Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственное управление и контроль
Во-вторых, по смыслу п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки, входящие в состав земель поселений (как городских, так и сельских), могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, однако
такое изъятие возможно лишь для целей застройки в соответствии с
генеральными планами поселений, правилами землепользования и застройки. Иными словами, возможности изъятия ограничены случаями,
когда строительство соответствующих объектов, требующее изъятия
земельных участков, предусмотрено в генеральном плане городского,
сельского поселения либо допускается действующими в поселении
правилами землепользования и застройки.
В-третьих, согласно п. 6 ст. 94 ЗК РФ самим Кодексом, а также
иными федеральными законами может ограничиваться и даже запрещаться использование в иных целях земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия
Российской Федерации. В развитие данного положения Кодексом, в
частности, введён запрет на изъятие и использование в иных целях земель историко-культурного назначения (п. 3 ст. 99).
В-четвертых, п. 3 ст. 101 Земельного кодекса РФ предусматриваются также определенные ограничения на изъятие земель лесного фонда.
2.5. Отказ от земли
Статья 43 Земельного кодекса РФ допускает отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав на земельные
участки, но предупреждает, что это не влечёт за собой прекращения их
обязанностей. К случаю отказа относятся:
— добровольные основания отказа, так и принудительные, связанные с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 49, 55 Земельного кодекса РФ);
— прекращение права собственности у лица, допустившего грубейшее нарушение земельного законодательства, реквизицией земельного
участка (ст. 51 Земельного кодекса РФ);
— полная конфискация земельного участка (ст. 50 Земельного кодекса и УК РФ).
В Гражданский кодекс РФ внесено дополнение в части оснований
прекращения права собственности. Согласно Закону объект незавершенного строительства подлежит отчуждению при прекращении договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, если он был предоставлен застройщи-
151
Глава 2
ку по результатам аукциона или без проведения торгов в целях завершения строительства объекта незавершенного строительства, и строительство этого объекта так и не было завершено.
Такое отчуждение осуществляется исключительно по решению
суда путем продажи объекта с публичных торгов. Вырученные в результате торгов деньги выплачиваются бывшему собственнику объекта.
При этом законодатель отдельно выделил, в качестве основания
для отказа суда в удовлетворении требования о продаже объекта незавершенного строительства, нарушение срока строительства в связи с
действиями (бездействием) органов или лиц, эксплуатирующих сети
инженерно-технического обеспечения, к которым должен быть подключен объект.
Данная норма направлена на стимулирование застройщиков к выполнению сроков строительства на публичной земле.
Такая конструкция закона представляется полезной, однако ей
явно не хватает процедурного оформления. Так, не ясно, кто и как должен проверять, не нарушило ли названное лицо какого-либо правила,
кто и как должен разбирать спор о самом факте нарушения, если такой
спор возникнет. Без ответа остаются вопросы: какой орган и в каком
порядке может и должен признавать, что прежние обязательства лица,
в связи с его прежними владельческим правами на землю, являются погашенными; кто и как может обжаловать такое решение, влияет ли оно
на срок исковой давности.
Не исключен вариант «скрытой задолженности» лица, отказывающегося от своей земли. Такая ситуация может сложиться, если допущенное им нарушение еще не успело себя проявить и не выявлено ни
надзорными органами, ни пострадавшими (например, в случае загрязнения подземных вод вследствие неправильного размещения отходов
на земле нарушителя). Здесь надо учитывать, что если нарушитель,
предвидя будущие претензии к нему, пожелает избавиться от земли, то
он может попытаться сделать это не только с помощью разрешенного законом отказа, но и путем продажи того участка, который (как он
предполагает) должен создать ему проблемы. Понятно, что закон должен поставить заслон таким уловкам.
В этой части было бы полезно изучить опыт некоторых зарубежных
стран. Так, в штате Нью-Джерси (США) не признается сделка по куплепродаже промплощадки, пока объект сделки не пройдет экологической
экспертизы. Такой порядок должен предотвратить положение, когда
иски пострадавших предъявляются новому собственнику земли, тогда
152
Государственное управление и контроль
как действительный виновник загрязнения подземных вод оказывается в стороне. Указанная процедура была бы полезна и в отечественных
условиях для тех нередких случаев, когда остановленное или действующее предприятие переходит к другому собственнику, не подозревающему
о еще не проявивших себя экологических угрозах, источником которых
служит предприятие и прилегающая к нему территория.
Умолчание Российского закона относительно подобных ситуаций
нередко даёт возможность недобросовестному владельцу земли уклоняться от выполнения своих обязательств.
Нельзя игнорировать также вопрос о хозяйском содержании «отказного» участка до того момента, пока ему не будет приискан новый
владелец. Ведь пребывание участка в бесхозном состоянии может повредить не только этому участку (равно как и находящимся на нем насаждениям, постройкам, мелиоративным устройствам), но и людям, и
соседним землям. В Москве был случай, когда некая АЗС после окончания срока аренды земельного участка у города демонтировала оборудование и покинула участок, не приведя в порядок своего подземного
хозяйства. Городские власти состояния покинутого участка не проверили. Это привело к гибели двух детей, которые «обследовали» брошенный участок и отравились бензиновыми парами, сохранившимися
в подземных углублениях.
Поэтому умолчание закона на этот счёт не идет на пользу дела.
Напрашивается вывод, что если федеральный закон не в состоянии
охватить все детали процедуры отказа от земли её владельца, то соответствующие полномочия этот закон должен признать за регионами.
2.6.Ответственность за правонарушения
в области использования земель
В земельном праве, как и в других отраслях российского права, значительное место отводится защите прав землеобладателей, рассмотрению земельных споров и применению различных форм и видов юридической ответственности. Предусматриваются различные виды правонарушений в области охраны и использования земли, за которые установлена административная ответственность. Главным является правонарушение в области охраны собственности на земельных участках.
Под земельным правонарушением понимается виновное противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против
установленного Конституцией РФ, иными федеральными законами и
153
Глава 2
законами субъектов РФ земельного строя, порядка управления и правил пользования землёй, порядка охраны земель как природного объекта и природного ресурса, а также против земельных прав и интересов
граждан и юридических лиц. Земельное правонарушение представляет
собой негативное социальное явление, посягающее на существующий
земельный правопорядок. Субъектами земельных правонарушений могут быть как российские, так и иностранные граждане и юридические
лица, лица без гражданства. Часто субъектами земельных правонарушений выступают должностные лица органов государственной власти
и органов местного самоуправления. Объектами земельных правонарушений могут быть: порядок использования и охраны земель; право
собственности на землю; иные вещные или обязательственные права
граждан и юридических лиц.
Так как земля является не только объектом имущественного оборота, предметом гражданских отношений, но и частью природы, важнейшим элементом окружающей природной среды, то посягательство
на соблюдение правил землепользования и иных требований природопользования включается в группу экологических правонарушений. Ряд
земельных нарушений находится в главах об административных правонарушениях в промышленности, строительстве и энергетике, в сельском хозяйстве, ветеринарии мелиорации земель и т. д.
Преступность в области землепользования является достаточно
латентной, что объясняется новизной проблемы, до конца не выявленной обществом. Наиболее распространенны преступления, связанные
с порубкой лесных и иных зелёных насаждений, а также самовольный
захват земельных участков. В последние годы самовольный захват земельных и лесных угодий получил большое распространение в центральных регионах РФ. Земельный кодекс РФ предусматривает возможность применения к нарушителям земельного законодательства всех
видов юридической ответственности: административной, уголовной,
дисциплинарной, материальной и специальной (земельно-правовой).
Специальная (земельно-правовая) ответственность связана с принудительным прекращением права на землю лиц, совершивших определённые правонарушения, и предусмотрена нормами Земельного кодекса
РФ. Виды земельных правонарушений, влекущих применение юридической ответственности правонарушителей, содержатся в различных
правовых источниках: Земельном, Гражданском, Уголовном Кодексах,
Кодексе об административных правонарушениях, в Законе «Об охране
окружающей природной среды» и других нормативных правовых актах.
154
Государственное управление и контроль
Обращает на себя внимание то, что половина их связана с нарушением
экологических требований, предъявляемых к собственникам земли и
землепользователям. Это не случайно, ведь ухудшение состояния земель и их естественного плодородия в настоящее время непосредственно связано с антропогенными причинами.
Гражданско-правовая форма юридической ответственности за нарушение правового режима земельных участков применяется как самостоятельная форма юридической ответственности. Но когда гражданское правонарушение сопряжено с административным или дисциплинарным проступком или с уголовным преступлением, лицо, совершившее данное противоправное деяние, привлекается к дисциплинарной,
материальной, административной, уголовной ответственности. Многие
правоведы различают также земельно-правовую ответственность, выражающуюся в принудительном прекращении прав на земельный участок. Земельно-правовая ответственность за нарушение земельного
законодательства выражается в принудительном прекращении прав на
земельный участок собственника, владельца, пользователя, арендатора за совершение нарушений земельного законодательства, предусмотренных законом, путем его безвозмездного изъятия. В науке вопрос о
самостоятельности земельно-правовой ответственности остается спорным. Земельно-правовая ответственность самостоятельна, поскольку
меры земельно-правовой ответственности наступают за нарушение земельного правопорядка, охраняемого нормами земельного права; содержание и порядок применения этих мер устанавливается земельным
законодательством; они имеют принудительный характер, отличаются от мер иных видов юридической ответственности. Основанием для
применения мер земельно-правовой ответственности является нарушение земельного законодательства, что подтверждает самостоятельный характер земельно-правовой ответственности.
Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством. В связи с принятием нового Земельного кодекса прекратили
своё действие те земельно-правовые нормы, которые предусматривали
особый порядок привлечения правонарушителей к административной
ответственности, виды правонарушений и содержание применяемых
санкций. В связи с этим, впредь до принятия соответствующих земельноправовых нормативных актов, административная ответственность за
нарушение земельного законодательства применяется в соответствии с
действующим Кодексом об административных правонарушениях.
155
Глава 2
Приведем содержание и краткую характеристику земельных пра-
вонарушений:
1. Самовольный захват земель. Самовольным захватом признается
владение земельным участком без законных на то оснований, т. е. при
отсутствии правоустанавливающего документа. К категории самовольного захвата относятся также такие случаи, как пользование предоставленным земельным участком до отвода его в натуре и выдачи правоустанавливающего документа, а также пользование участком по решению
(разрешению) органа, не правомочного решать вопросы предоставления
земель, либо вынесшего незаконное решение под влиянием злонамеренных действий заинтересованных лиц. Между тем, владение и пользование не своей землей (т. е. без законных оснований) может иметь место
как результат непреднамеренных действий (незнание границ участка, заблуждение относительно признаков расположения земли, случайность,
неправильно произведенное землеуказание и др.). Незаконное владение
землёй в этих случаях не следует относить к категории правонарушений.
2. Самовольное возведение строений, сооружений и иных объектов.
т. е. без оформления надлежащего разрешения, строительство может
иметь место на предоставленном в установленном порядке для этих целей земельном участке и на самовольно захваченном участке.
3. Захламление земель. Как вид правонарушения его следует отличать от загрязнения производственными отходами, под которыми понимаются вредоносные побочные продукты производства (шлаки, отстой, соли и т. п.). Под захламлением следует понимать превращение
территории или участка земли в свалку предметов, деталей и частей автомашин, случайных вещей и т. д.
4. Загрязнение земель химическими или радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами, заражение их
бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами.
5. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы. Этот вид право-
нарушений является результатом нерадивого, бесхозяйственного использования земель, в результате чего почвы истощаются, зарастают
кустарником, переувлажняются, переуплотняются, заболачиваются и
теряют свое главное природное качество — плодородие.
6. Проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель.
7. Нарушение сроков возврата временно занимаемых земель и не-
выполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное
для использования по целевому назначению.
156
Государственное управление и контроль
8. Должностные правонарушения, объектом которого являются све-
дения о земле.
9. Нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан
о предоставлении земельных участков и сокрытии информации о наличии свободного земельного фонда.
10. Уничтожение межевых знаков.
11. Нарушение утвержденной градостроительной документации при
отводе земель.
12. Нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения, других земель с особыми условиями использования,
а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.
13. Нерациональное использование сельскохозяйственных продуктивных земель. Этот, не имевший ранее конкретных признаков показатель
эффективности использования земель, получил в действующем законодательстве конкретную определенность. Нерационально используемыми следует считать такие земли, фактическая продуктивность которых
за последние пять лет сократилась на 20 и более процентов по отношению к расчетной, полученной по материалам кадастровой оценки.
14. Невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель
и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других
процессов, ухудшающих состояние почв.
15. Использование земель не по целевому назначению. Целевое назначение предоставляемых субъектам земельных участков определяется в
процессе предоставления их в собственность или пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах.
16. Использование земельных участков способами, приводящими к
порче земель или разрушению почвенного плодородия.
17. Систематическое невнесение платежей за землю. Признак си-
стематичности установлен законодательством в виде неуплаты земельного налога в течение двух лет подряд и непогашении задолженности в
течение следующего года, а также арендной платы в сроки, установленные договором аренды.
18. Уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих
государственный контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.
Административная ответственность применяется в форме денеж-
ного штрафа, налагаемого на правонарушителя. К административной
157
Глава 2
ответственности могут быть привлечены как физические, так и юридические лица.
К уголовно наказуемым правонарушениям относятся противозаконные действия физических лиц, которые представляют собой
общественную опасность. С этой зрения уголовная ответственность
за нарушение земельного законодательства наступает в случаях таких
общественно опасных действий, как посягательство на установленный
земельный правопорядок. Уголовный кодекс РФ содержит ряд статей,
предусматривающих уголовную ответственность за следующие виды
земельных преступлений.
— регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение
учетных данных государственного земельного кадастра, умышленное
занижение размеров платежей за землю;
— отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной деятельности или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами
роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или
биологическими веществами;
— нарушение режима особо охраняемых природных территорий и
природных объектов.
Помимо упомянутых выше случаев уголовной ответственности уголовному преследованию подлежат также земельные правонарушения,
связанные с самоуправством и превышением служебных полномочий
должностными лицами. Административный проступок — виновное противоправное деяние, связанное с нарушением установленного земельного
правопорядка в сфере управления земельными ресурсами, а также правил
использования и порядка охраны земельных ресурсов как основы жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Общепризнанными в теории земельного права видами земельных
противоправных деяний (исходя из форм юридической ответственности), влекущих юридическую ответственность, являются: дисциплинарный проступок — противоправное деяние, связанное с неисполнением работником трудовых обязанностей или должностных функций
в процессе трудовой или исполнительно-распорядительной деятельности в сфере организации охраны, управления и пользования земель.
Ответственность за его совершение наступает по нормам как трудового, так и земельного законодательства.
Предусмотрены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, перевод на ниже оплачиваемую
158
Государственное управление и контроль
работу и, как крайняя мера, — увольнение с работы. Взыскание налагается путём объявления в приказе администрацией того предприятия,
где работает данное должностное лицо. Дисциплинарное взыскание
применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения правонарушения и шести месяцев со дня его совершения. В тех случаях, когда
дисциплинарный проступок сопряжен с нанесением материального
ущерба, к работнику одновременно может быть применена и материальная ответственность.
Материальная, или имущественная (гражданско-правовая) ответственность — особый вид юридической ответственности, связанный
с необходимостью возмещения материального вреда как следствия
правонарушения. Проблема возмещения вреда, причинённого земле
загрязнениями, выбросами предприятий, давно привлекали внимание
юристов-экологов.
1
Ученые, несмотря на различие в понятиях убытки, ущерб, вред, причиненный природным ресурсам, едины в том,
что причинение убытков земле, иным компонентам окружающей среды, как правило, допускается в результате правомерной деятельности
предприятий, организации, которая прогнозируется заранее, и, можно
полагать,, что убытки, причиненные загрязнениями земель, компенсируются в какой-то мере платой за землепользование, природопользование, за негативное воздействие на окружающую среду.
Важным в механизме возмещения вреда является установление
причинной связи между действиями или бездействием причинителя вреда и наступившими природными последствиями, не вызваны
ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественноприродными, что является крайне затруднительным. Порой не могут
быть определены и подсчитаны в материальном измерении, например,
факты уничтожения видов животных и ценных земель, загрязнение
питьевых поверхностных и подземных вод, наступившие в результате
антропогенной деятельности.
Согласно земельному законодательству лица, виновные в совершении правонарушений, повлекших за собой возникновение ущерба,
обязаны возместить его в полном объёме, включая упущенную выгоду. Характер возмещения определяется конкретными обстоятельствами или договоренностью сторон: приведение поврежденных участков
1
Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за причинение вреда
природным объектам. М., 1979; Анисимова С.И. Возмещение в арбитражном
порядке вреда, причиненного экологическими правонарушителями. М., 2000;
Боголюбов С.А. Земельное право России. М., 2009. и др.
159
Глава 2
в состояние пригодное для использования по целевому назначению,
восстановление нарушенных строений, денежная компенсация или
иные виды возмещения.
Земельные правонарушения могут выражаться в виде неправомерных сделок, совершенных с нарушением требований законодательства.
Такие сделки считаются недействительными. Признаки недействительности сделок с имуществом (в том числе и с землей) установлены гражданским законодательством. В земельных отношениях могут иметь место
любые сделки из означенных в этом перечне, поскольку земля является
объектом недвижимого имущества. Признаки недействительности сделок с землей тоже имеют общий характер (сделки, совершенные не в соответствии с требованиями закона; сделки, совершенные под влиянием
обмана, угроз, насилия и т. п.). Порядок материальной ответственности
лиц, виновных в совершении недействительных сделок с землей, также
регулируется нормами гражданского законодательства.
2.7. Государственное поощрение землей
Необходимо отметить, что возможности государственного учета
последствий воздействия на землю её пользователей — земледельцев и
скотоводов, имеют некоторые объективные ограничения. Здесь могут
присутствовать технические трудности, преодолеть которые не просто.
Об этом говорит прошлый опыт.
Экономические методы воздействия основаны на использовании
материальных интересов. Комплекс взаимосвязанных экономических
мер, направленных на достижение конкретного результата, образует
экономический механизм обеспечения рационального использования
и охраны земель. Элементы экономического механизма начали активно развиваться с 60-х годов XX в., ими являются: платность землепользования, научная обоснованность, применение мер ответственности,
планирование, финансирование и др.
Если отвлечься от возможности получения разового дохода путём
продажи земли, то в современной России реальное значение частной
собственности состоит в том, что она гарантирует и, одновременно,
поощряет производство улучшений — как самой земли, так и построек на ней. Именно частная собственность делает фермера в какой-то
мере независимым от того, «заметит» государство выполненные им
улучшения, а если заметит, то зафиксирует ли их должны образом в качестве его заслуги. Он оказывается как бы «застрахованным» от того
обстоятельства, плохо или хорошо работает Государственная земельная
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]