Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
АС С О Ц И АЦ И
Теория и практика гражданского права
и гражданского процесса
Я ЮР И ДИ ЧЕ С К И Й Ц Е Н Т
Р
М. Х.
Вахаев
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
РЕ
ГУЛИРОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В УСЛОВИЯХ
2-е издание,
исправленное и дополненное
РЫНКА
Санкт-Петербург
Издательство
«Юридический центр»
2016
ББК 67.407
УДК 349.41
В22
Редакционная коллегия серии
«Теория и практика гражданского права и гражданского
В. Ф. Попондопуло (отв. ред.), В. Н. Плигин (отв. ред.), Л. А.
Н. С. Волженкина, Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев, А. В. Коновалов, И. Н.
Д. В. Костенников, Д. Г. Лавров, С. В.
А. П. Сергеев (отв. ред.), Е. А. Суханов (отв.
Т. Б.
Полякова,
Нарижний,
В. И. Телятников
Д. В. Петров, Ю. С. Пилипенко,
процесса»
ред.),
Баталова,
Рецензент:
М.Х. Гельдибаев, доктор юридических наук, профессор
Вахаев М.Х.
В22
Теория и практика регулирования земельных отношений
в условиях рынка. 2-е изд. испр. и доп. — СПб.: Издательство
«Юри дический центр, 2016 — 408 с.
ISBN 5-94201-715-6
Во втором издании (1-е издание книги опубликовано в 2006 г.) освещена
теория и практика земельных отношений в условиях рынка. Рассмотрены экономические предпосылки частной собственности на землю, механ изм го
рств енн
изъятия и выкупа частных земель для пуб личных надобностей, субъекты земельных правоотношений и др.
ческих факультетах высших учебных заведений, для практических работников
министерств и ведомств субъектов земельных отношений, научных и научнопедагогических кадров, представителей правоохранительных органов, прокуратуры и суда, а также для всех интересующихся проблемами правового регулирования земельных отношений.
ого контроля за
Работа предназначена для использования в учебном процессе на юриди-
землепользовани
ем,
вопро
сы
земельн
ого планирования,
Косицкая,
суда
ISBN 978-5-94201-715-6
ББК 67.407
УДК 349.41
© М.Х. Вахаев, 2016
© Издательство «Юридический
центр», 2016
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Глава I. Правовые основы земельных отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.1. Понятия и принципы земельных отношений . . . . . . . . . –
1.2. Право собственности на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
1.3. Земельный участок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
1.4. Аренда земли у государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Глава 2. Государственное управление и контроль . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
2.1. Государственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . –
2.2. Государственное регулирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102
2.3. Государственный надзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109
2,4. Изъятие и выкуп частных земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138
2.5. Отказ от земли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
2.6. Ответственность за правонарушения в области
использования земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153
2.7 Государственное поощрение землей . . . . . . . . . . . . . . . . . .160
Глава 3. Земельный налог . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162
Глава 4. Рынок земли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176
4.1. Экономическое и правовое содержание
земельного рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . –
4.2. Оценка земли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192
4.3. Сделки с землей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221
Глава 5. Государственный учет и государственная регистрация
прав на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247
5.1. Государственный кадастровый учет . . . . . . . . . . . . . . . . . . –
5.2. Государственная регистрация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3
Глава 6. Земельное планирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271
6.1.Зонирование земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .279
6.2. Виды территориальных зон . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .290
6.3. Резервирование земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .311
6.4. Планировочные меры в целях охраны природы . . . . . . .318
Глава 7. Государственный кадастровый учет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341
Глава 8. Категории земель РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .362
8.1. Земли сельскохозяйственного назначения . . . . . . . . . . . .363
8.2. Земли населенных пунктов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
8.3 Земли промышленности, энергетики, транспорта,
связи, радиовещания, телевидения, информатики,
земли для обеспечения космической деятельности,
земли обороны, безопасности, земли иного
специального назначения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366
8.4. Земли особо охраняемых территорий . . . . . . . . . . . . . . . . 369
8.5. Земли лесного фонда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .376
8.6. Земли водного фонда . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .380
8.7. Земли запаса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384
Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .394
Об авторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404
4
ПРЕДИСЛОВИЕ
Россия располагала и продолжает располагать самым огромным
национальным земельным богатством в мире, которое может являться
прочной базой решения главных социально-экономических и политических проблем в стране. Поэтому, как в прошлом, так и сегодня, одни
из самых острых проблем сфокусированы в сфере земельных отношений. Земельные отношения это совокупность отношений, возникающих
между субъектами земельного права. Основу земельных отношений составляют факторы материального порядка: количество и качество земли, её местоположение, отраслевая принадлежность, территориальное
устройство и другие. Основную роль в земельных отношениях играет
сама земля, которая является главным фактором производства.
Земельные отношения традиционно относятся одновременно к
числу наиболее значимых и сложных в правовой системе государства.
Особое место они занимают и на протяжении всей истории российского государства. В современной России с решением земельного вопроса
связаны судьбы не только 40 млн людей, работающих в сельском хозяйстве, и 44 млн горожан, так или иначе вовлеченных в сферу земельных
отношений, но и в целом политическое и экономическое положение
страны. В то же время, на реформирование земельных отношений в
большой степени влияют исторический процесс их формирования,
развития, особенности государственного устройства и управления,
а также национальные и культурные традиции.
Великая Русская равнина представляет собой особый мир. Это
огромные пространства земель, расположенные далеко на периферии
земледельческой цивилизации, пространства, освоение которых началось сравнительно поздно — в самом конце эпохи Древнего мира.
Ко времени становления Киевской Руси история Востока насчитывала
уже несколько тысячелетий, здесь уже были освоены все удобные земли, появились города и могущественные государства. В то время, как
история Востока уже несколько тысячелетий пульсировала в ритме демо-
5
графических циклов, на восточноевропейской равнине в VII–VIII веках
н. э. еще продолжалось медленное расселение земледельцев. В лесном
Поднепровье деревни располагались по берегам рек, они были довольно
большими и насчитывали поселения общин, занимавшихся подсечным
земледелием. Вокруг большого поселения, общинного центра, иногда
располагались маленькие деревни и хутора. Общину крестьян — земледельцев называли «миром» или «вервью»; в то время она состояла по
большей части из кровных родственников, умерших хоронили в одном
кургане, и среди захоронений не было таких, которые бы выделялись
своим богатством. Подсечное земледелие предполагало равенство и коллективизм: расчистка подсеки в лесу требовала совместного и упорного
труда всех членов общины, но этот труд вознаграждался богатым урожаем. Подсека плодоносила два-три года, поэтому общинники постоянно
расчищали новые участки — благо земли было много. Необъятные лесные пространства дарили славянам изобилие.
С развитием государственности собственность на землю приобретала все большее значение. В IХ в. в результате объединения Киевского
и Новгородского княжеств было положено начало Киевской Руси, во
главе которого стоял Великий Киевский князь, являющийся самым
могущественным феодалом и верховным собственником всей земли.
Законодательство эпохи первых Рюриковичей складывалось постепенно и применялось на всей территории государства.
Отношение к земле является одной из важнейших духовных основ
древнерусского государства, непосредственно повлиявшей на правовое регулирование земельных отношений на Древней Руси. В вопросах
землепользования Древняя Русь следовала природному естественному
принципу — отношение к земле как всенародному достоянию. В отличие от особенностей русского отношения к земле, западноевропейские
традиции землепользования предусматривали отношение к земле прежде всего как к объекту купли-продажи. Землемерие (землеустройство)
известно было в крупнейших политических центрах Древней Руси —
Киеве, Новгороде, Смоленске.
Период монгольского владычества в истории русского землеустройства связан с проведением писцовых описаний российских земель, включавших в себя определение площадей, состава, качества,
местоположения и принадлежности земельных владений в целях правильного обложения их собственников налогами и повинностями.
Присоединение удельных княжеств к Великому Московскому
княжеству после свержения монгольского ига вызвало необходимость
6
Предисловие
проведения переписей для одинаковой раскладки податей. Переписи
проводились чиновниками, называвшимися «численниками», «пошлинниками» или «писцами». Они мерили владения всех частных лиц
по отдельности и всего княжества в целом. Появились и получили распространение местные межевые законы Московского, Новгородского
и Псковского княжеств.
Качественно новым этапом в развитии межевания явились работы,
связанные с введением при Иване III Васильевиче (1440–1505) поместной системы, то есть вознаграждения за службу землёй, отдаваемой в
потомственное или пожизненное владение. Необходимость в нарезке
поместий и их разграничении превратила межевые работы в масштабах
государства из разовых в постоянные. В период правления Ивана III
наиболее широко развернулся процесс превращения аллодиальной
собственности в держание. В последующие два столетия все вотчины
на землях, подвластных московским князьям стали государственными
(монастырские земли были национализированы в XVIII веке). Частной
собственности на землю не стало.
Процесс образования Русского централизованного государства
шёл по двум направлениям: формирование единой государственной
территории за счёт объединения земель и установление реальной власти единого монарха. Правовые основы русской государственности
определились к XV в.: Судебник Ивана III закрепил сложившиеся
традиции землепользования, появились символы государства. Когда
Иван III принял титул «Великий князь Всея Руси» (1483), то это означало, с одной стороны, констатацию факта создания Русского государства, а с другой — претензии на все земли, которые когда-то входили в
став Киевской Руси, но к этому моменту находились в составе Литвы.
Не случайно, что никто из потомков Калиты не стремился провозгласить свою династию, а настаивал на происхождении от Рюрика —
основателя русской государственности. Гербом государства стал двуглавый орел, и большинство исследователей указывают на связь этого
герба с византийской традицией, но, однако такой же орел был гербом
Тверского княжества. История государственных символов связана с
эмблемой русских князей, которые использовались первоначально в
качестве знаков собственности. Во всех местах, где русы собирали дань,
они оставляли свой знак — кусок глины с печатью, дабы знать, что здесь
дань уже собрана. В Древней Руси считалось тяжким преступлением
посягать на собственность, помеченную княжеской эмблемой.
7
Поместная система была основой Российского государства.
Известный исследователь С.Б. Веселовский отмечал, что поместная система, появившаяся на Руси в конце XV века, сразу получила широкое
распространение. Воину за его службу давали от государя поместье с
крестьянами, но это владение оставалось государственной собственностью. Помещику причитались лишь платежи, зафиксированные в переписных листах. Поместье было небольшим, молодой воин, «новик»,
получал не больше 150 десятин земли — около десяти крестьянских хозяйств. Помещики регулярно вызывались на смотры, и если воин вызывал недовольство командиров, то поместье могли отнять. Если помещик проявил себя в бою, то «поместную дачу» увеличивали. Воинские
командиры, бояре и воеводы, получали до 1500 десятин, но были обязаны приводить с собой дополнительных воинов — наемных слуг или
боевых холопов — по одному человеку с каждых 150 десятин. Дворянин,
получавший отставку по старости или по причине ранений, имел право
на часть поместья, «прожиток». Если сын помещика поступал в службу
вместо умершего отца, то он мог наследовать отцовское поместье — но
не всё, а лишь в тех размерах, которые полагались «новику».
Первая в истории России земельная реформа была обусловлена
объективными потребностями объединения Русских земель вокруг
Московии, то есть имела политическое обоснование. Она привела к
изменению системы землепользования: впервые появилась государственная собственность, как новый вид общественной собственности,
которая передавалась в частное ненаследуемое владение в форме платы
за государственную службу.
При Иване Грозном Указом от 20 сентября 1556 г. был утвержден
первый писцовый наказ, велевший разверстать «землемерием» все поместья, а излишки разделить между неимущими, что являлось началом
писцовых описаний. Работы велись на основе «писцовых наказов» —
специальных документов о порядке проведения описаний. Проверкой,
исправлением и дополнением уже произведенных ранее описаний занимались дозорщики, измерением земли — мерщики.
Наблюдение за ходом земельных описаний и межеваний было поручено Поместной избе, учрежденной Иваном IV для ведения всех дел,
касающихся поместий и вотчин. По существу, это был первый в истории
российского государства орган, ведающий земельно-кадастровыми работами. Впоследствии он был преобразован в Поместный приказ. Через
приказ служилым людям предоставляли земли в поместное владение.
Приказ являлся высшей инстанцией по разрешению земельных споров.
8
Предисловие
В XVI в. сформировались следующие формы землевладения и землепользования: феодальное (вотчинное и поместное) землевладение;
крестьянское землевладение и землепользование; монастырское и церковное землевладение; дворцовое и государственное землевладение.
Середина XVII в. ознаменовалась завершением закрепощения крестьян. Соборное уложение 1649 г. ввело принцип крепостной наследственности, тем самым окончательно закрепив зависимость крестьянина от феодала. Крестьянином можно было распоряжаться по своему
усмотрению, в частности продать, обменять, наказать и т. д.
В 1680 г. был издан Писцовый наказ, предписывающий проведение
валового межевания. Правительство уже в апреле 1684 г. издало новый
Писцовый наказ по проведению всеобщего валового межевания всех
земель государства. В основание вновь изданного указа была положена
проверка прав каждого владельца земли.
Существенно отразилась на развитии российского межевания реформаторская деятельность Петра I. Проведенное им переустройство
поместной системы и изменение порядка взимания налогов привели
к снижению значимости кадастровых описаний и межеваний в целом. Был ликвидирован Поместный приказ, а созданной на его базе
Вотчинной коллегии вменялся из большого перечня ранее ведущихся
межевых дел только разбор и укрепление прав на недвижимое имущество (на землю) и производство межеваний по указаниям Сената, присутственных мест, по просьбам частных лиц и др.
По указу 1714 г. деление на вотчины и поместья было прекращено в
связи с реорганизацией российской армии из поместной в регулярную
(содержащуюся за счет правительства). Вместо вотчин и поместий было
введено новое понятие «недвижимая собственность», или «имение».
Помещики получили право полного и неограниченного распоряжения
землёй, не будучи обязанными, как ранее, служить на государственных
должностях и содержать поместную армию. В целях укрепления феодального землевладения и охраны его от дробления в 1714 г. был издан
Указ «О единонаследии в недвижимых имуществах», по которому землевладения должны были переходить по наследству одному из сыновей
владельца.
При Петре I была изменена система взимания земельного налога. С введением подушной подати взамен налога с земель значительно
упростилась система взимания налогов, так как отпала необходимость
в количественном и качественном учете земель, сократились затраты
на сбор налогов, к платежам было привлечено все трудоспособное на-
9
селение, что послужило увеличению доходов государства. Отмена налога с земель привела к прекращению кадастровых описаний земель с
целью налогообложения. С одной стороны, это позволило сократить
расходы государства на кадастровые работы, с другой — привело к путанице в земельных отношениях и возникновению земельных споров.
Другим преобразованием земельных отношений, проведенным
Петром I, была секуляризация (изъятие в пользу государства) части
монастырских, церковных и синодских земель, издан ряд указов, ограничивающих рост церковного и монастырского землевладения.
В 1715 г. начались картографические работы по созданию общей (генеральной) карты России и партикулярных карт на отдельные губернии
страны. Эти работы продолжались до середины 40-х годов и стали геодезической и межевой школой для первых русских геодезистов, создали
базу для проведения обширных лесоустроительных и картографических
работ в середине XVIII в., для составления планов Москвы и Петербурга
в 1731–1739 гг. В результате этих работ был создан первый в истории государства печатный атлас земель России, состоящий из 20 карт.
В 1752 г. Императрица Елизавета Петровна издала Манифест о межевании земель. Неустроенность земельных отношений и неудачная
попытка межевания по инструкции 1754 г. привела к тому, что Указом
от 20 февраля 1765 г. Екатерина II учредила особую Комиссию о государственном межевании, которой предписывалось подготовить проект основных правил государственного межевания, соответствующих
современным условиям. Согласно этим документам, при отсутствии
споров с соседями все земли в ходе межевания закреплялись за владельцами по их фактическому пользованию. В результате Генерального
межевания не устанавливались границы всех отдельных владений, поскольку оно велось по дачам. В 1767 г. был установлен особый вид межевания внутри дач, названный «специально-коштным межеванием
через землемеров генерального размежевания земель», который проводился по просьбам землевладельцев и за их счет.
Возможности крепостного хозяйства как экономической системы ко второй четверти ХIХ в. были полностью исчерпаны, в 30–50-е
годы страна вошла в полосу глубокого кризиса. 19 февраля 1861 г. царское правительство утвердило «Положение о крестьянах, вышедших
из крепостной зависимости» и Манифест о крестьянской реформе.
Крепостное право на крестьян в помещичьих имениях и на дворовых
людей отменялось навсегда. Крестьянам, вышедшим из крепостной
зависимости, предоставлялись личные и имущественные права со-
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]