Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
европейскими странами российский рынок «зажат» в пределах городов
и пригородных районов, цены на земельные участки поселений сопоставимы с ценами европейских стран. В этих условиях, при сохранении инфляции и общих инвестиционных рисков в нашей стране, очевидна большая роль земли как финансового, а не реального экономического актива,
средства производства. Все большее количество сделок купли-продажи с
землёй обусловлено стремлением сохранения средств, сбережения капитала, а не вовлечением земли в воспроизводственный процесс.
Тем не менее, земельный рынок требует расширения целей использования. На бытовом уровне он может проявлять себя для огородных
участков. Но в отношении «настоящих» сельскохозяйственных земель
он мало развит. В связи с этим важны и своевременны оказались принятые статьи Земельного кодекса РФ, в которых говорится о приватизации
садовых и дачных участков. Ранее оформлять свои земельные участки
в собственность могли только те члены садовых товариществ и кооперативов, которые вступили туда и получили свои земельные участки
до 2001 года. Теперь, согласно закону, садоводы могут приватизировать
свою землю независимо от того, когда они стали членами садовых объединений. Для оформления наделов необходимо заручиться решением
общего собрания и с ним обратиться в орган местного самоуправления.
Нововведения касаются и городов Москва и Санкт-Петербург. В частности, в Санкт-Петербурге обновился и облегчился порядок предоставления в аренду земли, принадлежащей государству.
Еще одно значительное законодательное нововведение касается
бесплатных земельных участков. В кодексе появилось более десяти
оснований для получения земли бесплатно. Например, такие участки
будут предоставляться определенным категориям граждан, а именно
тем, кто согласится работать в местах, где они расположены (речь идет,
прежде всего о бюджетниках — врачах и учителях) или вести там фермерское хозяйство. Однако перечень таких территорий в законе не приводится. Задача определения участков возлагается на регионы.
Несомненно, новый закон открывает много возможностей перед
обычными гражданами. Однако, в первую очередь, как отмечают эксперты, поправки к Земельному кодексу разрабатывались для бизнесменов. Так, малому бизнесу новый закон дает послабление при аренде
земли. Для размещения нестационарных торговых объектов достаточно будет получить специальное разрешение у уполномоченного органа власти. Обеспечивать кадастровый учет земли и заключать договор
аренды теперь не потребуется.
91
Глава 2
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛЬ
2.1. Государственное управление
Государство осуществляет вмешательство в частную земельную
собственность не только в целях территориального планирования. В
ряде случаев оно делает это «в мягких формах», стремясь помочь собственнику наилучшим образом вести своё земельное хозяйство.
Нельзя отрицать, что собственники способны осуществлять широкий круг прав и обязанностей по хозяйственному управлению своей
землёй. Сюда входит, например, её изучение доступными ему методами,
первичная классификация, оценка, учёт, включая составление необходимых планов и карт, охрана от постороннего вторжения, выполнение
необходимых защитных и мелиоративных работ, выбор способа её использования. Если собственник допускает работы на своей земле приглашенных им лиц, то он способен контролировать их деятельность; осуществлять контроль он может и должен также за арендатором, которому
он сдал свою землю. Важно заметить, что такой контроль собственник
может осуществлять как в своих личных, так и в публичных интересах.
Так, законы РФ требуют сохранения плодородного растительного слоя
при проведении земляных работ — независимо от того, заинтересован
собственник в таком сохранении или нет.1 Отсюда вытекает, что собственник должен осуществлять контроль за тем, как арендатор выполняет эту обязанность, не только в своих личных, но и в публичных интересах. Правда, такой вывод — это только логическое толкование закона;
целесообразно, чтобы он прямо был выражен в законе.
Выполнение многих из указанных функций теоретически возможно и без участия государства. Но фактически немалая их часть требует
1
Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы».
92
Государственное управление и контроль
помощи и содействия государственных организаций. Например, это
касается почвенных и ботанических исследований, составления проектов организации территории, защиты и улучшения земли. Некоторых
положительных действий от собственника (или владельца публичной)
земли могут требовать нормы права. Например, градостроительные
правила дают основание городскому архитектору требовать, чтобы
проект застройки обеспечивал положительное эстетическое восприятие возводимого объекта. В этих целях застройщики получают так наз.
архитектурно-планировочные задания. Последние, не ограничивая и
не запрещая застройки, предъявляют к ней некоторые дополнительные
требования, учитывающие местоположение проектируемого объекта.
Так, если дом строится на углу квартала, то застройщику обычно выдается предписание, чтобы дом был выше соседних зданий — выделяя
тем самым границу квартала и определяя силуэт улицы. Определенные
условия выдвигаются для оформления фасадов и т. п.
Либеральная экономическая доктрина принимает, что за пределами установленных государством ограничений и требований, частный
собственник лучше, чем кто-либо другой, оценивает хозяйственные
возможности своей земли. Поэтому именно он способен придать ей
наилучшее направление использования. В своё время многие страны
делали ставку на частную поземельную собственность исходя из того
предположения, что именно частный собственник сумеет извлечь из
земли максимум пользы, поскольку он, во-первых, лучше других осведомлен о её потенциальных возможностях, а во-вторых, более других
заинтересован в их реализации. В России наиболее последовательно
эта идея проводилась после 1906 г. в рамках Столыпинского аграрного
законодательства. Она же — явно или молчаливо — доминирует в сознании многих общественных групп в современной России. С современных позиций, например, крупный недостаток колхозного периода
заключался в том, что государство «сверху» планировало развитие сельскохозяйственного производства в каждом колхозе и совхозе. Хотя в
этом процессе участвовали и сами хозяйства, но их роль нередко отходила на задний план. Поэтому планируемые меры не всегда и не во всем
считались с материальными интересами самих хозяйств. Понятно, что
при таком методе планирования возможности земли использовались
не лучшим образом.
Во времена СССР государственные планировщики не лучшим образом оценивали приусадебные земли. Выход закупаемой государством
по низким ценам товарной продукции с этих земель считался незна-
93
Глава 2
чительным. Незначительным был и остается сельскохозяйственный, а
ныне земельный налог с этих земель. По этой или другой причине они
не включались в состав сельскохозяйственных земель. Исходя из этого последнего признака, вторжение промышленной и иной застройки
в пределы приусадебных земель в некоторые годы считалось приносящим «нулевой ущерб» сельскохозяйственному производству. В результате, немало новых зданий и сооружений было запроектировано и
построено не на малоплодородных или бросовых землях, а в пределах
фонда приусадебных земель. Между тем, даже при ручной (в основном)
обработке, эти земли приносили и приносят относительно высокий доход своим хозяевам и являются высоко продуктивными. Это пример
показывает, что государство далеко не всегда правильно подходит к
землям «частного сектора».
Вместе с тем, не все возможности земли бывают видны её владельцу.
Некоторые из них могут быть выявлены лишь с помощью специалистов,
которые обычно находятся на службе государства. Им же доступно классифицировать земли и обобщить опыт их использования внутри каждого
класса. Такое обобщение способно подсказать традиционному собственнику более выгодные методы использования земли, а равно приёмы сохранения и повышения её плодородия. В специальной литературе такая
работа выделена в особый вид земельно-хозяйственных обследований,
получивший английское название «лэнд-юз» (land use). Исследования в
этой области направлены на то, чтобы выявить резервы, позволяющие
оптимизировать использование земельных участков определенных категорий в рамках традиционных видов пользования. Такие исследования в
основном призваны помочь наличным собственникам.
Плюсы, которые присущи укоренившемуся способу использования земли, нельзя переоценивать. Как показывает опыт многих стран,
большинство собственников земли суть «традиционалисты», а не новаторы. Многие из них способны преодолеть недостатки в использовании
своей земли и приблизить его к среднему уровню. Но на принципиально иное использование земли отваживаются лишь немногие. В России
некоторые нынешние фермеры — не традиционалисты работают как
бы «в паре» с крупными хозяйствами. Первые с помощью вторых проверяют в своих хозяйствах новые приемы сельского хозяйства; если те
оправдывают себя, то они внедряются в крупное хозяйство. Поэтому
об оптимальном использовании земли в рамках частной собственности
можно говорить лишь с известной долей условности. Именно это обстоятельство позволяет оправдывать вмешательство в известных пре-
94
Государственное управление и контроль
делах государства в частное землепользование не только с формальноюридической, но и с социально-экономической позиции.
Сегодня перед аграрным производством стоит задача обеспечения устойчивого землепользования на основе организационноэкономических и правовых методов. Сельское хозяйство России поставлено в условия, при которых рост производства аграрной продукции,
повышение его эффективности — не просто декларативные тезисы, это
условия выживания. Земельный вопрос нельзя решать в отрыве от проблем аграрного производства. Сельское хозяйство — сложная и специфическая отрасль, исторически имеющая низкую конкурентоспособность,
сезонный характер, высокий уровень физического труда, традиционно
нуждающегося в государственной поддержке. При самом активном участии государства должны быть созданы нормальные условия для производственной деятельности предприятий всех организационно-правовых
форм. Это и эквивалентный обмен сельского хозяйства со смежными
отраслями, и рыночная инфраструктура, и возможность кредитования,
в том числе и ипотечного под залог земли.
В своих взаимоотношениях с обществом государство нередко выступает в двух лицах: как суверен (политическая организация) и как
собственник природных ресурсов, а равно создаваемых им предприятий и учреждений. Закон далеко не всегда различает те полномочия,
которыми государство обладает в первом случае, и те права, которыми
оно наделено во втором. Поэтому в общественном сознании те и другие
нередко смешиваются. При этом проявление суверенных полномочий
государства нередко относят за счет его прав собственника. Понятно,
что такая позиция ошибочна. Государство имеет право регулировать
пользование принадлежащей ему собственностью. Когда же оно действует в качестве суверена, когда оно преследует общественные интересы, то его полномочия позволяют ему вмешиваться также в «чужую
собственность». Но поскольку те и другие действия государства нередко
переплетаются, на практике бывает не всегда просто определить, в качестве кого выступает государство в каждом конкретном случае. Между
тем, объем прав и обязанностей как государства, так и его контрагентов, в разных случаях бывает неодинаковым. Вот почему этот вопрос
заслуживает отдельного внимания. Этот вопрос оказывается актуальным также по той причине, что в юридической литературе признание
«раздвоения» действий государства (различение государства «в двух лицах») только намечается. В частности, его пропагандирует в некоторых
своих трудах проф. Ю.Г. Жариков.
95
Глава 2
В какой части законодательство о земле опиралось и опирается на
институт государственной собственности, а в какой — на государственное верховенство (властность, суверенитет, юрисдикцию), можно показать на примерах его исторического развития.
Первые декреты Советской власти, как указывал впоследствии
В.И. Ленин, носили скорее публицистический характер; он называл
это время полосой пропаганды. Тем не менее, они отражали волю революционной части народа, которую формулировали стоявшие у власти
партии коммунистов и левых эсеров. Так, Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., провозгласила «отмену частной собственности
на землю», с передачей земли без выкупа «трудящимся» на уравнительных началах. Имелась в виду земля сельскохозяйственного назначения.
Вопрос о собственности на землю был решён в этой конституции в нечётких выражениях. Весь земельный фонд был объявлен «всенародным
достоянием».
Но в постановлении по земельному вопросу IX Всероссийского
съезда советов, принятом в декабре 1921 г., о государственной собственности на землю говорилось уже как о «незыблемой основе земельного
законодательства». В Конституции РСФСР 1925 г., принятой на основе Конституции СССР 1924 г. было сказано определенно, что «земля,
леса, недра, воды», равно как и основные средства производства, «составляют собственность Рабоче-Крестьянского государства». Схожая
формула была принята в Конституции СССР 1936 г. и в Конституции
РСФСР 1937 г.
Тем не менее, уже некоторые акты 1917 г. исходили из права публичной собственности на землю. Так в ноябре 1917 г. получили силу
Правила о деятельности волостных земельных комитетов, принятые 1
Всероссийским съездом рабочих и солдатских депутатов 23 июня 1917 г.
Согласно п. 18 этих Правил, волостные земельные комитеты устанавливали арендные цены за отведенные крестьянскому населению участки пашни, луга и выгона. Тем самым авторы Правил наделяли волостные земельные комитеты правами собственников земли. «Плату за лес»
эти органы передавали в общегосударственный фонд, но удерживали
суммы, необходимые для охраны и восстановления лесов, а также для
погашения налоговых и залоговых обязательств «подлежащих владельцев». Фактически волземкомы в области лесного хозяйства рассматривались как правопреемники прежних частных владельцев.
Декрет ВЦИК «О социализации земли», принятый в феврале
1918 г., в ст. 1 провозглашал отмену «всякой собственности» на землю,
96
Государственное управление и контроль
недра, воды, леса и живые силы природы. Запрещались все частные
сделки по поводу земли, включая безвозмездные. Распоряжением и
распределением земель занимались органы государства — надо понимать, в порядке осуществления их властных функций. О государственной собственности на землю в декрете не было ни слова. Однако из
этой «бесхозной» концепции явно выпадала ст. 17, которая провозглашала, что «Излишек дохода, получаемый от естественного плодородия
лучших участков земли, а также от более выгодного их расположения
в отношении рынков сбыта, поступает на общественные нужды в распоряжение органов Советской власти».
В экономической науке «излишек дохода» с земли именуется земельной рентой, который поступает собственнику земли. Обращение
ренты в пользу государства еще со времен Д. Рикардо (первая четверть
XIX в.) рассматривалась как мера, равносильная национализации земли. Известна формула В.И. Ленина в пользу национализации земли.
Одновременно эта же формула содержит экономическое истолкование
национализации земли, поскольку земля обращена в собственность государства: «Собственность означает право на ренту».
1
Таким образом,
«отрекаясь» о всякой собственности в ст. 1 декрета, ВЦИК фактически
признавал ее в ст. 17 в форме собственности Советской власти. Кстати
сказать, такие объекты как заводы, фабрики, железные дороги и т. п.,
прямо объявлялись национализированными, то есть обращёнными в государственную собственность.Поэтому можно полагать, что формула об
«общенародном достоянии», которая присутствовала в первых декретах
Советской власти, была на самом деле зародышем концепции государственной собственности. В некоторых случаях последняя несла оговорку относительно того, что свои доходы от земель государство будет рассматривать как особый фонд, предназначенный на нужды управления
землями и на их улучшение; однако такой фонд никогда не был создан.
Оговорки об особом предназначении получаемых государством доходов
от земли звучали в современном законодательстве, например в Законе
РСФСР о плате за землю (октябрь 1991 г.) «Отзвуками» тех времен служат также некоторые современные предложения о перечислении платы,
взимаемой с промышленности за пользование водой, в особый фонд.
Здесь важно отметить два обстоятельства. Во-первых, концепция
государственной собственности на землю довольно быстро отвоевала
свое место в тогдашней правовой системе. Во-вторых, эта концепция
1
Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Изд. 5. Том 16. С. 316.
97
Глава 2
была утверждена посредством авторитета государства, которое действовало в данном случае на основе своих властных полномочий. Можно
сказать, что власть породила право.
Авторитарный стиль государственного управления проявился в
упомянутом февральском постановлении ВЦИК 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому
земледелию», в котором единоличное крестьянское хозяйство предлагалось рассматривать как «преходящее и отживающее». Чтобы иметь
правовую основу для ликвидации единоличного землепользования, ст. 1
этого декрета объявляла, что все земли, в чьем бы пользовании они ни
состояли, считаются «единым государственным фондом».
1
Последнюю
формулу можно рассматривать как иносказательное (несколько расплывчатое) выражение права государственной собственности.
Государство не отказывалось от регулирования земельных отношений и в качестве властного политического органа. В качестве примера
можно указать на декрет Совнаркома РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О переделах земли», который ставил переделы пахотных земель внутри крестьянских земельных обществ под контроль государственных земельных
органов. В п. 10 Декрета указана причина вмешательства государства:
уклонение ряда землепользователей, ожидающих передела земли, от вывозки удобрения на свои полевые участки «при наличии неиспользованного навозного удобрения». Уклонение крестьянина от своевременного
удобрения земли наносил государству ущерб как собственнику земли.
Но гораздо более важным отрицательным последствием было снижение
урожайности полей и недобор продуктов для прокорма городского населения. Если учесть тяжелое продовольственное положение страны в
1920 г., то временное ухудшение качества почвы должно было волновать
государство гораздо меньше, чем снижение текущей урожайности полей. Понятно, что декрет от 30 апреля 1920 г. был выражением в первую
очередь властных функций государства; правомочия государства как
собственника земли явно стояли на втором плане.
С принятием НЭПа земельные функции государства довольно
резко раздвоились. Государство, как политический центр, осуществляло минимальное вмешательство в крестьянское хозяйство и в крестьянские земли, так называемые земли трудового пользования. В то
же время оно старалось извлечь максимальный доход из всех прочих
1
Сборник документов по земельному законодательству СССР и РСФСР.
М., 1954. С. 40.
98
Государственное управление и контроль
земель сельскохозяйственного пользования (так называемые ГЗИ Государственные земельные имущества), в пределах которых оно выступало нередко как обычный собственник. В составе ГЗИ были земли
запаса, свободный луговой фонд, а также сдаваемые в аренду советские
хозяйства — бывшие культурные помещичьи имения. С крестьянских
земель государство получало сравнительно небольшой сельскохозяйственный налог, тогда как участки ГЗИ подлежали сдаче в аренду по
максимально возможной цене.
Сложным представляется вопрос о характере обязательных поставок (и их модификаций) в колхозный период. С одной стороны, эти поставки с конца 1930-х гг. были «привязаны» к земле, точнее — отдельно
к пашне, сенокосам, пастбищам и другим сельскохозяйственным угодьям. Существовали погектарные нормы сдачи («продажи» государству
почти всей номенклатуры производимой в сельском хозяйстве продукции. Эта номенклатура в общем отвечала традиционному набору
продуктов, производимых в каждой местности. Нормы обязательных
поставок, хотя и в грубом виде, учитывали производительность земель
в разных регионах страны. Теоретически они должны были обеспечивать такое положение, чтобы часть урожая и продуктов животноводства оставалась в колхозах для создания семенного фонда, для выдачи
колхозникам на трудодни и даже для реализации по вольным ценам на
колхозном рынке. Цены, которые государство выплачивало колхозам
за их продукцию, были дифференцированы по природным зонам таким
образом, что для северных районов они были выше, чем для южных. Но
в абсолютном выражении эти цены были резко занижены. Это означало, что государство «зарабатывало» на каждой единице передаваемой
ему колхозной продукции. По-видимому, в системе государственных
заготовок колхозной продукции сочеталась административная власть
государства с его правами собственника земли.
Обладая в сельском хозяйстве мощным административным аппаратом, государство долгое время сохраняло за собой также хозяйственные рычаги воздействия на колхозы. Для этой цели служили государственные машинно-тракторные станции (МТС), работавшие в колхозах
и получавшие за это так наз. натуральную оплату — часть выращенного
урожая. Чтобы колхозы не отказывались от услуг МТС, на них оказывался административный нажим. Но помимо него, «включались» и некоторые хозяйственные механизмы. Так, колхозы, отдаленные от МТС
и работавшие на лошадях, должны были сдавать государству больше
продукции; для них действовали повышенные нормы погектарных
99
Глава 2
поставок. Колхозам запрещалось приобретать комбайны, трактора и
иную сложную сельскохозяйственную технику, хотя это прямо осложняло и затрудняло сельскохозяйственное производство. Учитывая жалобы колхозов, государство в 1958 г. ликвидировало МТС, а их техника
была продана колхозам. Таким образом, государство определенное время прибегало к таким хозяйственным рычагам, как монопольное обладание сложной сельскохозяйственной техникой.
Фактически к государственным монополиям относились также
предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье. Только
немногим колхозам удавалось заводить у себя предприятия подобного
же рода. Не имея возможности доводить до «рыночных кондиций» производимую ими продукцию, колхозы вынуждены были сдавать её государству по диктуемым государством ценам. Когда же эта монополия,
поддерживаемая административными методами, отпала, то оказалось,
что многие колхозы и другие крупные хозяйства оказались в экономической зависимости от молокозаводов, маслобойных и иных предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье. Примерно так
сложилось положение во многих регионах в наше время.
В системе обязательных поставок государству колхозной продукции можно видеть полунатуральный платеж, получаемый государством
от колхозов. Официально колхозы пользовались государственной землёй бесплатно. Норма о бесплатном пользовании землёй присутствовала в Конституции СССР 1936 г., она перешла также в Конституцию
СССР 1977 г. Однако она не отвечала действительности; по-видимому,
она предназначалась для пропаганды за рубежом идеи бесплатности
государственной земли. С этих позиций, через систему обязательных
поставок государство осуществляло свои права собственника на землю.
Однако такой вывод был бы слишком формальным. Фактически дело
обстояло не так просто.
Колхозы не заключали с государством арендных договоров на право
пользования государственной землёй. Погектарные нормы и цены на
заготавливаемую в колхозах продукцию государство устанавливало в
одностороннем порядке. Колхозы не имели права отказываться от участков худших земель, нормы обязательных поставок с которых не отвечали продуктивности последних, а заготовительные цены — издержкам.
Помимо плановых заготовок многие колхозы получали дополнительные
задания по сверхплановой сдаче своей продукции (по более высоким
ценам). Обязательные поставки приравнивались к налогам. За них отвечал аппарат наркомата (затем министерства) заготовок; ими вплотную
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]