Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Рынок земли
Важно занять принципиальную позицию относительно того, насколько нормативная оценка обязательна для иностранного участника, а равно для его российского партнера. Здесь следовало бы воспользоваться аналогией с оценкой всякой другой недвижимости, которую
российские предприятия вносят в СП. Эта недвижимость, как известно, имеет балансовую оценку. Такую оценку можно считать «официальной», «нормативной», поскольку она следует правилам, принятым в
бухгалтерском учете. Но бухгалтерские правила оценки активов не заменяют и не могут заменить их экономической оценки. Так, бухгалтерские правила не учитывают морального износа основных средств, они
не обращают внимания на их компоновку для целей производства.
Закон не требует, чтобы иностранный участник СП принял вклад
российского партнера по его балансовой стоимости. Балансовые и другие принятые оценки при этом (естественно) принимаются во внимание, но они не являются для сторон обязательными. Поскольку стороны при осуществлении своего сотрудничества преследуют коммерческие цели, они вправе применять в своих отношениях рыночные критерии. Этот принцип должен распространяться и на землю, вносимую
в качестве пая в СП российской стороной. В этом «ключе» следовало
бы дополнить закон об иностранных инвестициях, принятый в 1991 г.
В литературе высказывались опасения, что поощрение СП, в которые российские партнеры в качестве пая будут вносить землю, может
привести к тому, что территория РФ окажется в распоряжении иностранных инвесторов.
1
Эти опасения надо признать беспочвенными.
Во-первых, нет оснований считать, что для СП потребуется исключительно много земли. Во-вторых, свой голос в СП имеют российские
партнеры. В-третьих, рациональное использование земли требуется от
любого её владельца; за этим на основании закона должны наблюдать
надзорные органы.
Кадастровая (налоговая) оценка. Кадастровые оценки земли имеют
значение на земельном рынке в основном в тех случаях, когда речь идет
о продаваемых (выкупаемых) участках, принадлежащих муниципалитетам или государству. Учитывая огромный объем сделок именно на
этом рынке, важное значение приобретает правильная методика оценки указанных земель.
Официально признано, что цена земли может быть установлена
как сумма, кратная земельному налогу. Однако эта «установка» прин-
1
Черноморец А.Е. О некоторых проблемах регулирования земельных отно-
шений // Право и экономика. 1994. № 13-14. С. 94–96.
211
Глава 4
ципиально неверна. По идее, земельный налог в расчете на год есть
некоторый процент от избыточного дохода (ренты), который приносит земля — нередко в сочетании с доходами от отраслевой деятельности на земле, например при занятии владельца сельским хозяйством.
Избыточный доход же лежит в основе арендной платы за землю, а также цены земли (последняя формируется согласно известному правилу,
по которому «цена земли есть капитализированная рента»). Поэтому в
мировой практике (так делали и в старой России), налог на землю нередко исчисляют в процентах не от текущего дохода владельца земли, а
от расчетной (рыночной) стоимости земли.
В 1991 г., когда вводился земельный налог, цен на многие виды и
категории земель практически не было. Поэтому он устанавливался на
заведомо невысоком уровне, так чтобы он не был обременительным
для плательщика. Фактически это означало принятие варианта, по которому налог устанавливался в процентном отношении к текущему доходу плательщика.
Что касается практики официальной оценки земель для целей их
продажи, то она весьма разнообразна. По некоторым данным, в сельской местности она нередко существенно отстает от рыночных цен, в
урбанизированных же местностях бывает резко завышенной — по 50 и
70 тыс. долларов за гектар. Такую цену местные власти нередко требуют
от приватизированных промышленных предприятий, имеющих право
выкупить занимаемые ими площадки.
1
Таким образом, методика официальной оценки земли не всегда действует, а если и действует, то не
всегда дает правильные ответы о том, сколько должна стоить земля.
Целесообразно было бы вообще отказаться от обязательности принятых оценок и придать им лишь рекомендательный характер. Надо полагать, что это позволило бы земельному рынку перейти на более реальные
цены. Другая выгода — ускорение оборота тех земель, которые по хозяйственным условиям меняют своего собственника или иного владельца.
Такую оценку производят во многих странах мира прежде всего и
главным образом в отношении сельскохозяйственных земель. Условно
её можно назвать рыночной, так как земле придается некоторая денежная ценность применительно к существующим рыночным условиям.
Иными словами, создается модель земельного рынка.
В настоящее время в западных странах обсуждается вопрос о преобразовании единого налога с общей стоимости недвижимости в на-
1
Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. № 6. С. 54–56.
212
Рынок земли
лог со стоимости земли. Эта позиция обоснована тем, что переносит
весь груз налогообложения на земельный участок, освобождает от излишнего налогового бремени инвестиционные вложения в улучшения.
В этом смысле существующее российское налоговое законодательство,
предусматривающее раздельное налогообложение земли (земельный
налог с кадастровой стоимости) и недвижимости (налог с имущества),
является экономически более грамотным. Обложение налогом рыночной стоимости земли оказывает косвенное давление на интенсивность
ее использования. Поскольку владение неиспользуемыми земельными участками без одновременного поступления дополнительных доходов собственнику становиться более затратным, то для минимизации затрат и избегания потерь, собственник должен интенсивно обрабатывать
участок, застраивать его или предлагать к продаже на земельном рынке.
Таким образом, правильное, логичное и экономическое обоснованное налогообложение земли не только приводит к справедливому
формированию бюджетных налоговых доходов, но и, что несомненно
важнее, к рациональному землепользованию. Именно поэтому роль
земельного налогообложения, как элемента в системе земельной политики государства, не может быть занижена или искажена.
Владение землёй обременено лишь незначительными земельными
налогами. Порой это ограничивает вывод на рынок участков под строительство, сокращает земельный оборот и приводит к нерациональному
землепользованию. Решение может быть двояким: с одной стороны увеличение ставки земельного налога или с другой — его основа на величине
реальной рыночной стоимости, повышает необходимость рационального землепользования земли собственником вследствие усиления налогового бремени. Однако это требует четкого и ясного расчета базы земельного налога и периодической актуализации оценки рыночной стоимости земли. Любая иная база земельного налога, в том числе и кадастровая
стоимость, рассчитанная методами массовой оценки в России, зачастую
не отражает реальной рыночной ситуации и приводит к несоответствию
налоговых мер задачам земельной политики.
Отсутствие опыта в области использования экономических инструментов земельной политики не должно означать отказа от их
применения. Наоборот, при развитии частной формы собственности,
трансформации земельных отношений, государство должно активно
применять как прямую куплю-продажу земли, так и косвенные меры
по регулированию земельного рынка. Однако цены за земельные
участки должны образовываться на основе рыночной системы спроса
213
Глава 4
и предложения, стимулируя всех землепользователей к экономному и
рациональному использованию этого важного и ограниченного ресурса. Общее понимание теоретических основ и предпосылок земельной
политики, а также ситуации на земельном рынке в России, порождает
необходимость разработки практического механизма её реализации.
В современной ситуации в России остро необходимо формирование не
только общих принципов, но и инструментов осуществления земельной политики в условиях рынка. Использование ранее применяемых
административных, нормативно-правовых инструментов в условиях
развития отношений частной собственности на землю уже сегодня затруднено, и со временем будет практически невозможно.
Конечно, государственное вмешательство на земельном рынке
должно проводиться только в том случае, когда рыночный механизм
ведет к нерациональному использованию территории и несправедливому распределению доходов. Государством могут и должны быть использованы как прямые инструменты регулирования земельного рынка (планирование застройки,градорегулирование, оптимизация размеров земельных участков, ограничения по использованию, санация
отдельных районов, экспроприация и наказания за неиспользование
земли, стоимостная экономическая оценка земли), так и методы косвенного вмешательства (мониторинг состояния земельных ресурсов в
России и широкое представление его результатов, политика изменения транспортных расходов посредством строительства транспортных
сетей и их поддержание в рабочем состоянии, влияние на структуру цен
и уровень заработной платы, активное софинансирование инженерной коммунальной инфраструктуры и иные). Интересы частного собственника земли не всегда расходятся с интересами общества, государства, а наоборот, зачастую совпадают, и в этих случаях государственночастное партнерство в области земельнохозяйственных мероприятий — это не желаемая мера, а необходимость. Предложенные в работе
методы и инструменты земельной политики обеспечивают комплексное регулирование земельного рынка, формируют экономический механизм регулирования земельных отношений, сопряжённый с административным и налоговым воздействием.
Оценка земель производится в данном случае ради взимания поземельного налога. Концепция земельного налога иногда создает представление, что земля облагается как бы сама по себе. Но такое представление, естественно, ошибочно. Земля может облагаться только в соответствии с тем реальным или расчетным доходом, который она приносит
214
Рынок земли
собственнику. Для кадастрового обложения характерно применение нормативной оценки земли. При этом земля оценивается по ее доходности
применительно к средним хозяйственным условиям, а не применительно к тому доходу, который она приносит именно данному собственнику.
В соответствии с произведенной оценкой земли собственник облагается
поземельным налогом. Таким образом, поземельное обложение является
разновидностью подоходного обложения. О связи поземельного налога
с подоходным можно судить по такому признаку, как налоговые льготы
для собственников (или владельцев), которые заведомо не извлекают из
земли никаких доходов или, по крайней мере, доходов коммерческого
характера. В Российской Федерации к таким землям относятся, например, земли, принадлежащие церковным организациям.
Иногда поземельное обложение заменяет подоходное. Это наблюдается в отношении многих сельскохозяйственных предприятий в
России. Часто оно совмещается с подоходным, то есть существует параллельно с ним..
Налоговые органы разных стран нередко предпочитают земельный
налог подоходному по той причине, что истинный доход собственника
земли плохо поддается учету; им проще иметь дело с нормативной денежной величиной, в которую оценена облагаемая земля. За исходную
величину принимают земельную ренту — избыточный доход земельного собственника, который он получает, например, при сдаче своей
земли в аренду. Если же земля не сдается в аренду, то рента сливается с
другими видами доходов, которые нормально получает хозяйствующий
на земле субъект. Обычно за такие «другие» виды доходов принимают
расчетную заработную плату, а также расчетную среднюю прибыль.
Центральной задачей земельного кадастра является выявление того
среднего вмененного дохода, который получают собственники в данной
местности на данном типе земель. Зная эту величину и руководствуясь
законным процентом налогового отчисления, нетрудно довести до каждого собственника ту сумму, которую он должен уплатить в качестве земельного налога. В ряде стран Европы уже двести с лишним лет развиваются системы земельных кадастров, с помощью которых производилось
и производится обложение земельных собственников.
Пользование нормативом доходности земель значительно облегчает работу налоговых органов. В то же время вычисление самого норматива (к которому во многом сводится кадастровый процесс) представляет сложную процедуру, требующую применения ряда условностей.
Зарубежный опыт кадастровых работ показывает, что результат работы
215
Глава 4
оценщиков предъявляется заинтересованным собственникам — будущим плательщикам земельного налога, которые нередко требуют
снижения выведенной оценки их земель. В спорных ситуациях земельные оценщики нередко идут на уступки собственникам земли. Иными
словами, действует неписаное правило, что не собственник земли должен доказывать ошибку оценщика, но оценщик должен доказывать в
каждом данном случае правильность своих расчетов. Чтобы к расчетам
оценщиков было больше доверия, к оценочным работам привлекаются
не работники финансовых служб, а специалисты из независимых профессиональных организаций, занимающихся оценкой недвижимости.
Важной практической и теоретической проблемой при оценке земель является нередкое расхождение между фактической доходностью
участка земли и нормативной величиной этого дохода. Например, определенный тип земель, годный под пашню и в своей массе используемый
таким образом, фактически служит в качестве пастбища и приносит собственнику доход, существенно меньший, чем нормативный. В этих случаях налоговые системы разных стран дают неодинаковые ответы на вопрос относительно размера облагаемого дохода. Во многих штатах США
действует строгая нормативная система, то есть нормативная оценка
доходности земли принимается, несмотря на ее возможное расхождение
с фактической доходностью какого-то участка. В Британии эта же ситуация может решаться по-иному, как бы в два этапа. На первом этапе
собственнику предъявляется требование уплатить земельный налог в соответствии с нормативной доходностью его земли. На втором этапе, если
собственник не согласен с предъявленной ему цифрой налога, он может
ссылаться на фактическую доходность, которая, по его мнению, меньше,
чем расчетная цифра нормативной доходности, приписываемая его земле. Но в этом случае бремя доказывания цифры фактической доходности
земли лежит на собственнике. Если такое доказательство предъявляется,
то налог взимается с фактического дохода плательщика. Обычно такой
результат возможен, если счета плательщика ведет независимая бухгалтерская фирма, и если правильность этих счетов засвидетельствован независимым бухгалтером-аудитором.
1
Оценочные расчеты, производимые при взимании налога по нормативу доходности, теоретически весьма сложны, так как обложению подлежит не только земельная рента — доход с земли, но также предприни-
1
См. сб. Assessment of Land Value (Оценка стоимости земли). Ред.
Д.М. Holland. Университет шт. Висконсин, США, 1970 Англ. (На русский язык
не переводился).
216
Рынок земли
мательский доход плательщика и причитающаяся ему, а иногда и членам
его семьи, расчетная заработная плата. На практике налоговые органы во
многих странах, включая Россию, не задаются вопросом о том, каков источник облагаемого дохода: земельная рента, предпринимательский доход или сумма, отвечающая расчетной зарплате плательщика. Все виды
дохода облагаются по единой ставке. С практической точки зрения, это
значительно упрощает дело, однако теоретически (строго говоря) после
вычета исчисленного таким образом земельного налога не остается места для взимания подоходного налога, ибо земельный налог уже охватил
все доходы плательщика. Фактически, однако (как упоминалось), в ряде
случаев земельный налог не исключает подоходного, но это означает, что
одни и те же суммы дохода (строго говоря) облагаются дважды.
Одним из оправданий такой системы служит то обстоятельство,
что земельный налог поступает местным властям, тогда как подоходный налог или налог на прибыль пополняет бюджеты высших порядков. Тем не менее, в практике ряда зарубежных стран обычной является
запись в договоре об аренде здания, что в случае повышения налога на
недвижимость будет повышена и арендная плата. Эту запись можно
расценивать и так, что налог на недвижимость обе стороны рассматривают как «блажь» законодателя, за которую должен расплачиваться
фактический пользователь арендованной недвижимости.
В РФ с начала 1990-х годов действует близкая к указанной система обложения сельскохозяйственных предприятий. Последние выплачивают как бы интегральный земельный налог «за все», поскольку
(теоретически) в нем учтены доходы этих предприятий как от земли
(земельная рента), так и от хозяйственной деятельности (прибыль).
Подоходного налога с них не взимается. И только если предприятие
развивает отрасли, перерабатывающие сельскохозяйственное сырье,
оно облагается дополнительно по результатам своей деятельности в
этих отраслях подоходным налогом.
Тем самым земледелие и животноводство рассматриваются как «обычные» и «традиционные» виды сельского хозяйства; к ним примыкает и
минимальная первичная обработка полученной продукции. Но дальнейшая переработка продукции этих отраслей в существенных размерах — к
«земле» уже не относится, в ставках поземельного налога не учитывается,
а потому ее финансовые результаты должны облагаться отдельно.
Вместе с тем, установленные ставки земельного налога не учитывают того важнейшего обстоятельства, кому принадлежит земля.
Это значит, что несобственник, владеющий государственной (скажем)
217
Глава 4
землей, при прочих равных условиях будет вносить в качестве земельного налога ту же сумму, что и его сосед - собственник земли. Такой результат нельзя признать справедливым, потому что помимо земельного
налога, уплачиваемого местным властям, несобственник должен еще
вносить арендную плату за землю. Возникает вопрос, почему система
налоговых платежей построена таким образом.
Установленные ставки земельного налога учитывают доходы плательщиков, из которых не вычтена арендная плата за землю; иными
словами, эти ставки рассчитана на собственника земли. Но когда эта
же ставка применяется к арендатору земли, то она оказывается завышенной, ибо не принимает во внимание, что реальный («располагаемый») доход последнего оказывается уменьшенным на сумму выплаченной им арендной платы за землю.
Правда, если плательщик арендует муниципальную землю, то земельный налог с него вообще не взимается; таким образом, указанное
выше противоречие отсутствует. Но такой порядок не имеет прочной
опоры в налоговом законодательстве, скорее он отражает сложившуюся практику. Арендатор муниципальной земли «не защищен» от того,
что ему предложат, независимо от арендной платы, дополнительно
вносить местным властям еще земельный налог. Кроме того, указанное
противоречие встречается в тех случаях, когда плательщик арендует государственную или частную землю.
Чтобы преодолеть это противоречие, есть один практический способ — официально освободить арендатора от выплаты земельного налога, оставив последний только для собственника земли. С арендатора же следует взимать один подоходный налог или налог на прибыль.
Разумеется, по договоренности с собственником земли арендатор может вносить земельный налог за первого (например, если собственником является частное лицо, которое в данное время отсутствует). Но
тогда это будет отражаться на его расчетах с собственником по линии
арендной платы за землю. Иными словами, если арендатор выплатит
за собственника земельный налог, то выплаченную сумму он вычтет из
следуемой собственнику арендной платы.
При существующей системе земельного налога не исключено положение, при котором государственные органы, управляющие участками земли — государственной собственностью, обязаны выплачивать
земельный налог за эти участки в пользу местных властей. В некоторых
странах существует институт «взаимного иммунитета», по правилам
которого государственные предприятия не платят местных налогов,
218
Рынок земли
а муниципальные предприятия — государственных. Однако в России
таких правил нет, поэтому вариант, по которому государственное предприятие — арендатор муниципальной земли платит в местный бюджет
земельный налог, «не отменяется». Более того, некоторые федеральные
законы, даже идут навстречу этой ситуации. Предвидя, что местные
власти могут завысить для государственных предприятий арендную
плату за занимаемую ими муниципальную землю, эти законы устанавливают предел указанной платы и требуют, чтобы она была не выше
полагающегося в этих случаях земельного налога.
Налоговое обложение земель, прежде всего сельскохозяйственного
назначения, нельзя отрывать от их кадастровой оценки. Но здесь приходится учитывать расхождение между теоретической и практической
стороной земельного кадастра. Это расхождение касается вопроса о составе налоговой базы. Теоретически кадастровые оценки ориентируются на земельную ренту, которая выражается в арендных и продажных
ценах земли. Но земельный налог, интересы которого «обслуживает»
кадастр, должен учитывать также другие доходы земледельца: его расчетную заработную плату и расчетную прибыль (если она предполагается) от его хозяйственной деятельности. Таким образом, кадастровые
оценки надо дополнять некоторыми другими.
Такой переход сам по себе не прост. Дело осложняется также тем
обстоятельством, что он не всегда ясно выражен в кадастровой документации, в методических материалах и нормах права, которые регулируют кадастровый процесс. Эти трудности присущи и отечественному земельному кадастру. Они усугубляются позицией закона, который
почти «не вмешивается» в детали кадастровой процедуры. Что касается
ведомственных материалов по составлению и ведению земельного кадастра, то они фактически засекречены. Все это не прибавляет убедительности ни кадастровым оценкам, ни самим кадастровым работам.
Нельзя считать случайным, что законодательство о земельном налоге практически не обращается к данным земельного кадастра (если
сказать, что оно их игнорирует, то это будет недалеко от истины).
Законодательство о земельном кадастре не подчеркивает, что земельный кадастр служит прежде всего для правильного земельного обложения. Вопрос о земельном обложении фигурирует в этом законодательстве «между прочим»; главная же функция земельного кадастра (если
верить нормам права) — это учет земель.
Зарубежный опыт выполнения земельного кадастра таков, что
материалы кадастровых оценок предъявляются заинтересованным
219
Глава 4
собственникам для получения их замечаний и возражений. Этот «контрольный механизм» помогает избежать по крайней мере крупных ошибок, которые неизбежны в таком сложном процессе. Но в отечественной практике закон не требует выполнения указанной процедуры. Это
также не способствует повышению авторитета кадастровых работ.
Законодательство о земельном обложении не способствует прояснению соотношения между этим обложением и кадастром; хуже
того, оно запутывает вопрос о самом понимании налога. Так в Законе
РСФСР о плате за землю 1991 г. не проводится различия между земельным налогом и хозяйственным арендным платежом. Этот закон попеременно использует термины «плата за землю» и «налог на землю» как
синонимы. Он не отделяет четко земель публичных от частных, давая
тем самым повод думать, что порядок платежа за пользование теми и
другими одинаков. Между тем, термин «плата» отражает скорее экономическое отношение — взнос за пользование чужой землей, тогда
как термин «налог» выражает финансовое отношение, когда платеж за
землю производит ее собственник, отчисляя публичной власти часть
полученного им дохода.
Модель рыночных отношений, применяемая с целью налоговой
оценки земель, больше подходит для земель частного сектора. Для
земель публичного сектора, государственных и муниципальных, такие оценки могут понадобиться лишь эпизодически. Если публичная
земля предоставляется пользователям за плату, то соответствующий
публичный орган вступает с ними обычно в рыночные отношения.
Земля получает денежную оценку, однако последняя не имеет отношения к налоговому обложению, поскольку речь идет об арендной плате.
Земельный налог в этом случае (по идее) должен платить публичный
орган, сдавший землю в аренду, но пока этого нет.
Что касается нераспределенных публичных земель, у которых нет
владельцев и пользователей, то вопрос об их обложении вообще не
ясен. Практически, никакого поземельного налога с них не причитается. Этому «способствует» и то обстоятельство, что права публичных
собственников на эти земли не подлежат государственной регистрации
(то есть, не ясно даже, кто должен платить налог, если бы такое решение
было принято). В теоретическом же плане, не исключен и такой вывод,
что сама принадлежность земли к разряду нераспределенных означает
ее бездоходность, а следовательно и ее «неприспособленность» к налоговому обложению. Такой вывод требует, однако, внесения уточнения в земельное законодательство, так как понятие «нераспределенные
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]