Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Государственное управление и контроль
В этой части характерен опыт Британии. После окончания 2-й
мировой войны в ней был принят закон о земельном планировании,
относящийся прежде всего к перепланировке городов, в том числе пострадавших от бомбежек. На частные земли, включенные в планировочные схемы, накладывались ограничения на их застройку — вплоть
до момента, когда они понадобятся для каких-то публичных проектов.
Поскольку у собственников в связи с этим возникали упущенные выгоды, закон предусмотрел их компенсацию. Но уже в самом скором времени от выплаты компенсации отказались, так как они представляли
слишком крупные суммы, «неподъемные» ни для местных бюджетов,
ни для государственных финансов.
В целом Британское законодательство о земельном планировании достаточно авторитарно. Образно говоря, ни один фермер не
вправе построить на своей земле даже сарай без разрешения местных
властей. Фактически государство резервирует для публичных нужд
частные земли, даже не объявляя их формально зарезервированными.
Надо сказать, что резервирование земель в сельской местности имеет в
виду не столько их возможное использование для публичных построек,
сколько для сохранения сельского ландшафта, то есть в экологических
целях. В этом смысле к законодательству Британии близки земельнопланировочные законы Германии.
В США в начале 1970-х гг. федеральное правительство рекомендовало приморским и приозерным (при Великих Озерах) штатам выполнять зонирование прибрежных земель и вод таким образом, чтобы не
позволять собственникам застраивать участки, необходимые США для
военно-морских баз, глубоководных портов, морской добычи нефти и
газа, а также для создания природных резерватов. На планировочные работы штаты получали дотации от США. Результаты планировок подлежали федеральному утверждению. Почти все штаты выполнили эту работу, при этом никакой компенсации собственникам не выплачивалось.
Некоторые штаты устанавливают «бумажную процедуру» для охраны
лучших сельскохозяйственных земель. Для этого сельскохозяйственные
земли подвергаются изучению и специальной инвентаризации. В штате
Орегон собственник, желающий застроить участок такой земли, обязан
представить в Земельную комиссию штата обоснования и расчёты, почему для застройки выбран именно данный участок. Сходным образом
контролируется застройка всех прибрежных земель. Земельная комиссия штата не склонна судиться со строптивыми собственниками, но в
ряде случаев ей удается направить застройку на менее ценные земли.
111
Глава 2
Вместе с тем, не так «гладко» проходит наложение ограничений на
использование частных земель — но не в предвиденье их последующего занятия для публичных нужд, а для целей охраны природы. В США
суды под давлением охранителей природы запрещают самовольную
засыпку и осушение водно-болотных угодий для целей их последующей застройки. Для этого применяются мало подходящие федеральные законы об охране чистоты вод и о борьбе с засорением судоходных
фарватеров. Экологи считают, что в пределах этих угодий происходит
естественная переработка попадающих туда загрязнений, там обитают
многие ценные и редкие виды животных и растений, очищенная вода
пополняет подземные запасы, озёра и болота смягчают пики паводков.
Однако эти ограничения вызывают серьёзные протесты частных собственников, которые требуют, чтобы указанные ограничения сопровождались выплатой соответствующих компенсаций.
В дореволюцонной, как и в современной России, многие государственные ограничения касались прежде всего продуктивных земель,
сельскохозяйственных и лесных. Вместе с тем, учитывалось благотворное влияние лесов на окружающие земли. Как упоминалось, в
1888 г. был принято Положении о сбережении лесов. Согласно этому
Положению водоохранные и почвозащитные леса, после их надлежащего устройства, подлежали щадящему режиму пользования. Прежде
всего это касалось ограничения в них рубок. Налагаемые ограничения
касались как наличных владельцев, так и любых их правопреемников.
Некоторые ограничения исходили из специфических социальных
соображений — например задачи сохранения владений аристократических фамилий. Их имения, признаваемые родовыми и не могли переходить к лицам другой фамилии. Они не могли раздробляться, продаваться за долги и т. п. В этом случае соображения государственного
престижа ставились выше экономической целесообразности.
1
По социальным основаниям налагались ограничения на оборот
крестьянских, так называемых надельных земель. Большая часть из
них считалась в собственности крестьянских земельных обществ; но
до 1907 г. крестьяне вносили за них государству выкупные платежи, а
до 1903 г. эти платежи вносились в порядке круговой поруки. В связи
с этим надельные земли не принимались в залог, не подлежали отчуждению; легальный оборот мог существовать только в пределах каждой
земельной общины.
1
Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 1. Вотчинные права. СПб., 1892.
112
Государственное управление и контроль
Запрет продавать крестьянскую землю или закладывать её оправдывалось государственными соображениями. Ещё в период освобождения помещичьих крестьян правительство было озабочено тем, чтобы
после «воли» крестьяне не лишились земли и не превратились бы в пролетариев. Ведь лишенные земли люди могли остаться без пропитания,
и тогда оказалась бы под вопросом политическая стабильность в стране. Справедливы были такие опасения или нет — это сложный вопрос,
разрешать который следовало бы предоставить историкам. Здесь важно
отметить сам факт, что наложенные на земельный рынок ограничения
были вызваны соображениями социального порядка.
Но и после отмены выкупных платежей крестьяне в большинстве
губерний оставались только владельцами своих земель, собственниками же признавались земельные общества. Например, эти общества периодически назначали переделы пахотных земель, нередко используя
при этом весьма сложные схемы. Так, каждый член общества наделялся полосками пашни в нескольких местах общего владения — с тем,
чтобы равномерно распределить между всеми участки близкие и дальние, сухие и переувлажнённые, более и менее плодородные. В связи с
традицией общего выпаса по убранным полям, существовал так называемый принудительный севооборот. Отдельный домохозяин должен
был высевать те же культуры, что и его соседи; в противном случае он
рисковал, что выгнанный на пашню скот потопчет и стравит его посевы. Отдельный хозяин не имел права удобрять и вспахать свое паровое
поле, если осуществлялся выпас скота.
Государство в эти отношения не вмешивалось, но фактически оно
их санкционировало, признавая законными устоявшиеся обычаи землепользования.
И только с 1906г, когда стартовала Столыпинская аграрная реформа, отдельный домохозяин получил возможность выделиться из своего земельного общества и закрепить используемые им пахотные полосы (иногда вместе с причитающимися ему угодьями) в частную собственность. При этом законодатель поощрял выходивших из общин
крестьян сводить свои земельные участки к одному месту — отрубу.
В то же время продажа земли, выделенной в частную собственность,
посторонним лицам, не принадлежавшим к крестьянскому сословию,
была затруднена.
Фактически только после закрепления крестьянской земли в частную собственность открывалась возможность для сделок с ней, прежде
113
Глава 2
всего в виде купли-продажи. 1 Но, как известно, выход крестьян из своих земельных обществ происходил медленно, соответственно медленно раздвигались и границы для земельного рынка.
С принятием в 1922 г. Земельного кодекса РСФСР сформировалась особая отрасль права, регулирующая земельные отношения —
преимущественно в пределах сельскохозяйственных площадей. Это
«потянуло» за собой разработку особых правил для разбирательства
земельных дел и земельных споров, принятие санкций за земельные
нарушения. Однако все такие правовые продвижения были прерваны
в годы коллективизации сельского хозяйства, когда главным методом
государственного вмешательства в земельные отношения был выбран
административный пресс. В эти годы земельное законодательство и
формально, и по существу, было подчинено специфическим институтам, составившим так называемое колхозное право, которое в своей
основной части было тем же административным правом, обращенным
на цели создания и укрепления колхозного производства. И только с
конца 1960-х годов земельное право стало обретать присущие ему специфические черты, позволявшие выделить его из других отраслей права.
Этот процесс продолжается и в настоящее время.
Рыночная экономика, частная собственность, новые формы хозяйствования выдвинули ряд проблем по созданию российской модели
землепользования и землевладения. В новых условиях прямые методы
регулирования оказались малоэффективными. Рост числа собственников, владельцев и пользователей земельных участков стимулировал
земельный оборот, расширение сферы и изменение характера управления земельными ресурсами. Эти процессы во многом складывались
самопроизвольно и часто опережали законодательную базу. При этом
уделялось мало внимания охране земли, прежде всего ответственности
землепользователей за ее использование.
В нынешней России резко сузились возможности государства для
вмешательства в земельные дела в качестве собственника. В некоторых
политических кругах это обстоятельство воспринято как фронтальное
умаление роли государства в хозяйственной жизни — хотя на самом деле
публичные полномочия государства в части регулирования земельных
отношений никаких изменений формально не претерпели. Поэтому
особенно актуально выделить эти полномочия, уяснить их объём, и на
1
Кауфман А. Землеустройство на Западе и в России // Энциклопедический
словарь Гранат, изд. 7, том 21. С. 180 и след.
114
Государственное управление и контроль
этом основании сконструировать концепцию государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.
О необходимости такой работы можно судить по такому факту, что
действующее земельное законодательство далеко не всегда и далеко
не последовательно различает полномочия государства как суверена
и его же права как собственника земли. Последние вообще находятся в неопределённом состоянии, поскольку разграничения публичных
земель в натуре практически не происходит. Нередко такое состояние
молчаливо «освящается» в законодательстве. Так, не проводит различия между государственными, муниципальными и частными землями
Закон РСФСР о плате за землю 1991 г. Не различают земли разной формы собственности многие статьи ЗК РФ, и т. д.
С начала 1990-х гг., когда в России была узаконена частная собственность на землю, этот институт вызывал и вызывает серьёзные
возражения со стороны некоторых кругов общества. Одно из возражений сводится к тому, что частные земельные владения превратятся в
своего рода экстерриториальные острова, не подлежащие публичному
контролю. В результате общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений собственников.
С теоретической стороны, такие опасения неосновательны, так
как государство может вмешиваться в частные владения — не в качестве собственника, а в качестве суверена, то есть политической организации, чьи прерогативы не могут быть остановлены частными границами. Отсюда проистекает разница между «землей» и «территорией». Земля может иметь различный правовой режим в зависимости от
того, находится она в государственной или в частной собственности.
Но когда речь идет о территории, то подразумевается пространство,
на которое простирается власть государства как суверена. Эта власть
«покрывает» любые земли, независимо от того, кому они принадлежат.
Границы собственности здесь не действуют.
Однако эти опасения могут иметь под собой почву в условиях когда
государство плохо контролирует земельных собственников — либо по
причине слабости соответствующего надзорного аппарата, либо ввиду
неразвитости законодательства, либо по обеим причинам вместе. Если
современное Российское государство не преодолеет этих недостатков,
то можно ожидать, что институт частной собственности на землю будет
подвергаться остракизму и не сможет встать на ноги.
Одна из областей, где указанные опасения представляются обосно ванными — земельное планирование с его известными пробелами
115
Глава 2
и слабостями. Концепция государственного земельного планирования и его правовое обеспечение есть важное и необходимое условие
для становления такого в целом полезного института как частная собственность на землю. Указанная концепция включает в себя решение
несколько принципиальных проблем. В своей правовой части эти проблемы можно сформулировать следующим образом:
а) что есть публичный интерес применительно к частным землям;
б) какие виды государственных (и муниципальных) ограничений
на использование частной земли могут налагаться в безвозмездном порядке, и где их пределы;
в) какие виды налагаемых ограничений подлежат компенсации, в
каких случаях и в каких пределах;
г) если ограничения налагаются на владельцев земель — не собственников, то подлежат ли последние действию тех же правил, что и
собственники.
Как представляется, без решения этих принципиальных вопросов
земельное хозяйство страны является неполным, так как «повисают в
воздухе» интересы общества. Одновременно с этим недостаточно определенным и недостаточно защищенным, а следовательно — недостаточно
эффективным, оказывается институт частной собственности на землю.
В разнообразии способов защиты права можно видеть достоинство
действующей правовой системы, но фактически в ней присутствует и
недостаток, ибо потерпевший может прибегнуть «не к тому» способу защиты права. Например, в ходе нередких силовых захватов предприятий
новыми собственниками старые собственники, персонал предприятий
обращаются в органы полиции с просьбой защитить их от захватчиков.1
Как правило, полиция отказывается вмешиваться, ссылаясь на то, что
«спор хозяйствующих субъектов» — вне её компетенции. Между тем,
поскольку во многих случаях нарушается процедура вступления претендента во владение спорным имуществом (отсутствие представителя
судебной власти), это нарушение должно служить достаточным основанием для признания действий претендента незаконными и для выдворения его с захваченной территории. Органы полиции не должны
разрешать спор по существу, но они должны вмешиваться, если судебное решение осуществляется не в рамках законных процедур.
1
Кочемина Н. Было ваше — стало наше //Солидарность 2005. № 24. С. 8–9.
(О судьбе здания Московского института Гипромез, его «начинки» и занимаемого им участка).
116
Государственное управление и контроль
Как представляется, полиция должна вмешиваться также в тех
случаях, когда вне принятых процедурных рамок происходит изгнание
фактических владельцев. Так происходит, например, когда собственник земли изгоняет арендатора, не обращаясь за судебным решением
или не дожидаясь его. К сожалению, такой метод практикуют некоторые муниципальные власти в отношении своих договорных партнеров — арендаторов, действиями которых (или бездействием которых)
они недовольны.
В разное время многие авторы указывали на спорность положений Кодекса об административных правонарушениях РФ относительно двухмесячной давности для наложения взыскания на нарушителя.
Дело в том, что многие нарушители имеют возможность «протянуть»
вынесение неблагоприятных решений в их адрес; когда же двухмесячный срок истекает, наложение взыскания оказывается невозможным. Поэтому следовало бы принять, что двухмесячный срок должен
действовать для потерпевшего лица или его представителя, начиная с
момента, когда он узнал или должен был узнать о нарушении; если же
он предпринял необходимые шаги против нарушителя в течение этого
срока, то в дальнейшем вопрос о давности не должен влиять на процедуру вынесения решения.
Функционирование рынка земли обусловило появление многих
злоупотреблений: значительные площади передаются или продаются
в собственность без изменения в установленном порядке их целевого
назначения. Мировая практика выработала четкие механизмы экономических отношений в землепользовании. Как часть природного комплекса земля является достоянием народа в целом, но как пространственный базис и как средство производства она может быть объектом
собственности отдельного индивидуума или людей. Из этого вовсе не
следует, что в данном случае земля становится средством наживы и спекуляции. Опять же практика выработала механизмы государственного
регулирования и пресечения этих негативных явлений.
В земельном хозяйстве особого внимания заслуживают планировочные нарушения, которые допускают как собственники, так и другие
мало щепетильные владельцы земли, а равно её захватчики. Обычно
нарушение выражается в несанкционированной застройке земли, её
огораживании, в несанкционированной разработке полезных ископаемых, устройстве свалки, скотомогильника. Понятно, что степень вины
нарушителя существенно выше, если свои действия он распространяет
на землю, ему никак не принадлежащую. В этом случае он совершает
117
Глава 2
двойное нарушение. К сожалению, ни земельное, ни гражданское право должным образом не выделяют и не разделяют эти две ситуации.
Одна из разновидностей упомянутого нарушения выражается в
том, что захватчик земли приглашает стороннего предпринимателя,
чтобы «обустроить» её в нужном для него направлении. В массовом
виде такое нарушение имеет место в Москве и некоторых других городах, где «деловые» автовладельцы приглашали и приглашают частных
подрядчиков для установки металлических тентов и других гаражных
сооружений во дворах и на других облюбованных ими участках.
С самовольным возведением гаражей можно было бы бороться путем лицензирования деятельности частных подрядчиков, занятых в этой отрасли.
От них можно потребовать не приступать к работе, не убедившись в
наличии у заказчика документа о его праве на землю и о праве возведения на ней гаража. Однако такая мера была бы уместна только как
дополнительная; основной же акцент должен быть сделан на противодействие «заказчикам работ», они же захватчики земли.
Но здесь приходится говорить о земельных нарушениях со стороны
не только «партнеров» по самовольному гаражестроению, но и со стороны городских властей, не выполняющих в должной мере своих функций собственников в отношении своих же земель. В настоящее время
сложилось такое положение, при котором городские власти зачастую
даже не знают, кому принадлежат гаражные самострои. Некоторые
районные управы в Москве прикрепляют к самовольно поставленным
гаражным строениям стандартные уведомления с предложением владельцам явиться для объяснения. Обращения эти безымянны. Отсюда
видно, что многие владельцы незаконно возведенных (установленных)
гаражей городским властям даже не известны.
При решении вопроса о судьбе самовольно возведенных строений
(на собственной, а не захваченной) земле целесообразно учесть опыт
некоторых зарубежных стран, в частности Англии. В этой стране признается, что если власти не реагируют на «самострой», то это означает,
что они не видят в нем большой беды. Установлен и срок для проявленной пассивности — 10 лет. По его истечении неправильно возведенное
строение получает как бы амнистию, и владелец может выправить на
него законный документ.
Это правило имеет значение и для России, ибо в отечественном
законодательстве не поставлен срок, по истечении которого претензии
к собственнику самовольно возведенного строения теряют свою силу.
Формально это означает, что требование о сносе может быть предъяв-
118
Государственное управление и контроль
лено спустя десятилетия после появления строения (и уже не к тому
лицу, которое совершило нарушение). Понятно, что такое положение
более чем нежелательно. Таким образом, речь идет не о приобретательской давности (которую регулирует Гражданский кодекс РФ), а о погасительной давности, которой не хватает кодексам земельному и градостроительному.
Последняя редакция ЗК РФ 2014 ужесточает государственный контроль за порядком использования земельных участков по их целевому
назначению. В случае, если в течение трех последовательных лет, земельные угодия не используются или используются не по назначению,
то органы государственной власти вправе возбудить вопрос об изъятии
таких участков у недобросовестных владельцев.
В случае, если в процессе негативного использования земельных
участков, экологии региона, другим участкам, природным объектам
нанесен ущерб, то бывший владелец обязан будет возместить такой
ущерб или иным способом устранить нежелательные последствия землепользования.
С учетом изложенного представляется целесообразным рассмотреть особенности ограничений права собственности на земельный
участок в определённой последовательности.
Во-первых, по содержанию ограничения права собственности подразделяются на ограничения права пользования и ограничения права
распоряжения земельным участком. Они, в свою очередь, делятся на
ограничения права собственности по видам земель с учетом их целевого назначения, а также по субъектному составу.
Во-вторых, по целям, предусмотренным в п. 2 ст. 1 ГК РФ — защита основ конституционного строя, защита нравственности, защита
здоровья, защита прав и законных интересов других лиц, обеспечение
обороны и безопасности государства. Ограничения права собственности на землю не выходят за пределы содержания права собственности
и являются его неотъемлемой составной частью. Следовательно, ограничения права собственности на землю могут предусматриваться не
только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии
с ними законами субъектов Российской Федерации. При этом акты
субъектов РФ должны соответствовать федеральным законам, регулирующим вопросы данной сферы. В сфере совместного ведения РФ и ее
субъектов закон РФ обладает верховенством и имеет приоритет.
В проекте Земельного кодекса РФ в редакции Президента РФ, в
главе 17 «Прекращение и ограничение прав на земельные участки» две
119
Глава 2
статьи посвящены ограничениям прав на землю. Согласно ст. 120 проекта допускается ограничение прав собственников земельных участков
в случаях возникновения государственных или муниципальных нужд
«в соответствии с принятыми решениями о территориальном планировании использования земель, о зонировании земель, об установлении публичных сервитутов и в иных случаях, установленных законом».
Хозяйственное и иное использование и освоение земельных ресурсов
производятся на основании постановлений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и
решений органов местного самоуправления о планировании развития
территорий (п. 2 ст. 32 проекта).
Другая статья проекта Земельного кодекса РФ (ст. 121) предусматривает ограничения в использовании земель в пригородных зонах и
резервных землях поселений. В соответствии с генеральными планами
поселений, зонированием земель могут ограничиваться предоставление земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц из земель, находящихся в государственной и муниципальной
собственности, возведение зданий, строений и сооружений, а также
инвестиционная деятельность. Согласно п. 3 ст. 121 проекта «конкретный перечень ограничений по использованию земельных участков в
пригородных зонах и на резервных землях поселений утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или
органами местного самоуправления». Из содержания проекта следует,
что права собственников земельных участков могут быть ограничены
не только федеральным законом, что установлено Конституцией РФ
и ГК РФ, а постановлениями соответствующих органов исполнительной власти и местного самоуправления. Кроме того, в главе проекта
земельного кодекса, посвященной, наряду с основаниями прекращения, ограничению прав на земельные участки, указаны далеко не все
ограничения прав на земельные участки. В связи с этим следовало бы
расширить содержание главы 17 проекта за счет норм Земельного кодекса, содержащих ограничения права владения, пользования и распоряжения земельными участками.
Судебная проверка. Известно, что нарушения в области гражданского права ликвидируются с помощью судебных решений в порядке,
предусмотренном ГПК РФ. Статья 12 Гражданского кодекса РФ допускает также самопомощь потерпевшего лица («самозащита права»). Но
в области земельных нарушений нет четкой системы защиты нарушенного права. В некоторых случаях применяется судебная защита (ко-
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]