Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственное управление и контроль
функций между надзорными органами удобнее производить на уровне
регионов, поскольку здесь легче учесть местные особенности.
Вместе с тем, как представляется, законодатель недооценивает
роль и возможности Земельной службы. Например, этой службе поручено следить за сохранностью межевых знаков. Но кроме межевых, на
местности установлены и другие легальные знаки: топографические,
геодезические, гидрологические, знаки, указывающие прохождение
подземных коммуникаций, а равно знаки временного характера, привнесенные проектными организациями, например, показывающие
строительную разбивку будущего линейного сооружения (дороги, канала, трубопровода и др). Разумеется, за сохранностью «своих» знаков
должны следить заинтересованные предприятия и ведомства. Но вряд
ли в каждом из них надо учреждать специальный штат надзирателей,
коль скоро существует «генеральный надзиратель» в лице Земельной
службы. Очевидно, у сотрудников последней должны быть ведомости
легально установленных знаков, подлежащих охране. И если возникает
опасение, что знак повреждён или исчез, то соответствующая информация должна передаваться заинтересованному ведомству. Такие отношения желательно отрегулировать в межведомственных соглашениях,
но позаботиться об их «аранжировке» должен закон.
Надо сказать, что действенность норм, касающихся надзорных функций земельных органов, вызывает серьёзные сомнения.
Исторически государственная землеустроительная служба состояла при
органах сельского хозяйства. Но при этом она и обслуживала в основном только сельское хозяйство. В 1990-х гг. после придания этой службе
статуса особого ведомства на государственном уровне земельная служба
стала выполнять в основном только кадастрово-учетные и оценочные
функции в отношении земли. В современных условиях местные органы этой службы занимаются главным образом регистрацией границ земельных владений и уточнением прав на землю её владельцев.
На региональном и федеральном уровне звенья этой службы должны снабжать органы власти земельно-хозяйственной документацией,
необходимой для определения ставок земельного налога, а также для
земельно-планировочных мероприятий. Однако вся такая деятельность имеет слабое касательство к надзору за землепользователями.
Следует также учитывать, что в современных условиях земельный
налог не имеет отношения к федеральным финансам, так как в бюджет России он не поступает. Что касается земельно-планировочных
мероприятий, то большинство из них также «замыкается» в пределах
131
Глава 2
отдельных регионов. Это неизбежно ведет к тому, что земельные органы «регионализируются» и «муниципализируются»; для пребывания
их в составе федерального ведомства остается все меньше оснований.
По-видимому, дело идет к тому, что основная масса земельных органов
должна будет перейти в ведение муниципальных властей и регионов.
Что касается федерального уровня, то земельные органы России не
должны исчезнуть, поскольку они будут управлять землями Российской
Федерации. В своих отношениях с землепользователями они должны
представлять Россию, как собственника. Но тогда их надзорные административные функции должны будут уступить место целому комплексу земельно-хозяйственных правомочий, среди которых будет фигурировать «земельный контроль».
О недостаточной определенности выполняемых функций и приниженности статуса нынешней государственной земельной службы
можно судить также по выполняемым (точнее, не выполняемым) ею
обязанностям в области капитального строительства. По традиции,
земельные органы «отстаивают» выделяемые для застройки сельскохозяйственную землю. Но после того, как решение об отводе земли под
строительство состоялось, эти органы как бы теряют к ней интерес.
Стройка может затянуться, на ней могут не выполняться требования
земельного и природоохранного законодательства — земельные органы на подобные нарушения, как правило, не реагируют.
Слабое воздействие на нарушителей они оказывают и после окончания строительства. Согласно сложившейся практике, законченный
строительством крупный объект принимается Государственной комиссией. В состав Комиссии приглашаются представители санитарного,
пожарного, водного надзора и других ведомств. Но земельный инспектор приглашается только в том случае, если выстроенный объект предназначен для охраны или улучшения самой земли (например, если выполнялись специальные рекультивационные работы); приемка «обычных» объектов строительства обходится без него.
1
Такое положение связано с приниженным хозяйственным статусом
самой земли, который достался нам в наследство от периода ее «безденежья». Земля считалась настолько маловажным предметом, что при составлении документов о приемке выстроенного объекта в эксплуатацию
в них не всегда включались данные о границах участка, его площади, о
1
Этот «обычай» узаконен в ряде нормативных актов еще бывшего Госстроя
СССР.
132
Государственное управление и контроль
физическом состоянии земли и даже о правовом статусе участка (например, о причленении к нему дополнительных площадей, как резервных,
для будущей застройки). Не требовалось проверять наличие плодородного растительного слоя и самой растительности. Формы типовых документов не предусматривали упоминания о подземных и надземных
коммуникациях, затрагивающих застроенный участок, но принадлежащих другим владельцам. Градостроительный кодекс РФ установил, что
для получения разрешения на ввод в эксплуатацию (крупного) объекта
строительства требуется составлять, в числе других документов, «градостроительный план земельного участка» Но формы документов для получения такого разрешения только разрабатываются.
Здесь имеется также промах законодателя, который недооценил
важности земельных вопросов при проведении строительных работ; в
частности, это касалось взаимодействия земельных органов и органов
архитектуры. Дело в том, что с середины 1960-х гг. (в связи с тогдашним
«увлечением» идеей агрогородов) в сельской местности была создана самостоятельная служба архитектуры и градостроительства. При этом архитекторы и землеустроители оказались в разных ведомствах — хотя при
осуществлении застройки специалисты того и другого профиля должны
быть «под одной крышей», чтобы тесно взаимодействовать друг с другом. Впоследствии, некоторые города стали создавать самостоятельные
земельные службы. Этот процесс усилился с 1990-х гг., когда местные
власти для осуществления таких выгодных сделок оформляли независимые от городских архитекторов земельные конторы. Более рационально было бы иметь соответствующих земельных специалистов в составе
органов, управляющих городскими имуществами. Возможно, этому последнему решению помешало то обстоятельство, что управление всеми
публичными имуществами осуществляло федеральное ведомство.
Между тем, нецелесообразно иметь самостоятельные земельные
службы в урбанизированных местностях. В городах и поселках земля, как
правило, обслуживает строения и является их принадлежностью. Земля
является также существенным элементом при планировании новой застройки. В этих условиях землеустроители должны быть повседневными
помощниками архитекторов. Чтобы обеспечить такое положение, они
должны входить в органы архитектуры и градостроительства. В этом же
статусе они могут и должны быть использованы (наряду с инспекторамиархитекторами) для надзора за строительными работами. Таким образом,
вопрос об организационном статусе и о надзорных функциях существующей земельной службы нельзя считать решенным.
133
Глава 2
Следует добавить, что закон не обратил внимания на такой вопрос,
как участие надзорных ведомств в контроле за оборотом земли и вообще за переменами, происходящими в правовом статусе отдельных
земельных участков. Но его пробелы не ограничиваются этим.
В настоящее время, как и прежде, надзорные функции выполняют
не только четыре указанных ведомства. Например, обязательные указания землепользователям может давать, а следовательно и вторгаться
в чужие владения, ветеринарная служба. Некоторые муниципалитеты,
особенно в южных регионах, озабоченные распространением карантинных сорняков или насекомых-вредителей, доводят до владельцев
земель некоторые свои обязательные предписания. Чтобы контролировать выполнение этих предписаний, выделяются специальные инспекторы. Повсеместно за состоянием пожарной безопасности строений и земельных владений наблюдает пожарная служба.
Подобные надзорные отношения можно назвать традиционными. Вместе с тем, законодательство последних лет — закон об охране
животного мира — некоторые надзорные функции возлагает на органы охотничьего хозяйства. Так, выжигание старой травы, которое
практикуется весной в ряде районов страны, требует согласования с
этими органами, ибо если огонь распространяется на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных
птиц. Органы охотничьего хозяйства должны проверять соблюдение
охотничьего законодательства на всех землях, включая частные. Это
объясняется тем, что в современной России подобно некоторым другим странам дичь, обитающая на частной земле, не считается частной
собственностью. Соответственно, было бы желательно признать, что
наряду с дичью, государственный надзор должен распространяться на
дупла, норы и гнезда охраняемых видов.
Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции
надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном
уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, применяясь к местным обстоятельствам и местным традициям,
это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне
уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и
связанного с ними надзора) только в части федеральных земель — лесов, вод, недр. Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении публичных земель, принадлежащих
России, ее регионам и местным властям.
134
Государственное управление и контроль
Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение
на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне
правильно, так как её нарушают нередко те органы власти, которым
подчинены указанные службы. Они же нередко сдерживают «пыл»
подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения.
Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать
или не принимать меры в отношении нарушителей — этот результат
далеко не всегда зависит от надзорных органов. В некоторых южных
регионах известны факты, когда местные власти, не желая создавать
многоэтнические поселения, препятствовали продаже частных домов
приезжим, в том числе беженцам из районов национальных конфликтов. Хотя препятствующие меры такого рода явно незаконны, об их
опротестовании со стороны надзорных органов ничего не известно.
Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора,
как отсутствие четких границ публичных земель разного рода — федеральных, региональных, муниципальных, а также не завершённый
процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на
планах вновь возникающих границ.
Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Так, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся
на территории Московской области. В их чистоте заинтересован, прежде всего, город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба.
Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции? А если
может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей?
Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его
пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается
мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только
через своих коллег из области. Между тем, для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей.
В результате, нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем
многие загрязнители остаются безнаказанными. Меры воздействия на
некоторых загрязнителей предпринимают не городские и не областные, а федеральные органы. Так, с незаконной коттеджной застройкой
135
Глава 2
берегов Истринского водохранилища (бассейн реки Москвы) пытается
бороться Инспекция по охране природы Министерства природных ресурсов РФ. Однако должно быть понятно, что без содействия местных
органов такая борьба обречена на поражение.
Очевидно, что несовпадение границ экологических и административных должно найти свое отражение и в законе, и в подзаконных актах.
Так, возможно заключение соглашения между Москвой и Московской
областью о делегировании Московской областью городу Москве своих
надзорных полномочий на питьевых водохранилищах, в которых заинтересована Москва. Возможен вариант создания межрегиональных
служб охраны природы и санитарно-эпидемиологического надзора.
Возможно, что по соглашению сторон Москва возьмет на себя финансирование некоторых мер по охране водоемов, в чистоте которых она
всего более заинтересована. Не исключен вариант, по которому надзор
за объектами межрегионального значения будет поручен федеральному
органу. В любом случае такие решения должны быть оглашены и зафиксированы в правовых документах.
Анализ положения с государственным надзором в отношении земли позволяет сделать некоторые выводы. Вместе с тем круг земельных
нарушений, предусмотренных федеральным законодательством, не
является полным; он может и должен быть расширен в региональном
законодательстве.
Региональному же законодательству следовало бы поручить регулировать взаимодействие государственных органов, призванных
осуществлять надзор за землепользованием и природопользованием.
В настоящее же время государственный надзор за землепользованием
напоминает не столько согласованный механизм, сколько отдельные
его части, плохо взаимодействующие между собой. Существенный перелом здесь может произойти, когда произойдет разбивка природных
комплексов, прежде всего земли, между Россией, ее регионами и муниципальными органами.
В городах и поселках следовало бы укрепить службу архитектуры
и градостроительства, придав ей землеустроителей — планировщиков.
Требуется усилить роль судебной системы в укреплении земельной дисциплины — как в пределах частного сектора, так и в среде организаций
и учреждений — держателей публичных земель.
Такие меры необходимы независимо от развития в России земельного рынка. Но с вовлечением земли в возмездные и безвозмездные сделки, нужда в усилении государственного контроля за состоянием дел в зе-
136
Государственное управление и контроль
мельном хозяйстве как бы удваивается. Теперь он должен обеспечивать
не только интересы государства и муниципалитетов, как собственников
земли, но также интересы частных собственников, иных добросовестных владельцев и приобретателей земли. Одновременно этот контроль
должен предупреждать акты злоупотребления своими правами как частных собственников, так и всех иных владельцев земли.
Нельзя обойти теоретическую проблему, связанную с функциями
земельных органов. По традиции, эти органы выступают в двух лицах:
с одной стороны, как хозяйственные организации, управляющие публичными землями, а с другой — как надзорные инстанции, наблюдающие за соблюдением земельного законодательства на всех землях,
как публичных, так и частных. Такое сочетание обеспечивает сокращение расходов на государственную земельную администрацию. Но помимо плюсов, наблюдаются и недостатки. Нередко земельный орган
не выполняет в полной мере ни своих хозяйственных обязанностей, ни
надзорных функций; иногда в его работе перевешивают либо те, либо
другие. Юристы-теоретики давно обратили внимание на эту проблему,
однако глубоких ее разработок пока не выполнено. Очевидно, что упорядочение земельного хозяйства страны невозможно, пока не получит
своего удовлетворительного разрешения вопрос о рациональном построении земельных органов и их функциях.
Исследования подобного рода представляются тем более актуальными, что действующее законодательство практически не разграничивает функции государства-собственника и государства-суверена. Это
мешает сконструировать рабочую модель государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.
Самые последние поправки в Земельный кодекс РФ были внесены 23 июня 2015 г., по которому распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена,
осуществляется органами местного самоуправления муниципальных
районов, городских округов, а в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, — органами местного
самоуправления указанных посещений, если иное не предусмотрено
законами соответствующих субъектов РФ. Совет Федерации одобрил
Федеральный закон «О внесении изменения в статью 72 Земельного
кодекса Российской Федерации». До сих пор Земельный кодекс РФ
устанавливал единые правила муниципального и общественного контроля за использованием земель. Но эти правила не учитывали особый
статус двух субъектов Российской Федерации — городов федерального
137
Глава 2
значения Москвы и Санкт-Петербурга. Одобренный Федеральный закон дополняет 72 статью Земельного кодекса нормой, согласно которой в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления по контролю за использованием земель и порядку его
осуществления могут быть отнесены законом субъекта Российской
Федерации к полномочиям органов государственной власти этих субъектов. Распоряжаться землями Москвы и Санкт-Петербурга смогут
теперь на законном основании органы государственной власти этих
субъектов Российской Федерации.
2.4. Изъятие и выкуп частных земель
Одним из оснований прекращения прав на земельные участки
действующее законодательство признаёт изъятие земельных участков
для государственных или муниципальных нужд. Тем самым фактически установлен приоритет публичных (государственных или муниципальных) нужд в использовании земельных участков перед частными
интересами. Вместе с тем данный приоритет является далеко не абсолютным: законодательство определяет случаи, когда изъятие земельных участков возможно, устанавливает процедуру такого изъятия,
предусматривает гарантии прав собственников земельных участков,
землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд.
Государственные или муниципальные нужды в использовании земельных участков, обременённых правом собственности, другими вещными и иными правами, могут возникать достаточно часто. Вместе с тем,
исходя из положений земельного законодательства, далеко не каждая
такая нужда влечет за собой возможность принудительного изъятия соответствующих земельных участков. Компенсация может быть денежная и натуральная. Ведущим принципом при выплате денежной компенсации является рыночная оценка земли. Однако за этим термином
скрывается немало неясностей, требующих своей расшифровки.
В царской России, как и во многих зарубежных странах, рыночная
оценка исходила из традиционного вида использования данного типа
земель. Кроме того, она принималась на момент выкупа земли. Тем самым будущие доходы от земли в связи с возможным ее улучшением не
учитывались. Не учитывалась также доходность земли в пределах того
производства или предприятия, ради которого производилось её изъятие. Например, если земля изымалась для прокладки железной дороги,
138
Государственное управление и контроль
то собственник не мог претендовать на такую цену её выкупа, которая
ориентировалась бы на ценность земли при новом способе её использования. Последнее обстоятельство молчаливо исходило из того, что сам
собственник не смог бы проложить железную дорогу, поэтому никакой
упущенной выгоды в результате изъятия его земли у него не возникает.
Действовало и дополнительное правило для тех случаев, когда у
собственника изымалась только часть принадлежащей ему земли. Если
оставшаяся часть оказывалась для собственника бесполезной (бездоходной или малодоходной), то инициатор всей процедуры должен был
выкупить у него также оставшуюся часть.
1
Все такие правила действовали для случаев принудительного изъятия земли, когда земля была нужна казне или акционерному обществу (вроде железнодорожного), которому казна оказывала легальное
покровительство. Во всех остальных случаях казна могла приобретать
землю только в порядке обычно гражданской сделки, то есть с согласия
собственника, по устраивающей его цене и на иных согласованных с
ним условиях
С принятием в 1936 г. новой Конституции СССР в земельном хозяйстве утвердилось правило, что отвод колхозных земель для посторонних
надобностей может производиться только с согласия соответствующего
колхоза. Пользуясь этим правилом, многие колхозы не давали разрешения на отвод своих земель (например для карьерных разработок), если
инициатор отвода не обеспечивал им некоторых дополнительных выгод
в виде постройки отрезка дороги, животноводческого помещения и т. п.
Колхозы не имели права требовать денежной компенсации за отрезаемую у них землю, которая принадлежала государству. У них не было права требовать вознаграждения также за временно причиняемые им неудобства. Но им принадлежало право требовать «замены» выбывающей
земли другой продуктивной площадью или же проведения иных равноценных земельно-хозяйственных компенсационных мероприятий.2 Они
пользовались этим правом, чтобы потребовать натуральную компенсацию за теряемую землю в разной форме — нередко в большем размере,
чем стоила сама отходящая от них земля.
1
См. Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 1. СПб., 1892.
2
См., например, Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г
«О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного
производства при отводе земель для государственных или общественных нужд».
Это постановление было продублировано в 1993 г. и с некоторыми изменениями
(постановление Правительства РФ № 1176 от 27 ноября 1995 г.).
139
Глава 2
С общественной точки зрения здесь возникала опасность проведения лишних компенсационных работ, не оправдываемых экономическими результатами. В публичных интересах было бы разумнее не
допускать натуральной компенсации, если её выполнение не оправдывалось экономическими расчетами.Это соображение актуально и для
наших дней.
Система денежных и натуральных компенсаций играла и играет
некоторую сдерживающую роль в случае «наступления» на сельскохозяйственные земли. Она заставляет инициаторов отчуждения сельскохозяйственной земли выбирать для своих проектов земли похуже и
поменьше площадью — как это и требуется с народнохозяйственной
точки зрения. В результате, «заявки» на сельскохозяйственные земли
со стороны посторонних претендентов на неё уменьшаются.
1
Компенсации полагались «в два адреса». Во-первых компенсировались «неиспользованные затраты» того землепользователя, у которого отрезалась земля. Во-вторых, компенсировались так называемые потери сельскохозяйственного производства, за которые можно
условно принять стоимость теряемой в сельском хозяйстве земли.
Эту стоимость полагалось возместить государству в лице его сельскохозяйственных органов. Оба типа компенсации в принципе отвечали
рыночным отношениям, ибо потери несли обе стороны: и затронутый
землепользователь, и государство. Претендент на сельскохозяйственную землю выплачивал её стоимость, но не получал её в собственность.
Однако это не противоречило принятой хозрасчетной схеме, по которой государственное предприятие приобретало средства производства,
в том числе от других государственных предприятий, за деньги, но не
становилось их собственником.
Вместе с тем, возмещение за потери сельскохозяйственного производства полагалось натуральным в виде освоения для сельского хозяйства другого участка земли по принципу «гектар за гектар». Внешне
это выглядело не как экономическая операция, а как социальное мероприятие — сохранение неизменной площади сельскохозяйственных
земель. Правда, во многих случаях вместо натуральной компенсации
разрешалось вносить денежный платеж, но его размер определялся
опять же суммой, которая считалась необходимой для освоения новой
земли взамен занятой. Таким образом, вместо возмещения стоимости
1
Бабурин Б.Л., Файн И.И. Экономическое обоснование гидростроитель-
ства. М., 1975.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]