Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1329 вузов, 5502 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
07.09.2026
Размер:
1 Мб
Скачать
☆
Государственное управление и контроль
торая имеет тенденцию к расширению), в некоторых — администра­тивное предписание и (или) административный штраф. О самозащите права земельное законодательство умалчивает.
Вопрос о возможности изъятия земли у частного собственника за до­пущенные им земельные нарушения присутствовал в некоторых нормах права начала 1990-х гг. (Земельный кодекс РСФСР 1991 г, Положение о порядке осуществления контроля за использованием и охраной земель в РФ, утвержденное Советом Министров РФ 23 декабря 1993 г.). Ныне этот вопрос перенесен в Гражданский кодекс. Однако, в ряде случаев он решался в отрыве от экономической действительности.
Так, собственнику, не использующему участок сельскохозяйствен­ного назначения без уважительных причин в течение трех лет и более, грозит изъятие участка. Такая же санкция предусмотрена в случае, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением. Правда, изъятие производится за компенсацию. Решение об изъятии собственник может обжаловать в суде. Тем не менее, названная угроза может оказаться для собственника достаточно болезненной.
Выше упоминалось, что экономическая подоплека неиспользо­вания земельного участка по его целевому назначению (например, как пашни) может лежать во внешних факторах. А именно, предусмотренное по закону направление его использования в новых рыночных условиях оказывается нерентабельным. Здесь нет вины собственника, поэтому нет основания подвергать его санкциям. Скорее такие явления должны давать повод к пересмотру самого факта занесения того или иного участ­ка земли в традиционную для него категорию земельного фонда.
Вопрос о таком пересмотре должны рассматривать надзорные зе­мельные органы. Но пока такая функция за ними официально не за­креплена. Здесь трудно видеть пробел федерального закона, ибо эко­номическая ситуация в разных регионах неодинакова. В вопросе об изменении официального (легального) предназначения того или иного участка земли более компетентны власти регионов. Законодательству регионов и следовало бы поручить проблему «перекатегоризации» зе­мель; это означало бы передачу регионам вопросов Государственного земельного учета (ныне именуемого Кадастровым учетом). Такая тен­денция наметилась в федеральном законодательстве, например в от­ношении лесных земель. Но она затрагивает случаи, когда изменение целевого назначения земель связано с передачей их в другие руки.
ЗК РСФСР 1991 г. предусматривал возможность расторжения арендного договора в случае систематической неуплаты арендной
121
Глава 2
платы, хищнического отношения к земле или использования её не по целевому назначению. Например, Правительство Москвы своим по­становлением от 6 августа 1996 г. изъяло у ряда неисправных застрой­щиков сразу 242 земельных участка, поскольку они 2–3 года оставались незастроенными.
1
Значительная часть изъятых участков фактически не передавалась застройщикам и была лишь зарезервирована за ними. Но часть находилась во владение застройщиков, которые после выхода на­званного постановления потеряли свое право на них. Как представля­ется, подобные решения не могут быть односторонними; в случае несо­гласия арендаторов они также должны проходить судебную проверку.
Приведённый способ «наказания» неисправных арендаторов нельзя признавать нормальным. Понятно, что город, как собственник земли, которого представляет Правительство Москвы, вправе и обя­зан не допускать «простоя» застроечных участков. Собственник земли вправе потребовать от недобросовестного или переоценившего свои возможности арендатора освободить переданную тому площадку, по­скольку там не производятся обусловленные договором работы. Но одностороннее решение городских властей вернуть площадку в своё распоряжение выходит за рамки правомочий собственника. Поскольку у застройщика могут быть свои претензии к городу (например, в преде­лах площадки имеется жилой дом, жильцов которого городские власти должны были переселить в другое место, но не сделали этого), разре­шить возникший конфликт может только суд.
В свое время, когда действовал ЗК РСФСР 1991 г., последняя часть его ст. 53 предусматривала случай досрочного расторжения до­говора аренды по инициативе собственника. Последний был обязан в этом случае возместить арендатору «в полном объеме все понесенные им убытки, включая упущенную выгоду». О каком-либо нарушении со стороны арендатора ст. 53 не упоминала. Предыдущая же часть ст. 53 относилась к случаю, когда земля принадлежала местному органу вла­сти, поэтому логично думать, что прекращение арендных отношений, предусмотренное последней частью ст. 53, происходило по той причи­не, что земля оказывалась необходимой для непредвиденных публич­ных надобностей.
1
Вестник мэрии Москвы. 20. Октябрь 1996 г. С. 10–49. — Сходные реше-
ния об изъятии земельных участков вместе с принадлежащими городу зда­ниями, переданными для реконструкции частным арендаторам-инвесторам, Правительство Москвы дважды принимало в том же 1996 г.: 23 апреля и 10 сентября (Вестник мэрии Москвы. 23. Декабрь 1996. С. 36–37).
122
Государственное управление и контроль
Такая ситуация является до некоторой степени типичной. Важно подчеркнуть, что вопрос заключается не только в выплате компенса­ции потревоженному арендатору, в определенных случаях через суд, но и в судебной проверке того факта, что земля необходима действительно для публичных надобностей. Например, если местная администрация обнаружит, что она «продешевила» и поэтому захочет изъять у своего арендатора земельный участок, чтобы передать его более выгодному партнеру, то по общему правилу такое решение нельзя считать приня­тым «в публичных интересах». Здесь должен действовать тот же подход, который применяется в частном секторе. Тот факт, что в данном случае в качестве собственника выступает не частное лицо, а орган власти, не меняет сути дела. Если дело касается гражданско-правовых отноше­ний, хозяйственного оборота, то все его участники изначально обла­дают одинаковыми правами и обязанностями; тот факт, что в качестве одного из участников выступает орган власти, не меняет характера их отношений. В этом направлении было бы не лишним дополнить совре­менное законодательство, как гражданское, так и земельное.
Закон ничего не говорит о праве и обязанности собственника зем­ли контролировать арендатора не в своих, а в публичных интересах. Этот пробел частично покрывают некоторые подзаконные акты.
Уместно вспомнить опыт земельных отношений между хозяйствую­щими субъектами во времена СССР. Тогда лишение организаций — зем­лепользователей прав на землю ввиду несоблюдения ими земельного законодательства было очень редким явлением. В отношении земель по­стоянного пользования колхозов и совхозов такая мера законом вообще не предусматривалась. Своеобразным было «наказание» которым под­вергались колхозы и совхозы, плохо ухаживающие за принадлежащими им (или государству)
1
мелиоративными каналами и сооружениями. В некоторых случаях подзаконные акты устанавливали «принудительную помощь» колхозам и совхозам со стороны организаций, ответствен­ных за состояние мелиорированных земель. Так, ст. 17 «ж» Устава экс­плуатационной службы органов мелиорации и водного хозяйства СССР (утверждён Советом Министров СССР в 1971 г.) требовала от государ­ственных управлений оросительных и осушительных систем, чтобы те своими силами и средствами приводили в порядок каналы, принадле­жащие колхозам, если те по каким-то причинам не ухаживали за ними. Затраты, произведенные этими управлениями, подлежали взысканию с неисправных хозяйств, очевидно в недоговорном порядке.
1
. См. Марков П.В. Мелиоративный кадастр СССР. М., 1963.
123
Глава 2
Таким образом, государство-собственник земли в лице принад­лежащих ему мелиоративных организаций исправляло ошибки и не­достатки в работе некоторых колхозов и совхозов — без какого-либо специального их «наказания», но с возложением на них произведенных затрат. Подобная идея может быть продуктивной и в наше время.
Когда в России победила концепция частной собственности на землю, ЗК РСФСР 1991 г. готов был жестко карать новых собственни­ков за невыполнение ряда земельных правил — вплоть до отобрания у них земли. В какой-то мере эта жёсткость была уступкой тем, кто видел в частной собственности угрозу общественным интересам. Было и дру­гое основание. Новым собственникам земля доставалась, как правило, бесплатно. Это ставило государство в положение своеобразного дари­теля. Тем самым у него возникало если не правовое, то во всяком случае моральное основание диктовать новым собственникам свои условия — вплоть до угрозы отобрать землю, если те отказывались считаться с установленными для них правилами.
1
Однако тем самым право частной собственности на землю ока­залось менее защищенным по сравнению с другими частными права­ми в отношении движимых и недвижимых предметов. Возможно, по этой причине «конфискационные правила» ЗК РСФСР не перешли в ЗК РФ. В настоящее время право частной собственности на землю в России (если отвлечься от ст. 284 и 285 ГК РФ) в принципе защищено так же, как частные права на иное имущество.
Но защита от конфискации земель частного сектора не может быть полностью перенесена на земельные отношения внутри публичного сектора. В пределах этого сектора государственными и муниципальны­ми землями владеют многие предприятия, учреждения, воинские части или целые ведомства. Государство может и должно делать «переборку» принадлежащих ему земель, выявлять неиспользуемые, нерационально или слабо используемые участки, находить им достойное применение и рачительного владельца. Например, закон предусматривает создание в пределах регионов особых фондов перераспределения земель для наде­ления из них лиц (преимущественно горожан), решивших заняться сель­ским хозяйством. В эти фонды разрешается (и предполагается) отрезать плохо используемые государственные земли, в частности Гослесфонда — из состава гарей, пустырей, неудобных для облесения участков.
1
См. Материалы международной научно-практической конференции
«Гражданское законодательство РФ: состояние, проблемы, перспективы». М.,
1994. С. 39.
124
Государственное управление и контроль
По идее, сами государственные и муниципальные предприятия, учреждения, воинские части должны освобождаться от ненужных им земель, поскольку они должны вносить за них определенную плату (зе­мельный налог). Но на практике эта идея плохо срабатывает — прежде всего по той причине, что многие из этих заведений имеют льготы по земельным платежам. Законодатели считают нецелесообразным вво­дить для них платежи за землю, поскольку это равносильно тому, что­бы «перекладывать средства из кармана в карман». При этом, однако, забывают, что бюджетные организации и учреждения платят за свет, воду, канализацию и другие коммунальные услуги. Хотя это требует до­полнительных бюджетных ассигнований, однако «перекладыванием из кармана в карман» не считается, ибо способствует экономии дефицит­ных ресурсов. Точно так же плата за занимаемую землю означала бы повышение земельной дисциплины всех владельцев земли и способ­ствовала бы высвобождению мало используемых и ненужных земель. Независимо от этого государству надо иметь свою Земельную службу (которую оно фактически «растеряло» за годы реформ), чтобы та под­держивала на должном уровне земельную дисциплину подведомствен­ных государству заведений.
Действующий Земельный кодекс РФ плохо различает земли част­ного владения (собственности) и земли, находящиеся в собственности РФ, регионов, муниципальных образований. Такое различение не­обходимо по многим причинам. В их числе — неодинаковые методы контроля и неодинаковые методы воздействия на нарушителей. Если в отношении частных собственников отобрание у них земли за допущен­ные нарушения признается нежелательным, то нет оснований отказы­ваться от него в отношении публичных ведомств и заведений. Кстати, вряд ли можно обеспечить должную земельную дисциплину в частном секторе без повышения аналогичных требований к государственным и муниципальным организациям — владельцам публичных земель.
В ряду других обстоятельств, влияющих на утверждение в России права собственности на землю и рынка земли, санкции за нарушение зе­мельного законодательства могут показаться второстепенным фактором. Однако это не так. Если сам закон игнорирует земельные нарушения или же их «не замечают» правоохранительные органы, то частная собствен­ность на землю и практика земельного оборота начинает вызывать их неприятие в обществе. Такие настроения усиливаются, если общество видит, что правомочия собственников используются не в его интересах или даже прямо против него. Например, это касается массовой коттедж-
125
Глава 2
ной застройки, вторгающейся в рекреационные и другие охраняемые зоны в окрестностях Москвы. Наоборот, контроль за частной собствен­ностью, осуществляемый надзорными органами в рамках детально раз­работанного закона, есть довод в пользу этой формы собственности и земельного рынка в целом, ибо общество чувствует себя защищенным от возможных злоупотреблений со стороны частного сектора. Независимо от этого, контроль необходим и за организациями публичного сектора, владельцами государственных и муниципальных земель.
Статья 125 ЗК РСФСР 1991 г. содержала исчерпывающий перечень тех земельных нарушений, за которые собственник или иной титуль­ный, а равно фактический владелец земли, мог быть наказан (в виде штрафа). В этот список входили следующие нарушения.
— самовольное занятие (захват) земли;
— захламление земель;
— загрязнение земель;
— порча и уничтожение плодородного растительного слоя;
— несанкционированный ввод в эксплуатацию объектов, отрица­тельно влияющих на состояние земель;
— искажение сведений о состоянии и использовании земель;
— уничтожение межевых знаков.
Штрафы и иные взыскания не освобождали виновных от устране­ния последствий допущенных ими нарушений.
Статья 125 не содержала процедуры привлечения к ответственно­сти нарушителя; она не делала различия между различными категория­ми земель, между различными формами собственности и владения зем­лей. Она не ставила вопроса о дополнительной (субсидиарной) ответ­ственности собственника, если нарушение совершало лицо, которому собственник передал землю во владение и пользование. Она умалчи­вала об ответственности собственника (или иного владельца земли) в случае его бездействия, если нарушение было совершено посторонним лицом или же лицом приглашенным (например, земельное наруше­ние допустила строительная бригада, приглашенная собственником). Оставался в стороне вопрос о правах и обязанностях собственника (владельца) земли по контролю за действиями изыскательской партии, работающей на его земле, а равно о его ответственности за допущенные ею нарушения, если от них пострадали соседи.
Правда, все такие пробелы могли быть ликвидированы, а уточне­ния внесены в ходе дальнейшего развития земельного законодатель­ства. Однако этого не произошло. Современное земельное законода-
126
Государственное управление и контроль
тельство не пошло в этом отношении дальше ЗК РСФСР 1991 г. Оно не реагирует также на новые вызовы. Так, туристы и отдыхающие нередко жалуются, что собственники прибрежных дач, коттеджей, рекреацион­ных и иных заведений, выходящих к воде, самовольно перегораживают вдольбереговые тропы, загораживают доступ к берегам водоемов и к самой воде. «Выносные ограды» нередко являются предварительным шагом к несанкционированному включению в основное владение от­гороженных полос и участков, то есть к захвату земли и акваторий.
Во многом вне «поля зрения» права остаются специфические на­рушения, совершаемые должностными лицами — от неправильного предоставления земли (не в тех размерах, не в тех местах, неуправо­моченным претендентам на нее, наконец — за пределами своей долж­ностной компетенции) до безучастного отношения к земельным про­ступкам, совершаемым владельцами земли.
С такими нарушениями должно бороться не только земельное право. Например, требует своего решения болезненный вопрос, какова должна быть судьба земли, если должностное лицо отвело её нынеш­нему владельцу, превысив свои должностные полномочия, либо не в положенном месте и без необходимых условий. Еще сложнее решать вопросы, как поступать с неправильно отведенными землями, если на них уже возведены строения. Если подобные дела должен решать суд в порядке гражданского производства, то нельзя обойтись без решения вопроса об особом сроке для исковой давности, ибо пока даже не ясно, кто (кроме прокурора) и в каком порядке может предъявить иск об изъятии неправильно предоставленной (и неправильно используемой) земли или её части. Не ясно и процессуальное положение того долж­ностного лица, которое выдало разрешение на неправильный отвод земли, если оно будет привлечено к гражданскому процессу, в котором должна решиться судьба этой земли.
Без должного ответа остается пока и процедура проверки доказа­тельств в отношении многих земельных нарушений. Последние мо­гут подлежать рассмотрению как в административных, так и в судеб­ных инстанциях; в последнем случае — в рамках как уголовного, так и гражданского производства. Но какие нарушения подпадают под тот или иной порядок, пока не всегда ясно. Не всегда ясно, какова роль общественности и отдельных лиц в возбуждении соответствующих дел. Например, вправе ли природоохранные, туристские и иные заинтере­сованные общества и организации предъявлять гражданские иски на­рушителям земельного законодательства.
127
Глава 2
На сегодняшний день внесены существенные коррективы в содер­жание и методику государственного регулирования земельных отно­шений, составляющего основу целостной модели российского землеу­стройства. Сформирована система правовых механизмов воздействия на земельные отношения, закрепленных рядом законодательных ак­тов. Кроме Земельного кодекса РФ к действующим федеральным зако­нам относятся федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяй­ственного значения», «О землеустройстве» и другие. В дальнейшем эти законы были доработаны, а также дополнены большим количеством подзаконных нормативно-правовых актов. На уровне субъектов РФ действуют множество земельных законов, принятых в развитие феде­рального законодательства и преимущественно регулирующих отдель­ные аспекты оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Однако, многообразие законов неизбежно приводит к пересече­нию и дублированию соответствующих правил и норм, толкованию их группами, обладающими властью, в собственных интересах не зависи­мо от того, как это отразится на общем состоянии экономики аграрно­го сектора. Начинают действовать лишь те законы, которые в большей степени отвечают интересам господствующих социальных групп.
Надзорные ведомства. Проблема возмещения ущерба, возникшего вследствие земельного нарушения, не сводится к обычной гражданской ответственности. Экологический ущерб от допущенного нарушения может «выйти за пределы» того земельного участка, где оно было со­вершено. Например, небрежно выполняемые земляные работы могут привести к смыву грунта и заносу нижележащих земель бесплодным материалом. Кроме того, нужно учитывать, что законодатель заботит­ся о сохранении плодородия и биологической продуктивности земли, где ведутся работы, независимо от того, в чьей собственности она нахо­дится. Так, обязанность сохранять в случае проведения земляных работ плодородный растительный слой распространяется на всех владельцев земли, включая ее собственников. Рекультивацию нарушенных земель заказчик работ должен производить на любых землях — как «чужих» (предоставленных ему во временное пользование), так и на «своих». Иск о неправильном обращении с землёй собственник может предъ­явить арендатору своей земли. Но такой же иск может быть обращен против собственника и со стороны надзорного органа.
В последние годы на федеральном уровне было принято несколько редакций положения о государственном контроле и надзоре за исполь­зованием земель. Под надзором можно понимать государственные, а
128
Государственное управление и контроль
под контролем — внутриведомственные меры наблюдения за действия­ми (и бездействием) подлежащих лиц и органов управления. Однако такое различие между контролем и надзором не является общеприня­тым. Последнее из них относится к 2002 г. Общим для них является на­деление надзорными функциями сразу четырех федеральных ведомств. Среди них Росземкадастр РФ, где сосредоточены кадры землеустроите­лей и оценщиков (в основном — в части сельскохозяйственных земель), Госстрой РФ (ныне — агентство в составе Министерства регионального развития), Министерство природных ресурсов (в лице его природоох­ранных инспекций), а также Министерство сельского хозяйств. Все эти органы управомочены выдавать нарушителям обязательные предписа­ния и взимать штрафы. Если земле причинен имущественный ущерб, то для взыскания его с виновных лиц эти органы вправе обращаться в суд.
Ряд законодательных норм, принятых в 2005 г., запрещал проведе­ние земляных и строительных работ на линейных объектах, а также на местах залегания полезных ископаемых, если заказчик работ предва­рительно не позаботится составить и утвердить проект рекультивации полос и участков, которые предположительно будут нарушены. В неко­торых случаях в качестве условия проведения работ закон устанавливал предварительное их одобрение экологической экспертизой
Гражданский закон (ст. 222 ГК РФ) можно толковать в пользу не­обходимости судебного решения также в случае, когда встает вопрос о сносе незаконно возведенного строения.
Закон не разграничивает детально полномочия между надзорны­ми органами. Поэтому здесь не исключено «наложение» компетенции одного органа на компетенцию другого. Так, за несанкционированное строительство штрафы на нарушителя могут быть наложены службой как земельного, так и строительного надзора. Эта неопределенность нередко преодолевается с помощью межведомственных соглашений. Так, за самовольное строительство в населенных пунктах обычно взы­скивают органы архитектурно-строительного надзора, а в сельской местности — земельные органы. Однако многое зависит здесь от со­гласованности в работе разных органов на местах.
До недавнего времени надзор за землепользованием официально осуществляли также санитарно-эпидемиологические органы. Их уча­стие выражалось в экспертизе проектов экологически проблемных объектов, с тем чтобы последние причинили минимум вреда людям на окружающих территориях. Проекты строительства проверяются также в том отношении, чтобы нежелательные объекты не были размещены
129
Глава 2
в водоохранных и других охраняемых зонах. С другой стороны, эти органы требуют, чтобы из санитарно-защитных зон, создаваемых во­круг проблемных объектов, были вынесены жилые дома, детские и т. п. учреждения.
К сожалению, из поля зрения санитарных органов нередко выпа­дают вопросы соблюдения установленного режима вокруг проблемного объекта. Так, вдоль рельсовых путей в городах установлены санитарно­защитные зоны, куда не должна вторгаться (по условиям шума, загазо­ванности) жилая и подобная ей застройка. Однако границы этих зон на местности, как правило, не отбиты, об их прохождении не информиро­вано не только население, но зачастую даже подлежащие государствен­ные органы. В результате, не так уж редки случаи, когда в этих зонах осуществляется жилищное или иное не подходящее строительство; та­кие случаи, например, отмечены в Москве.
В качестве одной из мер, способных ослабить этот недостаток, в литературе предлагается слияние органов охраны природы с той ча­стью санитарной службы, которая занимается вопросами земельных планировок.
1
Органы охраны природы традиционно держат в поле своего зрения экологически ценные и иные особо охраняемые земли, переданные за­поведникам, национальным и природным паркам, включенные в заказ­ники, в охранные зоны памятников природы и историко-культурных объектов (в последнем случае органы охраны природы нередко «кон­курируют» со специализированными органами по охране памятников архитектуры). В какой-то мере они наблюдают за состоянием ценных природных участков, используемых для отдыха на природе. Они могут вмешиваться также в использование любых земель, особенно в слу­чае их застройки, поскольку при этом выявляются случаи загрязнения окружающей среды или иные неблагоприятные экологические послед­ствия. В этих ситуациях одним из действенных инструментов является требование надзорных органов о проведении экологической эксперти­зы, обычно за счет потенциального нарушителя.
Органы охраны природы наблюдают за выполнением требований закона о рекультивации нарушенных земель. Но здесь они могут дубли­ровать функции земельных органов, поскольку последние также кон­тролируют проведение рекультивационных работ. Такое дублирование трудно устранить на уровне Российской Федерации. Разграничение
1
Экоинформ. 1994. № 2. С. 62–66.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности