
в целом. Этот недостаток в литературе нередко недооценивается, тем
не менее он достаточно весом. Он резко снижает ценность всей аграрной политики последних лет, направленной на ликвидацию государственной монополии на землю. По большому счёту можно утверждать,
что если земля остается во владении и в собственности неэффективных
пользователей, то незачем было проводить политику разгосударствления и признания на неё частной собственности.
Земельный кадастр составляется для того, чтобы государство «знало в лицо» каждого владельца земли и в надлежащих случаях, прежде
всего это касается сельскохозяйственных земель, имело возможность
349
Глава 7
обложить его в соответствии с количеством и качеством учтённой земли. Кадастр необходим также для целей земельного планирования.
Поэтому «нормальным» является положение, когда государство само
выявляет и фиксирует интересующие его земли и их владельцев. В этой
процедуре могут (а иногда и должны) принимать участие сами владельцы земли, однако кадастр должен составляться в первую очередь
как государственное мероприятие. Это означает, что желание или нежелание владельцев земли не должно иметь решающего значения для
проведения кадастровых работ. Поэтому все упоминания в законодательстве, дающие повод думать, что кадастр проводится по инициативе
владельцев земли, должны быть убраны из него, как противоречащие
букве и духу этого мероприятия.
Такой вывод отвечает смыслу ст. 36 Конституции РФ. Эта статья
ставит перед собственником условие: не нарушать прав и законных интересов других лиц. Понятие «собственник» подразумевает, что лицо
должно быть признано таковым официально. Собственник может получить документальное доказательство своего права также иным законным путем, например через нотариуса или суд, которым он представит
соответствующие документы и другие доказательства.
Земельный кадастр предназначен для вычисления цифр земельного налога, падающего на собственников. Земельный налог во многих
странах, включая Россию, является налогом местного значения. В нём
заинтересованы местные власти. Федеральному центру, строго говоря,
не следует вмешиваться в этот налог, тем более «через голову» субъектов Федерации. Отсюда вытекает, что проведение Земельного кадастра,
а равно его законодательное регулирование, больше подходит не для
центральной власти, а для регионов.
Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения
представляет собой комплекс мероприятий, направленных на определение стоимости земельных участков по химическим, физическим и технологическим свойствам, климатическим и пространственным факторам,
влияющим на их плодородие, удобство обработки и местоположение.
Она должна отражать, прежде всего, потребительскую ценность.
Проведённая кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий
определила среднюю стоимость 1 гектара, которая оказалась существенно заниженной и намного отличается от рыночной стоимости.
Поэтому рыночная стоимость — это наиболее вероятная цена продажи
участка на конкурентном и открытом рынке при осознанных действиях
покупателя и продавца, хорошо информированных и не испытывающих
350
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]