Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Земельный налог
право собственности, владения или пользования земельным участком.
Платежи за пользование землями зачисляются в местные бюджеты.
Законодательно установлена нормативная цена земли, представляющая собой показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Для оценки земель производится
установление рыночной цены земельного участка. Под рыночной стоимостью объекта понимается наиболее вероятная цена, по которой он
может быть отчужден на открытом рынке, в условиях конкуренции.
Налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения.
Налогоплательщики — физические лица, являющиеся индивидуальными предпринимателями, определяют налоговую базу также
самостоятельно в отношении земельных участков, используемых ими
в предпринимательской деятельности, на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.
Налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму
в размере 10000 рублей на одного налогоплательщика на территории
одного муниципального образования (городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или
пожизненном наследуемом владении для следующих категорий налогоплательщиков:
1) Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, пол-
ных кавалеров ордена Славы;
2) инвалидов, имеющих III степень ограничения способности к
трудовой деятельности, а также лиц, которые имеют I и II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 года без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности;
3) инвалидов с детства;
4) ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также
ветеранов и инвалидов боевых действий;
5) физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки;
6) физических лиц, принимавших в составе подразделений особого риска непосредственное участие в испытаниях ядерного и термоя-
171
Глава 3
дерного оружия, ликвидации аварий ядерных установок на средствах
вооружения и военных объектах;
7) физических лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь
или ставших инвалидами в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное
оружие и космическую технику.
Налоговая база в отношении земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного
участка, пропорционально его доле в общей долевой собственности.
В отношении земельных участков, находящихся в общей совместной
собственности, налоговая база определяется для каждого из налогоплательщиков, являющихся собственниками данного земельного участка,
в равных долях
Земля является критерием сбалансирования источников доходов
регионов. В соответствии с Конституцией РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории,
земля в экономическом аспекте понимания также является основным
объектом недвижимости.
Говоря о земле как объекте налогообложения с точки зрения интересов муниципального образования, нельзя не учесть тот факт, что структура земельного фонда каждого из подобных образований неоднородна.
Структура земельного фонда влияет на оценку налогового потенциала,
так как земельный налог, единый сельскохозяйственный налог, арендная
плата за землю и порядок их распределения различны в зависимости от
принадлежности земель организациям различных форм собственности и
физических лиц. Со вступлением в силу положений Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которыми количество муниципальных
образований в РФ увеличится во много раз, проблема разнородности
структуры земельного фонда обострится приблизительно во столько же
раз. Связано это в первую очередь с тем, что в различных поселениях,
округах, районах и т. п. муниципальных единицах преобладают земли,
находящиеся либо в государственной, либо в частной собственности,
земли, исключённые из объектов налогообложения земельным налогом,
либо в отношении которых устанавливаются различные льготы (например, земли, изъятые из оборота, или участки земель, на которых находятся сооружения, предназначенные для общего пользования, такие,
172
Земельный налог
как автодороги. Установление и введение в действие на территории того
или иного муниципального земельного налога зависит от местных законодательных органов конкретного образования, соответственно им предоставлено право решать, использовать или нет возможность указанных
налоговых поступлений в качестве дохода муниципальной казны.
Изменения, заложенные в основу главы Налогового кодекса РФ,
касающиеся определения налоговой базы земельного налога, вызывают ряд проблем при их практической реализации. В соответствии
с НК РФ налоговая база при исчислении земельного налога определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых
объектом налогообложения. Соответственно все регионы, на территории которых устанавливается земельный налог, обязаны произвести
кадастровую оценку своих земель. Однако на практике собственники
земель — физические лица отказываются проводить её за свой счет.
В целях необходимости проведения подобной оценки муниципальные
образования вынуждены проводить её за счет местных бюджетов с последующей компенсацией этих расходов или за счет дополнительных
финансовых ресурсов из федерального бюджета, что несомненно представляет определенные трудности. В то же время, по данным на декабрь
2005 г., в подавляющем большинстве регионов, предполагающих ввести
на своей территории земельный налог, в частности в Ростовской области, кадастровая оценка земель осуществлена была в полном объеме.
Следующая проблема, возникающая из нововведений закона, связана со ставкой налога, определение которой предоставлено непосредственно органам местного самоуправления, на федеральном уровне
устанавливается верхний предел ставки. Анализ проекта бюджета некоторых регионов показал, что в доходную часть бюджета закладываются предполагаемые доходы от налога на землю, исходя из верхнего
предела ставки, установленной федеральным законодателем, вместе с
тем муниципальные органы предполагают исчислять налог, исходя из
более низких ставок. Подобная несогласованность решений указанных
органов, безусловно, не способствует совершенствованию межбюджетного процесса в рамках региона.
Необходимо отметить, что в перспективе планируется заменить
существующие земельный налог и налог на имущество физических лиц
единым налогом на недвижимость, однако этот процесс пока сдерживается неразвитостью системы рыночной оценки недвижимости
По закону, налоговые оценки применяются, когда речь идет о продаже частному сектору участков, принадлежащих муниципалитетам
173
Глава 3
или государству. Учитывая большой объем такого рода сделок, это положение приобретает важное значение.
Официально признано, что цена земли может быть установлена
как величина, кратная сумме земельного налога. Однако эта «установка» принципиально неверна. Земельный налог в расчете на год
(по идее) — это некоторый процент от избыточного дохода, который
приносит земля (ренты), плюс (тот же) процент от некоторых иных доходов, связанных с хозяйственной эксплуатацией земли, например от
доходов, которые приносит сельское хозяйство. Избыточный доход лежит в основе арендной платы за землю, а равно цены земли (последняя
формируется согласно известному правилу, по которому цена земли
есть капитализированная рента). В мировой практике налог на землю
обычно исчисляют в процентах от расчетной рыночной стоимости земли. Так делали и в старой России.
В 1991 г., когда в РСФСР вводился земельный налог, цен на многие
виды и категории земель практически не было. Поэтому его пришлось
устанавливать на невысоком уровне, чтобы он в любом случае не был
обременительным для плательщиков. Так или иначе, он учитывал доходы плательщиков. Однако делать отсюда обратный вывод, что цена
земли должна составлять некоторую кратную величину по отношению
к сумме налога, значит переставлять местами причину и следствие.
1
«Выводить» оценку земель из ставки земельного налога неразумно
и по некоторым привходящим причинам. Многие владельцы бездоходных земель, в том числе организации и учреждения, освобождены от
уплаты этого налога. Не выплачивают этого налога многие физические
лица, имеющие льготы в силу либо своих заслуг, либо утери трудоспособности. Некоторые арендаторы муниципальных земель уплачивают
собственникам арендную плату, а от земельного налога освобождены.
Не полагается взимать земельный налог с земель, находящихся в процессе мелиорации. Таким образом, «привязка» оценки к земельному
налогу иногда даже технически невозможна.
1
К сожалению, такая «перестановка» встречается в литературе. В сборнике
«Землеустройство и земельный кадастр. Теория, методика, практика. (Тезисы
международной технической конференции». М., 1999) приводится тезис, что
«Стоимость земли можно быстро и просто определить через величину земельного налога» (с. 49). Там же утверждается, что арендная плата за землю, «как
известно, приравнивается величине земельного налога», хотя на самом деле
налог может поглощать лишь часть ренты, численно равной арендной плате.
174
Земельный налог
Неправильное экономическое основание, предлагаемое в законе
для оценки земли, усугубляется некоторыми другими его недостатками. Оценка земли имеет тенденцию к неоправданной централизации.
Например, ФЗ № 135 от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности» установил, что при вовлечении в хозяйственный оборот недвижимости, принадлежащей государству или муниципальным образованиям, она должна проходить процедуру оценки ее рыночной стоимости — очевидно, в соответствии с правилами этого Закона. Таким
образом, муниципальные образования оказываются не свободными в
оценке принадлежащего им имущества.
1
Между тем, ст. 130 (1) и 132
(1) Конституции РФ предоставляют местному населению и органам
местного самоуправления право самостоятельно управлять принадлежащим им имуществом, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Отсюда вытекает, что обращение к профессиональным оценщикам в соответствии с названным законом есть
право муниципалитета, а вовсе не его обязанность. При этом нельзя
отвлекаться также от стоимости услуг профессиональных оценщиков,
которая может приближаться к стоимости самой земли.
1
Н.Н. Аверьянова юридически вполне последовательно предложила зафиксировать эту несвободу в Земельном кодексе. См. автореферат ее диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовое
регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности». Саратов, 2004. С. 9, 21.
175
Глава 4
РЫНОК ЗЕМЛИ
4.1. Экономическое и правовое содержание земельного рынка
Земля продолжает занимать ключевое место в жизнедеятельности
людей, в природных, социальных отношениях, является важнейшим
экономическим ресурсом и фактором производства. Однако в условиях рыночной экономики земля является также и товаром. Перестроение
экономики и демонополизация государственной собственности на
землю в России привели к созданию и активному развитию земельного рынка, обороту земельных участков. В этих условиях значение земли
как природного фактора, условия существования человечества, обязывает к особому отношению к ней как к экономическому благу и товару.
Широко распространено понятие термина «земля», применяемое
в земельном законодательстве — это поверхностный слой земной коры,
расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем. Между тем
земля безгранична и объектом земельных отношений не может выступать. Объект отношений должен иметь объёмы, границы, площадь, то
есть какие-то параметры и обозначения. Эти требования нашли реальное воплощение в виде экономического института земельной собственности: частная, государственная, муниципальная собственность фактически имеют чётко очерченные на карте мира, на карте
России или региона, а также в различных документах границы, обозначающие определенный участок на поверхности земли, которым владеет
конкретное лицо. Конечно, на огромной территории России имеются
участки, границы которых не определены. Причиной этого является
их невовлеченность в общественные социально-экономические отношения, невостребованность в воспроизводственном процессе. В силу
особенностей развития земельных отношений в России, связанных,
прежде всего с процессами приватизации и трансформации отношений собственности, в эту категорию сегодня в большей мере относятся
176
Рынок земли
земли государственной собственности (на которые не проведена постановка на кадастровый учет) и невостребованные земельные доли
в собственности граждан, образованные при приватизации колхозов
и совхозов. В системе рыночных экономических отношений, связанных с землей, категория собственности занимает центральное место.
Земельная собственность реализуется, когда приносит владельцу доход — ренту, прибыль, арендную плату, или удовлетворяет его личные
потребности. В экономическом смысле земельная собственность — это
форма отношений людей по присвоению и отчуждению земли и результатов её использования.
Таким образом, объектом земельных отношений является не земля
как всеобщее благо, природный объект, а земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли и участвующие в воспроизводственном процессе.
Рыночные отношения в области землепользования обычно связывают с частной собственностью на землю. Такое представление отвечает действительности, но теоретически оно не полное. Например, рыночные отношения довольно широко были распространены в РСФСР
в 1920-х годах, когда вся земля принадлежала государству. Земельный
кодекс разрешал ослабленным крестьянским хозяйствам сдавать в
аренду свои наделы. Само государство широко практиковало сдачу в
аренду участков из земель своего непосредственного владения — так
называемых Государственных земельных имуществ. Эти участки сдавались как крестьянскому населению, так и кооперативным объединениям, некоторым государственным предприятиям и частному сектору.
Размер арендной платы устанавливали земельные органы совместно с
органами финансов. Сдачу в аренду участков муниципальных земель
(со строениями и без) практиковали местные власти.
1
Но публичные
органы нередко «не поспевают» за изменениями хозяйственной обстановки, если та меняется достаточно быстро.
Здесь, несомненно, большей гибкостью обладают частные хозяйства
на частной земле, которые способны отреагировать на происходящие в
них изменения, например, путем сдачи в аренду излишних земель или
«прикупки» ее у соседей. В этом случае инструментом, регулирующим
доступ к земле, оказывается частная инициатива, иначе — рынок; именно он определяет, кто будет владеть и пользоваться дефицитной землей.
1
Сборник: Законодательные положения и ведомственные распоряжения
по неналоговым доходам. Наркомфин СССР, 1927.
177
Глава 4
Но у земельного рынка, как и у всякого рынка, есть свои недостатки. Поэтому в обществе, где действует земельный рынок, необходимы
правила, по которым бы он работал; эти правила устанавливает государство. Такое условие обязательно для земель всех категорий, необходимо оно и для земель сельскохозяйственного назначения.
Оборот земли играет важнейшую роль не только для участников
конкретных сделок, но и для общества в целом. При смене владельца
(собственника) земли и ее пользователя общество, как правило, выигрывает, ибо земля попадает в руки более умелого, более знающего и
(или) лучше снабженного средствами производства лица; тем самым
отдача от нее увеличивается.
Основой формирования рынка земли является возможность свободно осуществлять на нем сделки купли-продажи. Главной особенностью рынка земли является то обстоятельство, при котором предложение земли в каждый данный момент времени постоянно и не может
расширяться или уменьшаться в зависимости от изменений цен. Это
означает, что эластичность предложения по цене равна нулю: несмотря
на рост цены на какие-либо земельные участки, предложение на них не
может заметно возрасти, поскольку площадь этих участков физически
ограничена. Однако в сельскохозяйственном производстве при вкладывании труда и капитала можно увеличить количество пригодных к
использованию земель (например, в годы освоения целинных земель
в Казахстане или при проведении мелиоративных работ на болотах
Белоруссии). В этом случае эластичность предложения земли становится хотя и небольшой, но уже не нулевой.
Плата за пользование землей является рентой, собственники земли получают рентный доход. Если земля приносит доход только за
счет своих естественных преимуществ или выгодного расположения,
то рента является чистым доходом владельца. Поскольку увеличение
спроса на землю не ведет к росту величины ее предложения, то возрастает лишь рента. Верхняя граница ренты определяется тем, какую выгоду могут получить от использования земель её владельцы.
Для сельскохозяйственных земель эта выгода зависит от плодородия
почв и местоположения участков, от которого в свою очередь зависят
как климатические условия производства, так и затраты на доставку ресурсов и готовой продукции. Для земель несельскохозяйственного пользования выгода зависит от местоположения участков и степени их подготовленности к использованию. На цену земли влияет также удобство
сообщения с другими населенными пунктами, центром города или цен-
178
Рынок земли
тром деловой активности. Несельскохозяйственные пользователи менее
стеснены ограниченностью земель, так как важное для них полезное
пространство может быть обустроено и на небольшом участке земли.
Говоря о размерах пригодных к использованию земель, следует
различать такие понятия, как земля и пространство. Расширенное пространство получить намного легче, чем увеличить размеры земли (например, когда на месте одноэтажного дома возводится многоэтажный).
Таким образом, объём предлагаемого пространства весьма эластично
реагирует на цену — уровень арендной платы. Именно этим фактором
объясняется рост массового высотного строительства.
По причине низкой мобильности труда в сельском хозяйстве рынок земли является одним из самых узких рынков в экономике.
Однако, несмотря на практически неэластичное общее предложение
земли, можно говорить об определенной (ограниченной) мобильности и
этого фактора производства, поскольку с точки зрения отдельного пользователя предложение земли весьма эластично реагирует на повышение
его собственного дохода. Предлагая относительный высокий уровень ренты, фирма или частное лицо всегда найдут подходящий для себя участок
земли, предложив прежнему владельцу продать его по устраивающей его
цене. При этом общее предложение земли будет оставаться постоянным
Как бы ни были важны установленные законом предписания и условия относительно оборота земли, они не могут заменить реальностей земельного рынка. Последний характеризуется не просто тем, что стороны
свободно вступают в договорные отношения, но и тем, что условия договоров они устанавливают, хотя и в рамках закона, но по своей воле.
Прежде всего это относится к цене. Цена является важным регулятором
того результата, при котором земля попадает в руки «экономически надлежащего» лица. Неслучайно риэлтерские фирмы в России, проводящие
оценку недвижимости, всем расчетным показателям предпочитают цифры, отражающие ценность земли в реальных сделках.
Но в современных условиях земельный рынок в России развит недостаточно. На это есть три основные причины.
Во-первых, далеко не закончился процесс приватизации сельскохозяйственной земли. Большое количество «земельных долей», которыми обладают сельские труженики, не выделено в натуре, а потому их
оборот ограничен. Кроме того, продолжается приватизация свободных
земель, зачисленных в так наз. фонды перераспределения. При таких
условиях купля-продажа земли и её аренда «на чисто рыночных» условиях нередко отступает на второй план.
179
Глава 4
Во-вторых, сельское хозяйство во многих регионах находится в тяжелом состоянии; оно не приносит достаточного дохода тем, кто трудится на земле. Соответственно, оно оказывается мало привлекательным. Отсюда — ограниченный спрос на сельскохозяйственную землю.
В-третьих, основные массивы несельскохозяйственных земель
остаются в публичной собственности: муниципальных властей, РФ,
регионов. Эти собственники совершают сделки с землей, но во многих
случаях — по предписанным представительной властью ценам. Выше
упоминалось, что в городских условиях эти цены нередко учитывают
монопольное положение городских властей на земельном рынке, то
есть они могут быть завышенными. Сделки же с землёй по ценам, установленным «сверху», не вполне отвечают понятию рыночных.
Нельзя недооценивать также такие факторы, как недостаточное
развитие земельного законодательства, чрезмерная усложненность государственной регистрации сделок и прав на землю и некоторые другие организационно-правовые погрешности, сдерживающие распространение сделок с землей. Не налажена полноценная информация на
рынке недвижимости.
1
Нормативные сделки и нормативная оценка земли широко практиковались в старой России в ходе проведения Столыпинской аграрной
реформы, которая должна была разрушить коллективную собственность крестьян на землю в пределах каждой общины и способствовать
созданию индивидуальных земельных наделов на праве частной собственности. Как известно, домохозяевам, желавшим выйти из своей
земельной общины и имевшим на то право, община обязана была выделить сомкнутый пахотный участок (вместо прежних полосок), или
даже такой участок, в который входили бы также угодья (сенокос, выпас, лес, водопой). Право выхода домохозяина из земельной общины,
соединенное с правом требования выделить ему консолидированный
земельный участок, имело ограничительные условия. Так, выход мог
произойти не в любой момент, а только тогда, когда происходило полное переверстание земель в общине, или когда о своем желании выйти
из общины заявляло не менее пятой части домохозяев.
Разбросанность пашни у каждого домохозяина была не случайной, она отражала неодинаковое качество земель, которыми обладала
1
Оверчук А.Л. Институционные проблемы государственного управ-
ления землей и недвижимостью: пути решения (в порядке дискуссии) //
Недвижимость и инвестиции, 2002, № 4. С. 46. (Статья посвящена в основном
вопросу о влиянии мобильности населения, на рынок жилья).
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]