Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Правовые основы земельных отношений
При этом лишь немногие социалисты, например В.И. Ленин, считали необходимым, чтобы на государственной земле были созданы
крупные государственные хозяйства, но фактически и они мирились с
тем, что государственная земля будет использоваться в частных, в том
числе в мелких хозяйствах.
Для любого общества вопрос о формах собственности на землю важен не только с точки зрения справедливости, но и с позиций целесообразности. Общество заинтересовано в том, чтобы земля, прежде всего
сельскохозяйственная, находилась в руках наиболее умелых хозяев, способных использовать её, если не говорить об охране природы, максимально продуктивно. Казалось бы, государство в качестве собственника
земли способно наилучшим образом обеспечить это последнее условие,
выбрав из всех претендентов на данную землю наиболее достойного.
Действительно, практика сельского хозяйства в СССР показала,
что государство непрерывно занималось этой работой. Хозяйства сливали и разукрупняли, колхозы преобразовывали в совхозы; для всех
хозяйств подыскивали наилучших руководителей. Тем не менее, эта
работа не дала должных результатов. Сельское хозяйство СССР в течение долгих десятилетий представляло отставшую отрасль, и в качестве
таковой она «перекочевала» в XXI век. Здесь, без сомнения, сказались
более глубокие недостатки в части руководства государством сельским
хозяйством (прежде всего — неправильный метод изъятия земельной
ренты через систему обязательных заготовок сельскохозяйственной
продукции). Но нельзя сбрасывать со счетов также недостаточную умелость и недостаточную заинтересованность государственных органов в
формировании рациональных границ каждой земельной единицы (хозяйства) и в выборе для неё оптимального владельца. В этой области
частный сектор во многих случаях выполняет такую работу «лучше».
В Москве городские власти разбили территорию города на 69 зон,
в которых действуют дифференцированные ставки арендной платы за
землю. В дополнение выделено несколько подзон с особо высокими
ставками.
1
Ставки арендной платы учитывают положение земельного
участка в границах города и связанные с ним выгоды; ориентируются они (конечно) и на интенсивность спроса. Но раз установленные
ставки не могут приноравливаться к меняющейся обстановке так же
быстро, как происходят экономические перемены. Кроме того, они
не могут учесть во всех деталях выгоды и невыгоды, связанные с хо-
1
Распоряжение Мэра Москвы от 1 октября 1996 г. № 347/1 // РМ. Вестник
мэрии Москвы. 1996. № 23.
81
Глава I
зяйственным освоением и эксплуатацией определенного земельного
участка. Поэтому они служат только придержкой при назначении реальных арендных цен.
Последние должны назначаться в ходе конкурсов за право аренды
определенных участков. В ходе конкурса участок получает тот претендент, который предложит дополнительно уплатить за него в разовом
порядке некоторую сумму, которая больше, чем суммы, предложенные
другими конкурентами. Эту сумму вместе с нормативным ежегодным
платежом можно считать рыночной арендной ценой участка. Некоторые
земельные участки сдаются в аренду на бесконкурсной основе; в этих
случаях, как можно полагать, они не получают своих рыночных цен.
Такой порядок расчетов устраивает собственника больше, чем повышение ежегодной арендной платы. Ведь выигравшее конкурс лицо
не обязательно будет способно выплачивать городу повышенную
арендную плату все время, пока длится аренда. Если такой возможности он лишится, то повышенная арендная плата останется только на
бумаге. В этом смысле получение от выигравшего конкурс претендента
разовой суммы надежнее для собственника, так как страхует его от возможной несостоятельности арендатора.
Если инвестор оказывается не в состоянии или не желает осуществлять задуманный им проект, он может продать свое право аренды другому лицу. При этом цена продажи может быть и выше, и ниже, чем
первоначальная.
На арендованных землях нередко бывают отдельные строения и
сооружения, в том числе призванные обслуживать сельскохозяйственное производство. В этом случае вряд ли целесообразно иметь два договора аренды: один о земле, а другой — об указанных строениях и сооружениях; по всей видимости, такой договор должен быть единым.
1
То же касается случая, когда на арендуемой земле имеются защитные и мелиоративные сооружения и устройства: оросительные и осушительные каналы, мостики через них, регуляторы стока, дороги, изгороди,
защитные посадки. В некоторых случаях их влияние распространяется
за пределы арендуемого участка, то есть в них бывают заинтересованы
соседи арендатора, в частном случае — сам собственник, оставивший в
1
В книге В.А. Горемыкина «Российский земельный рынок» (М., 1996)
приведён типовой договор купли-продажи земельного участка (С. 137–141),
который «годится» во многом и для случая аренды. Он содержит указание на
сводную ведомость строений и на их оценку. В то же время этот документ не
упоминает о мелиоративных и защитных устройствах, которые являются принадлежностью земли.
82
Правовые основы земельных отношений
своем заведовании соседний участок. В этом случае в правильной эксплуатации таких сооружений бывает заинтересован не только арендатор данного участка, но и его сосед — например, тот же собственник.
Необходимые работы должны быть разделены между ними, а для этого
их следовало бы предварительно документально зафиксировать.
Однако в практике аренды подобные отношения пока еще не просматриваются. Во всяком случае, в упомянутом руководстве В.А. Горе мыкина в предлагаемом им модельном договоре аренды они не
упоминаются. В этом же труде предусматривается право арендатора
выполнять мелиоративные работы, строить пруды и другие объекты,
отвечающие требованиям охраны природы, но о необходимости согласовать эти работы с собственником почему-то не упоминается. О контроле собственника за мелиоративными работами арендатора ничего
не говорится, а о праве арендатора влиять на решение собственника
о мелиорации сданной в аренду земли говорится глухо («имеет право
участвовать в решении вопросов мелиорации земельного участка»).
Модельный договор не предусматривает случая, когда арендатор
добровольно или вынужденно предоставляет землю для работ посторонней организации (например, изыскательской партии), сдает зёмлю
в субаренду. При этом немаловажный вопрос заключается не только в
том, вправе ли арендатор допускать таких лиц без согласия собственника, но и в том, вправе ли собственник контролировать их «через голову»
арендатора.
Остается не ясным, как должны строиться отношения сторон в
случае «заверстания» арендованного участка в крупный мелиоративный проект. Если на базе такого проекта создается мелиоративное товарищество, то встает вопрос, может ли арендатор быть его членом, а
если может, то на каких условиях. С другой стороны, проведение собственником или мелиоративным товариществом на арендованной земле мелиоративных работ существенно меняет условия договора аренды;
по-видимому, это может послужить законным основанием для досрочного прекращения договора по инициативе арендатора.
При аренде земли права и обязанности по земле раздваиваются: частично они продолжают принадлежать собственнику, но частично переходят к арендатору. С этим связано разрешение непростой ситуации,
когда на арендованную землю вторгаются посторонние лица. Некоторые
авторы ссылаются на практику ряда зарубежных стран, в которых арендатор имеет право отстаивать свои интересы в рамках так называемой владельческой защиты, например, требовать от суда или полицейских вла-
83
Глава I
стей изгнания посторонних лиц, не обращаясь для этого за содействием
к собственнику. Для некоторых ситуаций такое решение представляется
не только целесообразным и справедливым, но и прямо необходимым,
например, если собственника нет в стране, так что обращаться за его помощью бесполезно. Но если собственник «налицо», то решение может
быть иное; например, суд принимает иск от арендатора только в том случае, если к нему присоединяется собственник. Во времена СССР колхозы и совхозы нередко «стеснялись» предъявлять иски к нарушителям,
причинившим вред земле, поскольку хозяйства не были собственниками
закрепленных за ними земель и не имели права присваивать компенсационные суммы (если бы таковые были присуждены). Такие иски иногда возбуждала прокуратура. Что касается землеустроительной службы,
то она не выступала официально в качестве представителя государствасобственника и не предъявляла иски к нарушителям в суде. Судебная активность земельных органов не известна и в настоящее время.
В этих ситуациях заслуживает внимания и такой вопрос: являются
действия арендатора по защите своей земли от посторонних лиц его правом или же одновременно и его обязанностью? Вопрос возникает в связи
с тем, что у арендатора и собственника могут быть различные интересы и
взгляды в отношении целостности сданной в аренду земли. Нарушение
её границ посторонним лицом арендатор может посчитать малозначительным и не заслуживающим решительных ответных действий, тогда
как собственника будет расценивать то же самое нарушение как существенное наступление на его право. Как представляется, в этом случае
арендатор должен действовать не только в своих интересах, но и в интересах собственника. Если, по его мнению, произведённое нарушение
существенно затрагивает собственника, то он должен принять меры к
его ликвидации. Он должен поступить так, несмотря на то, что если дело
касалось бы только его интересов, он этих мер принимать бы не стал.
Аналогичным образом следовало бы оценить ситуацию, когда к
арендатору обращены претензии надзорных органов. В этом случае
арендатор должен вступить в контакт с посетившим его инспектором,
выяснить его статус, уяснить его претензии, дать объяснения и представить имеющиеся у него документы. Он не должен оставаться пассивным на том основании, что предъявленная претензия касается не его,
а собственника. В данной обстановке арендатора следовало бы рассматривать как представителя собственника, обязанного всеми способами
защищать законные интересы последнего. Естественно, что арендатор
должен немедленно известить собственника о требованиях надзорного
84
Правовые основы земельных отношений
органа и о своей реакции на них. Возможно, что арендатору следовало
бы предоставить право, в отсутствие собственника, обжаловать выданное собственнику предписание, исходящее от надзорного органа.
Вопрос о праве собственника контролировать субарендаторов,
а равно других лиц, которых арендатор приглашает на свою землю или
которым разрешает производить на ней работы, следовало бы решать
по аналогии с правом залогового кредитора контролировать третьих
лиц, воздействующих на заложенную ему (но остающуюся в руках
должника) землю. Согласно ст.36-3 закона РФ «О залоге» от 29 мая
1992 г. залоговый кредитор вправе «требовать от любого лица прекращения посягательств на предмет залога, угрожающих его утратой ли
повреждением». Поскольку таким правом обладает залоговый кредитор, не имеющий права собственности на заложенную землю, тем более им должен обладать собственник недвижимости, предоставивший
её в аренду. В частности, за ним следует признать право на иск с требованием, чтобы суд оградил принадлежащую ему землю от неправильных действий третьих лиц.
Как представляется, такой иск одновременно может быть направлен и против арендатора, если тот не принимает должных мер по защите арендуемой им земли.
В настоящее время получила распространение аренда земель частными предпринимателями у муниципальных властей, например под
застройку. Бывает, что неустойчивое положение некоторых таких предпринимателей приводит к тому, что продолжение долгосрочной аренды теряет смысл или даже становится для них непосильным бременем.
Как упоминалось выше (с. 57), Земельный кодекс РФ пошел навстречу
частному сектору, предоставив арендатору возможность сдать землю в
субаренду или даже пересдать ее (с исключением себя из дальнейших
отношений) без согласия собственника (то есть муниципальных властей) — лишь с уведомлением его о таком своем акте. Собственник может предотвратить подобный образ действия арендатора лишь одним
способом — включив в договор условие, что субаренда или пересдача
земли не допускается без его согласия — как это и предусмотрено в общем случае Гражданским кодексом.
Тем не менее, распоряжение землей со стороны арендатора без согласия собственника представляется грубым нарушением интересов
последнего. Ведь сдавая землю определенному арендатору, собственник
почти всегда учитывает его личные и профессиональные качества, его
деловую репутацию и его кредитоспособность. Когда же земля попада-
85
Глава I
ет в руки третьего лица, которое может быть вообще никому не известно, все эти важные условия теряются. Поскольку землёй начинает распоряжаться не собственник, а мало заинтересованный в её дальнейшей
судьбе арендатор, она теряет «хозяйский глаз». При этом, если новым
арендатором окажется случайное лицо, то отрицательные последствия
могут коснуться не только собственника, но и общество в целом.
Как представляется, возможен компромисс между арендатором,
желающим досрочно выйти из договора, и собственником земли. При
условии, что арендатор подыщет лицо, способное заменить его в договоре, он имеет возможность представить его собственнику для утверждения. Если тот согласится, то его потери от вынужденного разрыва
(или существенной перемены) отношений с прежним арендатором
будут не велики. Что касается арендатора, то он также сможет выйти
из этих отношений с минимальными потерями для себя. Если же собственник не согласится на полную или частичную замену прежнего
арендатора, то у последнего должно быть право обратиться в суд и доказывать там, что подобранный им субарендатор «не хуже», чем он сам,
способен выполнять обязанности арендатора.
Неустойчивое положение арендаторов в случае аренды ими городской или поселковой земли, возникает иногда вследствие действий
местных властей, когда те односторонне поднимают ставки арендной
платы. Эти власти нередко «обосновывают» повышение арендной
ставки тем, что оно сделано не специально для данного арендатора, а
сразу для целой их категории; «попутно» же оно коснулось и данного
арендатора. Такие действия находят поддержку у некоторых судов.
1
Однако в целом такая позиция глубоко неверна. Договор местной
власти с данным арендатором носит двусторонний характер. Он не должен зависеть от того, как складываются отношения у того же собственника земли с другими арендаторами — пусть даже аналогичных данному.
Всякое изменение арендной ставки может произойти только по соглашению обеих сторон, а не по воле только одной из них. Единственным
исключением может быть случай, когда в договор с арендатором будет
включен пункт относительно возможного повышения ставки арендной
платы, поскольку она будет повышена для всех арендаторов аналогичного типа. Но такой пункт, разумеется, может быть включен в договор
только с согласия самого арендатора.
1
Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 26.02. 2002 г. № А 82-221/
2001-Г /1/.; Цит. по: Никишин В.В. Вещные и обязательственные права на землю в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской
Федерации. Саратов, 2003. С. 63.
86
Правовые основы земельных отношений
В арендных договорах было бы разумно иметь пункты, уполномочивающие (или не уполномочивающие) арендатора принимать некоторые
юридические решения, например ставить свою подпись на земельном
плане соседнего участка в удостоверение правильности его границ, разрешать соседу проходить по своему участку и т. п. Задача права состояла
бы в выработке правила о том, как должны строиться отношения сторон
в случае, когда подобных пунктов в договоре нет. По-видимому, ответ не
может быть единообразным, ибо в разных регионах на этот счет могут
складываться неодинаковые обычаи. Поэтому разрешение подобных ситуаций следовало бы оставить законодательству регионов.
При аренде сельскохозяйственной земли собственник нередко
требует от арендатора задатка — как гарантию того, что арендатор не
покинет землю до окончания срока договора. Если же последний это
сделает, то потеряет задаток. Такое правило также целесообразно отдать на усмотрение регионального законодательства.
Собственник сельскохозяйственной земли иногда запрещал арендатору вывезти с поля выращенный тем урожай, пока не будет внесена
арендная плата. Тем самым собственник фактически устанавливал для
урожая, выращенного арендатором, режим залога. Однако эта система
была мало практичной; ведь арендатору нужно было реализовать полученный урожай, чтобы расплатиться с собственником. Кроме того, при
режиме залога на собственнике оказывался риск гибели находящейся
в поле продукции, перешедшей в его ведение. При ухудшении погоды,
пожаре он рисковал потерять предмет залога — не говоря уже о том, что
он разрушал свои деловые отношения с арендатором. Поэтому закон
не поддерживал института принудительного залога в отношении выращенного арендатором урожая; такой залог мог возникнуть только в
том случае, если стороны заранее о нем условились.
Существующие законы об аренде сосредоточены главным образом
в ГК РФ и недостаточно отражают два пласта отношений. Во-первых,
это касается отношений между арендатором и собственником земли,
а во-вторых, между арендатором и третьими лицами. В этой части известный интерес представляет иностранный опыт.
Так, в Англии собственник не имеет права охотиться на сданном в
аренду участке. Даже посещение собственником сданного в аренду участка в нормальных случаях требует согласования визита с арендатором.
1
Исключение представляют случаи, когда хозяин приводит потенциального покупателя, когда он проверяет состояние земли, вызывающее у него законную тревогу, и некоторые другие. Hill Landlords and Tenant Law in Nutshell.
1986. Sec. ed.
87
1
Глава I
Началом аренды считается согласованный сторонами момент, когда
арендатор должен вступить во владение землей и другим связанным с
нею имуществом. Если в договоре этот момент не указан, то принимается разумный срок после государственной регистрации договора аренды.
Об окончании длительной фермерской аренды арендатор должен предупредить за 12 месяцев до её окончания — иначе она будет продолжена на
этот срок. При краткосрочной аренде — до 2 лет, такое предупреждение
не обязательно. Но со стороны хозяина предупреждение о его желании
прекратить аренду в договорный срок является обязательным, иначе
арендатор может продолжать пользоваться землей.
Арендатор должен пресекать действия того, кто мешает ему пользоваться землей. В противном случае, даже если ему нанесен ущерб, он
не может отказаться от взноса арендной платы.
Возможен вариант, при котором собственник работает в хозяйстве
арендатора в качестве наемного работника.
Вместо ипотеки в Англии иногда применяется такой прием, как
переход земли в собственность кредитора, но с оставлением земли в руках должника, который преобразуется в ее арендатора; при этом арендная плата идет в счет уплаты долга.
1
Решение об аренде участка выносится управомоченным государственным органом. На основании этого решения государственный
орган заключает договор о сдаче участка в аренду или в безвозмездное
срочное пользование заинтересованному лицу. Таким образом, отношения аренды оформляются двумя документами, причем неоднородными.
Решение — есть акт публичной власти, тогда как в договоре этот же орган
власти выступает в роли хозяйственной организации, нередко — участника рыночных отношений. Первый документ — это административный
акт, а второй — хозяйственный договор. Возникает вопрос, каков смысл
«двойного оформления» сделки с землей, и нельзя ли упростить ее, сведя
к единому документу, например договору? Учитывая практику предоставления в аренду публичных земель, Б. Уткин предлагает «Примерную
форму решения о предоставлении в аренду безвозмездное срочное пользование гражданам и юридическим лицам находящегося в государственной собственности земельного участка».2 Двойное оформление акта
предоставления в пользование объекта государственной встречается не
только в земельном хозяйстве. Например, при сдаче участка недр в аренду
частной компании для разработки полезного ископаемого управомочен-
1
Agricultural Tenancies Act. 1995.
2
Уткин Б. Проблема правоприменительной практики. М., 2004. С. 86–88.
88
Правовые основы земельных отношений
ный государственный орган сначала выдает этой компании лицензию на
право добычи, а затем он же заключает с этой компанией хозяйственный
договор. Здесь на два документа возлагаются неоднородные задачи. Их
разделение имеет веские основания.
Добыча полезного ископаемого под землёй — это особо опасная
работа для занятых в ней лиц. Кроме того, она почти всегда связана
с угрозой для целостности земной поверхности, с нарушением как её
естественных свойств, так и возведенных на ней построек и сооружений. Угрожает она также целостности и чистоте водных объектов.
После окончания добычных работ подземные выемки бывают небезопасны для людей, животных, строений. Подземные выработки после
окончания работ полагается законсервировать, а нарушенную поверхность рекультивировать. Всё это налагает особую ответственность на
добычную компанию, требует от неё высокого профессионализма,
наличия обученных кадров, средств контроля, финансовых ресурсов,
чувства долга. Государственный орган, предоставляющий в аренду
участок недр частной компании, не может руководствоваться только
гарантией того, что получит от арендатора достойный платеж. Он должен проверить, насколько эта компания удовлетворяет высоким требованиям, которые предъявляются к тем, кто берется за выполнение
горных работ. И только если проверка дала положительные результаты,
возможны хозяйственные переговоры государственного органа — собственника недр с претендентом на их разработку.
Исходя из приведенного рассуждения, допустимо полагать, что
предварительное разрешение государственного органа на сдачу участка земли в аренду или в безвозмездное срочное пользование выполняет
в земельном хозяйстве такую же роль, что и лицензия в горном деле.
Но что именно должен проверить государственный орган в отношении претендента на землю, остается не ясным. Сама «Примерная форма» никакого ответа на этот вопрос не даёт. Если претендент затевает
строительство, то разрешение на предоставление ему земли скорее всего должно быть совмещено с актом утверждения представленного им
проекта. Если претендент намерен использовать землю в «распространенном» режиме, например, для сельского хозяйства, то целесообразно проверить его квалификационные признаки и отразить результаты
проверки в документе, однако этот документ должен быть не разрешительного, а удостоверительного свойства.
Правда, имеется ещё один объект проверки — сам земельный
участок. Необходимо быть уверенным, что он не понадобится в бли-
89
Глава I
жайшие годы для публичных нужд, например для прокладки дороги,
трубопровода и т. п. Но результат проверки вряд ли нужно оформлять
в виде решения или разрешения. Для этого достаточно справки архитектурного или земельного органа об отсутствии подобного плана.
Выявляется, таким образом, спорность особого документа — решения государственного органа, на основе которого может быть заключен
договор о земле. Во многих случаях такая «лицензия» представляется
излишней. Но нельзя думать, что дело здесь только в возможном упрощении делопроизводства. На самом деле, вопрос глубже. Если претендент на землю получает её на основании не одного, а двух, причем
разнородных, документов, то гарантия устойчивости заключенного им
договора резко снижается.
В самом деле, по заключенному договору государственный орган
является «нормальным» деловым партнером того, кому предоставлена
земля. В случае спора оба партнера пользуются одинаковыми процессуальными правами, оба могут прибегнуть к правосудию. Но тут выяснится, что оснований для предоставления земли имеется не одно, а два,
причем второе основание — административное. Понятно, что орган,
принявший административное решение, имеет право отменить или
изменить его в одностороннем порядке. Но поскольку на административном решении был основан хозяйственный договор, изменение или
отмена первого неминуемо скажется на втором. Получается так, что
лицо — формальный контрагент государственного органа — не хозяйственный его партнер, а что-то вроде просителя. Хотя стороны заключили договор, по которому они внешне равноправны, фактически одна
сторона может отменить или изменить его в одностороннем порядке.
Земельный фонд Российской Федерации является самым большим в мире и составляет более 1,7 млрд га. При этом земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, на 1 января 2015 года охватывают 1577,6 млн га (92,27%), в собственности юридических лиц — 7,1 млн га (0,41%), граждан — 125,1 млн га (7,32%).
Частная земельная собственность активно развивается и дальше.
С 2008 по 2013 год в Российской Федерации было зарегистрировано почти 62 млн сделок, в которые было вовлечено 723,58 млн га земли. При
этом из года в год наблюдается устойчивый рост как числа сделок, так и
их площади. Таким образом, в течение относительно непродолжительного периода существования рыночной экономики в России произошла существенная трансформация земельных отношений. Развитие земельного
рынка очевидно и не вызывает сомнений. Но по сравнению с ведущими
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]