Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
на землю; в ней можно видеть отзвуки принципа бесплатного пользования землей, который (тоже в неявной форме) присутствовал еще в некоторых первых земельных декретах Советской власти. Но этот принцип не может и не должен иметь универсального звучания. Бесплатность
земли уместна в тех случаях, когда земля свободна, и на нее нет иных
претендентов. Но такая ситуация, по крайней мере в освоенных районах
России, давно отошла в область истории. Земля является, как правило,
дефицитным ресурсом, который имеет рыночную цену.
Не нуждается также в оправдании государственная и муниципальная собственность на землю. Коль скоро исторически случилось
так, что собственником ряда земель оказались публичные власти, нет
оснований ставить их в дискриминационное положение по сравнению
со всеми другими (частными) собственниками. Государственная собственность на землю в условиях как СССР, так и РСФСР, есть такой
институт, который не нуждается в особых «оправданиях». Поскольку
государство признается собственником также иных доходных объектов, нет основания делать в этой части исключение для земли.
Земля — публичная собственность должна сдаваться в аренду, продаваться и участвовать в иных доходных для собственника сделках по
рыночным правилам, которые не ограничивают ее ценности размером произведенных на нее расходов собственника. Эта земля должна
рассматриваться как всякий иной товар, поступающий на рынок. Нет
оснований устанавливать и особый режим расходования средств, полученных от земли.
Развитие событий показало, однако, что муниципальные власти
многих городов и поселков очень быстро усвоили «рыночную» концепцию и стали рассматривать принадлежащую им землю как важный
источник своих доходов. Но при этом выявились и слабые места такой позиции, поскольку муниципалитеты во многих случаях оказались
монопольными собственниками урбанизированных территорий.
Сделки с объектами природы, как и с другими товарами, не должны
обогащать монополистов. Эта идея нашла отражение в ст. 93 Водного
кодекса РФ. В качестве возможных монополистов ВК рассматривает
водопользователей, получивших лицензию на водохозяйственную деятельность.
В земельном хозяйстве закон ограничивает сосредоточение земли в
одних руках — понимая под этим частные руки. Но монополистами бывают не только представители частного сектора. Ими могут оказаться ведомства, в распоряжении которых имеются значительные массивы земель,
231
Глава 4
либо органы местной власти, распоряжающиеся бесчисленными участками застроенных и незастроенных земель. Последняя ситуация является
типичной для многих городов и поселков с многоэтажной застройкой.
Жилищный кодекс (ЖК) РФ предусмотрел передачу земель, обслуживающих жилые дома, в собственность товариществ собственников жилья (ТСЖ) — как только такие товарищества появятся. Однако
закон, вводящий ЖК в действие, оговорил, что это произойдет не
раньше, чем указанные земли будут «сформированы» в виде отдельных
участков и не раньше, пока эти сформированные участки «пройдут кадастровый учет». Между тем, и та и другая процедура зависят не от ТСЖ,
а от местных властей. Если последние ее затянут, то результатом будет
все та же существующая система земельных отношений, при которой
право собственности на землю под многоэтажными домами и под их
дворами принадлежит местным властям. Некоторые муниципалитеты,
воспользовавшись этим обстоятельством, начнут взимать с возникших
ТСЖ арендную плату за землю. В настоящее время жильцы в многоквартирных домах практически «не ощущают» в своих платежах за жилье земельной составляющей — ни в виде арендной платы за землю, ни
в виде земельного налога. Косвенный платеж — в виде платы за лифт
отражает необходимые затраты жильцов ради получения экономии на
земельных платежах; эта расчетная экономия достигается путем постройки многоэтажного дома.
Достойно удивления, что нынешние жилищные конторы не имеют
какого-либо земельного титула. Формально у них нет ни прав, ни обязанностей по земле; это значительно «облегчает» акты бесхозяйственности в отношении дворовых территорий. Беззаботное отношение законодателя к городским землям видно также из того, что за последние
десятилетия из официального лексикона выпало понятие «домовладение», которое было когда-то нормальным термином в отношении
частного жилого сектора и которое означало комплекс, состоящий из
жилого дома и относящегося к нему земельного участка. Но неполноценное хозяйское содержание территорий нынешних жилых кварталов
с многоэтажной застройкой не мешает муниципальным властям осуществлять свои права в области распоряжения принадлежащей им свободной и не свободной от застройки землей.
При монопольном обладании оборотоспособной землёй публичные власти имеют возможность искусственно завышать арендные и
продажные цены на свою землю. В Москве, например, существует почти 100-процентная монополия города на занимаемые им территории.
232
Рынок земли
Пользуясь этим обстоятельством, город дифференцирует земельные
арендные цены для разных групп претендентов, требуя более высокой
оплаты от тех групп, которые кажутся ему более платежеспособными.
Тем самым он претендует на участие в прибылях своих партнеров — позиция, которая типична для монополиста.
1
Эта позиция была известна и раньше, причем закон нередко был
на стороне государства-монополиста. Так, в старой России отдельные
частные предприниматели предъявляли спрос на казённые земли для
осуществления своих проектов. В этих случаях земля сдавалась им в
аренду — но не по своей текущей цене, а нередко с учетом тех прибылей, которые предприниматели извлекут, используя предоставленную
им землю. Распространенным был случай, когда для создания частной
мельницы на реке требовалось примкнуть её плотину к казённому берегу. В этом случае частный предприниматель должен был заплатить
за аренду участка казенной земли не ту сумму, которая отвечала бы
«обычной» его аренде, но гораздо большую — с учётом размера прибыли, которую сулило создаваемое им вододействующее заведение.2
Государство, пользуясь своей монополией на землю, вынуждало предпринимателя делиться с ним своими барышами.
В основе такого подхода лежала концепция упущенной выгоды.
Предполагалось, что уступая частному предпринимателю удобный
створ на реке, государство лишает себя самого возможности построить
плотину и (скажем) мельницу в этом месте и получить гарантированную прибыль.
Но для конкретных условий старой России эта концепция представляется надуманной. В распоряжении государства, как собственника
земли, было немало речных створов, удобных для постройки плотины и
создания мельниц. В качестве предпринимателя оно имело возможность
купить нужные ему участки земли также в частном секторе, заплатив при
этом умеренную цену, «привязанную» к доходу от их текущего использования. Если государство не пользовалось такими возможностями, то это
происходило не вследствие того, что оно уступило удобные створы част-
1
См. Луцкая Е.Е. Проблемы приватизации государственной собственности
и государственного регулирования землепользования. На примере Москвы и
других крупных городов РФ (Обзор.) // Экономические и социальные проблемы России. Проблемно-тематический сборник РАН ИНИОН «Мегаполис на
рубеже веков». 2000. № 1. С. 194–211.
2
Флексор Д.С. Действующее законодательство по водному праву //
Систематический сборник узаконений с разъяснениями Гражданского кассационного департамента правительствующего сената. СПб., 1910.
233
Глава 4
ным лицам, а по другим причинам — прежде всего из-за «свойственной»
государству слабой предприимчивости. Ссылка на упущенные возможности казны при назначении арендной платы за государственную землю
в подобных случаях даже не присутствовала; сторонам «хватало» того
факта, что государство является в данном случае монопольным владельцем земли. Аналогичным образом строили свои отношения с частным
сектором и некоторые другие государства Европы, например Германия и
Швейцария.
1
В современной Канаде провинция Британская Колумбия,
предоставляя свои земли в аренду частному сектору, при назначении
арендной платы учитывает, какой доход извлечёт при этом тот или иной
предприниматель. Так, если земля сдается в аренду для прокладки ЛЭП,
то плата за единицу площади назначается более высокой, чем в случае
предоставления земли для создания водохранилища. Здесь также прослеживается стремление публичной власти с помощью платы за землю участвовать в прибылях того предпринимателя, которому она сдаёт землю.
В современной литературе эта ситуация только начинает подвергаться анализу. Одна из высказанных позиций заключается в том, что
государство, предоставляя свои ресурсы частному сектору, не должно
учитывать его прибылей, если сами эти ресурсы не являются дефицитными. В случае же конкуренции за ограниченный ресурс плата должны
назначаться с учетом неполученной прибыли того, кому в предоставлении дефицитного ресурса было отказано (то есть с учетом упущенной
выгоды последнего).
2
В РФ действует закон 1995 г. «О естественных монополиях», но вопроса о монополизации земельного рынка он не задевает. О монополистах — публичных организациях он не упоминает; его «нацеленность» —
борьба с монополистами в частном секторе. Но тем самым в борьбе с
монополистами существует серьезный пробел. По-видимому, его следует ликвидировать в специальном порядке, приняв закон о публичных
монополиях, в который нужно внести раздел о государственном и общественном контроле за их деятельностью. Для ликвидации земельной монополии на муниципальном уровне следовало бы предусмотреть, в частности, такие меры, как принудительное разукрупнение муниципальной
собственности. Например, для Москвы это означало бы, что собствен-
1
Чупров А.И. К вопросу о национализации источников водной силы. Речи
и статьи. Том 1. М., 1909. С. 159–176.
2
Шейнин Л.Б. Государственное управление природными ресурсами и плата
за их использование // Российский научный фонд. Научные доклады, 18. М.,
1994. С. 53–64.
234
Рынок земли
ником муниципальной земли может и должен быть не один только город, но также отдельные его районы и административные округа. Важно
внести в закон побуждения для муниципальных властей отказываться от
собственности на землю путем её продажи в пользу частного сектора и
общественных организаций, прежде всего в случаях, когда потенциальные покупатели претендуют на те земли, которые они уже фактически
занимают. Поскольку публичные функции несовместимы с коммерческой деятельностью, местные власти должны удержать в своей собственности в основном бездоходные земли, а также земли, приносящие доход
лишь временно или случайно. Для того, чтобы побудить муниципальные
власти «освободиться» от всех прочих земель, закон должен содержать
специальные побуждения в их адрес — вплоть до контроля со стороны
государственных антимонопольных органов за устанавливаемыми публичными властями земельными ценами.
Особого регулирования требует вопрос о земельных участках, обслуживающих многоэтажные жилые дома. Это участки под указанными домами, а также их дворовые территории. Вопрос возникает в
связи с тем, что в ходе приватизации квартир в домах, принадлежащих
местным властям и государственным ведомствам, он оказался в стороне от законодательного регулирования и начинает «всплывать» только сейчас в связи с реформами, проводимыми в жилищном хозяйстве.
Как известно, эти реформы предполагают переход жилищного хозяйства на самоокупаемость; требуется также, чтобы жильцы полностью
оплачивали коммунальные услуги тех организаций, которые обязаны
пока устанавливать свои тарифы на льготном для потребителей уровне. Однако земельные вопросы этой реформой оставлены в стороне.
Между тем, застроенные земли, если применять к ним рыночные оценки — едва ли не самые дорогие земли в стране, поэтому их приватизация или иное реформирование представляет крупную финансовую,
социальную и экономическую проблему.
Приватизация квартирного фонда, происходившая в основном в
начале 1990-х годов, официально затрагивала только жилые помещения. Эти помещения передавались бесплатно в собственность тех, кто в
них проживал, если они высказывали такое желание. О судьбе домового
хозяйства и земли речи не было. С принятием нового Жилищного кодекса, который предусмотрел создание в муниципальных и ведомственных многоквартирных домах товариществ собственников жилья (ТСЖ),
выяснилось, что домовое хозяйство также приватизируется, оно переходит в собственность ТСЖ. Жилищный кодекс ошибочно назвал эту
235
Глава 4
собственность «общей долевой собственностью» жильцов. При этом он
оставил «без собственности» ТСЖ, которые должны управлять домовым
хозяйством. Понятие «общая долевая собственность» подразумевает, что
каждый собственник квартиры вправе претендовать на выделение ему в
собственность по несколько квадратных метров крыши, подвала, фундамента и прочего домового имущества. Понятно, что такой процесс
был бы вредной затеей. В каком состоянии находится это хозяйство,
потребуются ли средства жильцов для приведения его в порядок — этих
«тяжеёлых» вопросов Жилищный кодекс не касался. Очевидно, их придется решать отдельно. Возможно, что при этом потребуется отсрочка с
переходом домового хозяйства в собственность ТСЖ.
В любом случае вопросы домового хозяйства, включая в него также
подземные коммуникации, обслуживающие жилой дом, необходимо решать вместе с вопросом о земле. Это диктуется тем обстоятельством, что
земля является принадлежностью строений, которые она обслуживает.
Как Гражданский, так и Земельный кодексы РФ рассматривают то и другое как единый хозяйственный комплекс. Отделять одно от другого было
бы и неразумно, и юридически неправильно. Признавая хозяйственное
единство строения и обслуживающего его земельного участка, закон не
всегда четко определяет, какой составляющий элемент в этом тандеме
является главной вещью, а какой — её принадлежностью. Например, в
соответствии с Принципом 5, сформулированному в ст. 1 ЗК РФ, все
прочно связанные с землёй объекты, как правило, следуют судьбе земельных участков. По-видимому, более правильным было бы обратное
утверждение, ибо экономическая ценность постройки обычно существенно выше, чем земельного участка, который её обслуживает.
Этот вопрос следует решить таким образом, что земля под домом
должна принадлежать тому, кому принадлежит дом, то есть ТСЖ.
При существующей же неопределенности с правовым режимом
земли, обслуживающей многоэтажные дома, нельзя исключить проявлений монополизма со стороны местных властей. У них появляется
возможность воспользоваться тем, что жильцы «никуда не денутся», и
потребовать от ТСЖ арендную плату за землю, учитывающую выгоду
расположения дома. При таком развитии событий выгоды жильцов от
приватизации своих квартир могут сойти на нет, ибо эти выгоды будут
поглощены повышенной арендной платой за землю.
При анализе правового регулирования сделок с землей необходимо принимать во внимание некоторые общие для них условия, оказывающие влияние на все виды сделок.
236
Рынок земли
Земельный рынок в России не успел еще дифференцировать сделки с землей, а также расчеты за нее в зависимости от того признака, насколько они отвечают свободной воле сторон, а насколько они предписаны законом. Нормально, сделки с землей., как и с другой недвижимостью, совершаются заинтересованным сторонами под воздействием
экономических обстоятельств. Эти же обстоятельства принимает во
внимание закон, предписывая те или иные сделки. Но во многих случаях он стремится как бы ускорить возникновение экономических отношений, которым он способствует. Кроме того, он нередко исходит
из необходимости с помощью таких сделок решить определенные социальные задачи. В этих случаях закон выступает как инструмент политической воли, которая ориентирована на получение не столько экономического, сколько социального результата.
Примером сравнительно многочисленных нормативных сделок
может служить выделение из коллективных хозяйств их членов со
своими земельными долями. При этом «бумажная» земельная доля получает свое физическое воплощение в отведенном заявителю участке
земли. Такое выделение земли управомоченному лицу хозяйство обязано произвести в силу закона — независимо от своего желания. Это
не исключает, что между сторонами могут возникнуть договорные отношения. Но если бы даже такие отношения имели место и привели к
результату, удовлетворяющему обе стороны, нельзя забывать, что одна
сторона, в данном случае хозяйство, не может отказаться от сделки, ибо
совершить ее велит закон. Последнее обстоятельство и позволяет считать такие операции с землей нормативными сделками. Но поскольку
при этом никакого денежного или иного эквивалента другая сторона
(коллективное хозяйство) не получает, указанную операцию можно отнести также к категории квази-сделок.
1
В результате такого рода сделок одна сторона, в данном случае владелец земельной доли, получает известную выгоду, он приобретает землю, причем бесплатно. На эту сторону дела приходится обратить внимание, поскольку с фискальной точки зрения всякое материальное
приобретение следует рассматривать как «доход». Доход же, по общему
правилу подлежит налоговому обложению. Правда, фактически акты
приобретения реальной земли в обмен на бумажную «земельную долю»
налогом не облагаются. Тем не менее, во многих других ситуациях, в
которых лицо приобретает предусмотренную законом выгоду, встаёт
1
Подробнее см.: Горохов Д.Б. Гражданско-правовое и земельно-правовое
содержание сделок с землей // Законодательство и экономика. 1995. № 15-16.
237
Глава 4
вопрос о налоговом обложении этой выгоды. Такой же вопрос может
возникнуть в случае предусмотренной законом «передвижки» земельного титула, например, от физического лица к юридическому лицу, или
даже просто в случае перемены титула.
Поэтому было бы актуально внесение в налоговое законодательство специальной нормы относительно того, что результаты предписанных или поощряемых законом нормативных сделок не облагаются,
если только иное не предусмотрено в самом законе.
Многие нормативные сделки, которым способствует закон, относятся к публичным землям. Например, при обращении за получением сельскохозяйственной земли со стороны лиц, желающих стать
фермерами, местные власти обязаны оказать им содействие, выделив
необходимые участки из так наз. фонда перераспределения, который с
недавних пор считается собственностью региональных властей. Такое
выделение в пределах установленных норм должно производиться бесплатно. Поскольку такие акты предписаны законом, их в любом случае
следует выделить из всей массы сделок с землей. В Германском праве
выделяются операции с недвижимостью, в которых одна сторона, независимо от своего желания вступить в сделку, принуждается к этому
другой стороной, имеющей по отношению к первой «законное притязание», т.е. правопритязание. Среди германских цивилистов не все согласны признавать такие операции сделками.
1
Во многих случаях представительная власть предписывает исполнительной уровень арендных цен на свободные земли, находящиеся в
управлении последней. Зафиксированные таким образом цены можно
также назвать нормативными. Цель таких предписаний — предотвратить
разнобой в земельных ценах, с которыми связаны обиды и жалобы тех,
кому земля достается дороже. Кроме того, такие предписания учитывают, что «свобода ценообразования» на уровне исполнителей затрудняет
контроль за действительными ценами сделок и может привести к злоупотреблениям. Нормативные цены облегчают административный контроль за земельными сделками с участием публичных органов.
Однако у нормативных цен имеются недостатки. Поскольку они не
могут меняться слишком часто, они не способны улавливать изменений
экономической конъюнктуры. Иногда они оказываются завышенными,
и тогда часть предлагаемой к сдаче в аренду земель (или иной недвижимости) не находит спроса. Иногда же они бывают заниженными, но тог-
1
См. Шапп Ян. Основы гражданского права Германии. Учебник. Пер. с не-
мецкого. М., 1996. С. 161–162.
238
Рынок земли
да это вызывает повышенный спрос на земельные участки и приводит к
случайному их распределению между претендентами (то есть земля не
обязательно достается тому, кто способен использовать ее наиболее продуктивно). В этом же случае не исключены злоупотребления со стороны
исполнительной власти и ее отдельных представителей, которые получают возможность сдавать в аренду земельные участки по ценам, превышающим официальные, с обращением разницы в свою пользу.
Поэтому нормативные цены следовало бы рассматривать только
как придержки. Фактическая же цена должна устанавливаться каждый
раз на аукционе или на торгах, с тем, чтобы наиболее эффективный
претендент мог завладеть нужным ему участком, предложив за него
наивысшую цену. К сожалению, техническая сторона такого способа
сдачи земель в аренду недостаточно отработана; под этим предлогом ее
нередко не применяют.
Что касается свободы договора, то публичные власти формально
действуют по своей воле, а не по предписанию закона, например, когда
они сдают свободную землю в аренду частному сектору. Однако, строго говоря, свобода их действий ограничена. Если запрос частного лица
правомерен, если оно согласно выполнять стандартные требования к
арендному договору и если удовлетворение запроса не противоречит
другим планировочным решениям, то власти обязаны пойти навстречу
своему потенциальному хозяйственному партнеру. Если при сдаче земли
в аренду в частном секторе не исключены проявления личных симпатий
и антипатий и даже каприз сдатчика, то все это неуместно, когда речь
идет о публичной земле и о распоряжающемся ею публичном органе.
Функционирование рынка земли обусловило появление многих
злоупотреблений: значительные площади передаются или продаются
в собственность без изменения в установленном порядке их целевого
назначения.
Мировая практика выработала четкие механизмы экономических
отношений в землепользовании. Как часть природного комплекса
земля является достоянием народа в целом, но как пространственный
базис и как средство производства она может быть объектом собственности отдельного индивидуума или людей. Из этого вовсе не следует,
что в данном случае земля становится средством наживы и спекуляции.
Опять же, практика выработала механизмы государственного регулирования и пресечения этих негативных явлений.
Центральным звеном в процессе преобразования аграрных отношений на рациональной основе были и остаются земельные отноше-
239
Глава 4
ния и механизмы реализации земельной собственности. С появлением
частной собственности на землю образовался рынок земли. Сейчас земельные участки можно купить или продать. Проблема в том, что в РФ
спрос на земли неоднороден. Для нашей страны характерен повышенный спрос на земли, расположенные вокруг крупных городов, в самих
городах, курортных зонах, а также земли, имеющие запасы сырья для
добычи полезных ископаемых. Одной из важнейших составляющих
землепользования является определение стоимости земли для организации сельскохозяйственного производства. С одной стороны, земля —
это основа жизни человечества, с другой — для сельскохозяйственных
организаций она не пользуется спросом по причине низкой рыночной
стоимости. В результате расширяется процесс криминализации необоснованного перепрофилирования земель. Причин этому не мало.
Главная проблема — сельскохозяйственные товаропроизводители обречены на убыточное производство по причине диспаритета цен на сельхозпродукцию и продукцию промышленного производства. В западных
странах для обеспечения примерного ценового равенства существуют
различные дотации. Для сравнения, размер поддержки фермерам на 1
га сельскохозяйственных земель в США составляет 69 долл, Канаде —
83, странах ЕС — 943, Швейцарии — 4214, в РФ — 6. В связи с этим
необходимо иметь какие-то приемлемые положения по использованию
рыночной стоимости земель сельскохозяйственного назначения.
Использование земли в сельском хозяйстве как средства и предмета труда имеет специфические особенности и различия — в плодородии, местоположении, правовом статусе, доходности и эффективности, что существенным образом отражается на её полезности, ценности при купле-продаже. Согласно закону, убывающей предельной
полезности каждый дополнительно вовлекаемый в хозяйственный
оборот земли с более худшими качествами будет иметь все меньшую
полезность. В случае удовлетворения всех потребностей общества следующий вовлекаемый участок может иметь даже отрицательную полезность. Следовательно, в сельском хозяйстве потребительные стоимости отдельных земельных участков выступают в виде ограничений,
количественных границ при распределении земельных ресурсов.
Выше указывалось на неравенстве сторон в сделках с участием
государственных органов, ибо последние совмещают хозяйственные
функции с надзорными. Вместе с тем, заслуживает внимания вопрос о
скрытом неравноправии сторон в земельных сделках с участием государственных органов. При этом государственный орган, вступающий в
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]