Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Земельное планирование
6.3. Резервирование земель
Резервирование земель тоже предполагает внесение изменений в
существующий вид пользования землей. Оно назначается заранее, так
что местное население, местные власти и организации могут заранее
приспособиться к предстоящим переменам. Резервирование способно
смягчить нередко жесткие последствия перепланировки местности. На
зарезервированных землях не допускаются новые постройки, мелиорация земель, посадки леса и т. по капитальные работы, ибо когда начнётся перепланировка местности, выполненные капитальные работы
окажутся бросовыми.
В СССР всякая застройка требовала разрешения компетентных
органов прежде всего по той причине, что вся земля принадлежала
государству. В современной России монополия государственной собственности на землю ликвидирована, но государственный контроль за
застройкой земель, в том числе частных земель, остается в силе. Ныне
ясно, что государственный контроль основан не только и не столько на
праве собственности государства на землю, но прежде всего на его политических прерогативах.
При выдаче или невыдаче разрешения компетентный государственный орган исходит из того, не затронет ли предполагаемая стройка, в том числе публичная, будущих земельных интересов ведомств
местного, регионального или центрального подчинения. Чтобы помочь компетентным органам правильно ответить на этот вопрос, проектные институты обычно по заданию и по методике Госстроя СССР
составляли так называемые районные планировки и иные земельнопланировочные документы, призванные зарезервировать определенные участки и земельные массивы для будущих публичных надобностей. Однако термин «резервирование земель» в правовых документах
почти не применяется. Прежние планировочные документы и ныне сохраняют по крайней мере часть своей юридической силы. Об этом свидетельствуют «Правила подготовки и согласования перечней земельных
участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований возникает право собственности», утверждённые Правительством РФ 4 марта 2002 г. Приложение
№ 2 к этим Правилам содержит пункт 1-д, который допускает выписки
«из лесоустроительных проектов, схем комплексного использования и
охраны водных ресурсов».
311
Глава 6
На примере организации зоны затопления водохранилища можно
видеть, как проблемы зонирования территории тесным образом переплетаются с проблемой ее резервирования.
Резервирование земель для создания водохранилищ федерального
значения практикуется в США. Но оно применяется только в отношении федеральных земель. Поскольку многие такие земли — удаленные,
малоплодородные, ненаселенные, резервирование их для нужд гидростроительства вызывает минимальные отрицательные последствия.
Видимо, по этой причине процедура их резервирования создает мало
конфликтных ситуаций и слабо привлекает к себе внимание общественности. Тем не менее, список зарезервированных земель периодически пересматривается, и в него вносятся поправки в соответствии с
меняющейся хозяйственной обстановкой. В свое время этой работой
ведала Федеральная энергетическая комиссия, в число задач которой
входило обеспечить рациональное использование энергии падающей
воды. (В настоящее время эта Комиссия сосредоточена больше на выдаче разрешений частному сектору.)
Другие случаи долгосрочного резервирование земель. Резер ви рование земель с целью создания водохранилищ — одна из разновидностей долгосрочного резервирования, которое применяется как на ведомственном, так и на межведомственном уровне. В этой области практика
создала целый ряд земельно-планировочных документов, которые не
имеют, однако, строгой классификации; не известен даже их общий
перечень. Ряд таких документов перечисляет Градостроительный кодекс
РФ, но их список неполон. Хуже однако то, что хотя с некоторыми такими документами связаны важные юридические последствия (например,
право затронутых лиц обжаловать эти документы в суде), устойчивость
их названий ничем не подкреплена. Это означает, что если они будут
«переименованы», то право их обжалования окажется под вопросом.
«Планировочной единицей» может служить группа административных районов (иногда — один район), область, бассейн реки, город,
промышленный узел, городской район и др.
Ведомственные планировочные документы, как показывает их название, составляют заинтересованные ведомства. Эти документы могут
охватывать не всю «планировочную единицу», а только важные (для
данного ведомства) участки и полосы. Например, схема развития шоссейных дорог какой-нибудь области может предусматривать резервирование земель только вдоль существующих и намечаемых автодорог;
остальные территории области могут ею не рассматриваться. После не-
312
Земельное планирование
обходимых согласований подобная схема обычно утверждается — либо
на региональном, либо на федеральном уровне.
Межведомственные планировочные документы составляют специализированные планировочные институты (типа «Гипрогор»), которые обычно входят в систему Госстроя. Для этих документов характерно рассмотрение всех территорий, входящих в «планировочную единицу». При этом большая часть рассматриваемых земель «оставляется»
без преобразования, и лишь отдельные участки намечаются к трансформации для нового способа их использования (строительство производственных и коммунальных объектов, жилья, транспортных и других
коммуникаций, выделение природоохранных зон и др.). Побуждением
к составлению районных планировок являются обычно ведомственные планы капитального строительства, которые «накладываются» на
одну и ту же территорию. Районные планировки служат задаче согласовать эти планы между собой, а также с местными интересами. Срок
их действия 20–25 лет.
1
Результаты таких работ обычно «отливаются» в документы районных планировок. Последние подлежат согласованию с плановыми
органами и с местными властями, а затем утверждаются — иногда на
уровне регионов, а иногда на уровне Российской Федерации.
Таким образом, в ходе районных планировок происходит как зонирование земель, так и их резервирование — хотя закон прямо такой
юридической силы за утвержденными документами не закрепляет.
При всей «юридической недоговоренности» ведомственных и межведомственных юридических документов, они выполняет две основные важные задачи. Во-первых, резервируют земли, предназначенные
для иного — против их текущего состояния — использования (то есть
предостерегают наличных владельцев от их застройки или иных серьезных преобразований), а во-вторых, в какой-то мере предотвращают столкновение ведомств, претендующих на передачу им одних и тех
же земель. Поэтому земельными планировками желательно покрывать
как можно больше территории страны. Опыт показывает, что при отсутствии планировочных документов или при плохой согласованности
их между собой не исключены случаи вроде того, когда новый пруд появляется там, где должны пройти трасса шоссейной дороги или наоборот — вновь проложенная шоссейная дорога «отменяет» постройку запланированного пруда.
1
Районная планировка. Справочник проектировщика. М., 1986.
313
Глава 6
Сложная система составления и внедрения в жизнь земельнопланировочных документов долгосрочного действия нуждается в законодательном урегулировании.
Опыт долгосрочного земельного планирования известен в некоторых других странах, но он применяется в ограниченном диапазоне — преимущественно там, где намечаются или уже наметились конфликтные интересы разных ведомств, а равно этих ведомств и частного
сектора. «Сдерживающее» воздействие на земельное планирование
оказывает и то соображение, что резервирование частных земель в публичных интересах может повлечь за собой иски затронутых собственников с требованием выплатить им компенсацию.
Одним из известных примеров являются земельные планировки,
выполненные в 1970-х гг. США прибрежными (выходящими к морю и
к Великим Озерам) штатами, получившими на эту работу федеральные
субсидии. Министерство торговли США желало зарезервировать земли
и акватории, которые были необходимы для нефте-газового комплекса,
разворачивавшего свои работы на континентальном шельфе, Военное
министерство — для баз ВМФ, Природоохранное Агентство — для создания природных резерватов и парков. Некоторые штаты воспользовались этими работами для выделения зон, где наблюдаются опасные
природные воздействия (прежде всего ураганы), и для установления
особого режима застройки в таких зонах. Выполненные штатами (или
по их поручению региональными властями) планировочные документы проверялись и утверждались на федеральном уровне. Поскольку
планировки включали в себя компоненту «обеспечение безопасности
населения и его имущества от природных невзгод», они имели некоторую популярность. Возможно, по этой причине почти не известны иски
затронутых собственников с требованием возместить им неудобства от
ограничений, наложенных на них планировочными документами.
Краткосрочное резервирование. Такое резервирование в целях
строительства предусмотрено в ст. 30–32 ЗК РФ. Оно применяется к
участкам, выбранным для застройки либо для нужд самой публичной
власти, либо для нужд организации, которой эта власть обязана оказывать содействие. Закон не употребляет термин «резервирование», но
смысл его норм именно таков. Статья 30 имеет в виду резервирование
земель из состава публичных земель, но статьи 31 и 32 такой оговорки
не содержат. Во всех случаях требуется предварительное согласование
выбранного участка с местными властями.
314
Земельное планирование
По общему смыслу указанных статей, имеются в виду участки, имеющие титульных владельцев, однако под застройку могут отводиться
также земли запаса, у которых таковых нет. Понятно, что в разных случаях возникающие земельные и иные отношения будут различаться между
собой, однако в законе этого различия, к сожалению, не проведено.
Гарантированное резервирование. В некоторых случаях претендент
на землю получает дополнительную гарантию, что когда земля ему понадобится, она окажется в его распоряжении. Это достигается таким
путем, что земля заранее передается в его распоряжение.
Обычно так поступают в отношении крупных предприятий — еще
на стадии их проектирования. Если развитие предприятия намечается в
две очереди, то к земельному участку, необходимому для создания первоначального производства, причленяется резервный, который и окажется задействованным, когда развернется строительство второй очереди.
При этом развивающееся предприятие не будет иметь земельных проблем, ибо необходимая ему земля уже находится в его распоряжении.
Например, если планируется постройка дополнительных железнодорожных путей вдоль уже существующих (или проектируемых), то необходимая полоса земли заранее отводится Управлению железной дороги;
эта полоса пребывает в его распоряжении, пока не возникнет необходимость в ее использовании по запланированному назначению.
Названный прием получил слабое отражение в правовой литературе. Не упоминает о нём и земельное законодательство, хотя он таит
в себе не только известные положительные последствия, но и ряд
проблемных вопросов для земельного хозяйства. Так, не ясно, вправе
пользоваться благами гарантированного резервирования только государственные предприятия (организации), или же такой вид резервирования должен быть доступен также для частного сектора.
Резервирование земель для будущей их застройки (в том числе в
порядке гарантированного резервирования) недостаточно увязано с
зонированием территории. Так, закон не требует, чтобы назначение
санитарно-защитных зон (СЗЗ) вокруг экологически-неблагополучных
объектов учитывало границы будущей застройки в пределах этих же
объектов. Поэтому не исключены ситуации, когда СЗЗ вокруг объекта,
выполненного по проекту первой его очереди, отвечает своему назначению, но после возведения второй очереди СЗЗ может потребовать расширения. Однако если по её границам уже была осуществлена застройка (например, жилых домов), то «расширяться» далее ей уже некуда; в
315
Глава 6
этом случае возникнет дорогостоящая проблема выноса жилых домов
из зоны влияния вредного объекта, раздвинувшего свои пределы.
Планы строительства второй очереди какого-то объекта обычно не
затрагивают вопроса о том, как будет пользоваться владелец зарезервированной полосой или участком до момента, когда она (или он) понадобится по своему назначению. Фактически, этот вопрос единолично
решает та организация, которой отведена резервная земля — хотя бы в
качестве собственника земли выступало государство. Поскольку указанная организация заинтересована в резервной земле только в качестве будущей стройплощадки, она обычно не уделяет ей должного внимания до момента строительства. Поэтому зарезервированные земли
часто оказываются на положении пустырей, или того хуже — несанкционированных свалок. Если же такая земля находит себе применение,
например сдается в аренду под временный склад, под стоянку автомобилей и т. п., то её новое использование нередко не проходит апробации со стороны государственной архитектурной или земельной службы
и может оказаться не в соответствии с её окружением и с принимаемыми планировочными решениями. Доходы в виде арендной платы могут
ускользать от внимания налоговых органов, поскольку не связаны с
основной деятельностью организации-землепользователя. Что касаеся
земельного налога, то остаётся не ясным, должен налог за такую землю
взиматься по той же ставке, которая действует для земли, обслуживающей действующее производство, по более низкой, учитывающей «простой» зарезервированного участка, или по более высокой — с учётом
невыгоды для общества такого «простоя».
Не урегулирован вопрос, каков должен быть статус зарезервированной земли, если вопрос с использованием её по запланированному
назначению затягивается, или же становится ясно, что оно вообще не
состоится.
Если предприятие, владеющее такой землёй, переходит в частные
руки, то плановое назначение резервной земли может претерпеть существенные перемены. Здесь возникает ряд вопросов, например: вправе ли частная организация удержать за собой эту землю? Выкупить её
на тех же основаниях, что и земельный участок, обслуживающий действующее производство? Изменить её назначение? Отказаться от неё?
Передать другому владельцу по своему усмотрению? Все такие вопросы
вряд ли удастся решить на федеральном уровне, поэтому к урегулированию статуса такого рода зарезервированных земель целесообразно
привлечь региональное законодательство.
316
Земельное планирование
Госдумой принят новый закон, по которому происходит резервирование земель для государственных и муниципальных нужд. Если
внимательно вчитаться в данный закон, то будет ясно, что частную
землю теперь очень легко забрать.
Конечно, и ранее государство могло резервировать земли в случае
строительства автодорог общего пользования, мостов, линий электропередач и т. д. Но вот порядок выделения таких зон земельной резервации не был зафиксирован на федеральном уровне. Теперь же все упущенные моменты восполнены.
Итак, резервирование земли возможно в зоне, где планируется
размещать объекты капитального строительства для острых государственных нужд. Именно строительство дорог, мостов, больниц и других
значимых объектов и называется «острой государственной нуждой».
Резервация участков возможно на срок до 7 лет без права повторного
резервирования. В случае же строительства автомобильных и железных
дорог, а также других линейных объектов срок возрастает до 20 лет.
Срок договора аренды земельного участка, который находится в
государственной или муниципальной собственности и который резервируется, не должен быть продолжительнее срока резервирования земли. Помимо этого на данный момент нет в наличии закрытого списка
допустимых ограничений по использованию зарезервированной земли. В соответствии с новым законом все ограничения будут регламентироваться нормативными актами и федеральными законами, которых
пока нет в наличии.
В любом случае в огромном минусе оказываются собственники
земли, которая забирается под государственные нужды, так как эту
землю невозможно продать, а любые постройки на ней компенсацией
не учитываются.
Особенно огорчает тот факт, что вы даже не будете в курсе, если вдруг
участок зарезервируют. Ведь это происходит на основании решения о
предварительном согласовании места размещения объекта. Это должно
было прекратиться в 2010 году. Но, несмотря на это, резервирование земельных участков все равно будет происходить без ведома собственников, ведь даже регистрация этой операции в ЕРП необязательна.
О том же, как будет происходить изъятие земли, мы узнаем уже
из другого законопроекта, который будет принят через полгода после
того, как вступит в силу закон. В любом случае, взамен участка собственник получает либо другой участок, либо компенсацию. Также
можно добиться выкупа подключенных коммуникаций, канализации,
317
Глава 6
колодца помимо недвижимости. Если же компромисс между сторонами не будет найден, то придется обращаться в суд.
Парламентарии считают, что главная цель данного закона — защита интересов каждого владельца земли, при этом, соблюдая интересы государства, неудивительно, что он был принят единогласно. Но
Минэкономразвития недовольно данным законом, они считают, что
новый закон делает собственников менее защищенными перед произволом властей. Они также указывают на неинформированность собственников заранее о резервировании. Ведь до этого резервирование
совершалось на основании проекта планировки, в котором объекты
указывались достаточно точно. Сейчас же забронировать можно все
участки, которые находятся в зоне планируемых размещений будующих объектов. При таком раскладе погрешность может быть 1–3км.
Конечно, есть и сторонники данного закона, которые доказывают,
что данный проект постановления гораздо лучше и четче будет регулировать вопросы изъятия земельных участков. Руководитель столичного
Департамента земельных ресурсов утверждает, что благодаря этому закону, будут исключены случаи шантажа с предъявлением несоразмерных требований компенсаций. Эксперты же, напротив, говорят, что закон очень выгоден для чиновников тем, что появляется возможность
собирать «административную ренту» сразу после намека на угрозу резервирования.
Таким образом, вопросы о резервировании теперь переходят во
власть чиновников. Ведь утвердить местными властями документы
территориального планирования нужно было еще до 1 января 2010
года. На сегодняшний день почти ни в одном регионе нет утвержденного генплана, как впрочем и в Москве.
Помимо этого в 49 статье Земельного кодекса есть очень чёткий
перечень государственных нужд: строительство объектов обороны,
транспорта, энергетики. Данный перечень был расширен в связи со
строительством Олимпийских объектов в г. Сочи.
Конечно, постоянно растущие города подразумевают такие изменения, Но с появлением нового закона, похоже, что все действия становятся правомерными.
6.4. Планировочные меры в целях охраны природы
Такое вмешательство напоминает установление публичных сервитутов, однако здесь присутствует только внешнее сходство. Публичные
сервитуты не могут затрагивать всех владельцев и собственников зе-
318
Земельное планирование
мель, тогда как для правил охраны природы (а равно для примыкающих
к ним правил санитарной и ветеринарной безопасности) это является
нормой — хотя сами эти правила в разных условиях могут быть неодинаковыми. Возможность наложения публичного сервитута без выплаты компенсации владельцу или собственнику земли является спорной,
тогда как предписанные меры по охране природы являются не только
обязательными, но и не компенсируемыми. Это можно показать на
примере ограничений, налагаемых на ряд владельцев и собственников
земли в интересах водного хозяйства.
В этих случаях возникает вопрос о правильной юридической квалификации ряда ограничений, налагаемых на владельцев и собственников прибрежных земель в интересах водного хозяйства (имеется в
виду охрана водоемов от загрязнения, а также сохранение целостности
их берегов). В современных условиях легально налагаемые ограничения не подлежат компенсации. Более того, их финансовые результаты — снижение доходности соответствующих земель — никак не учитываются даже в ставках земельного налога
Во времена СССР многих названных выше вопросов вообще не возникало. Государство было собственником всех земель в стране, и когда
оно передавало землю пользователю, оно могло ставить ему любые условия, включая требование о проведении некоторых обязательных мероприятий, а равно об ограничении некоторых видов его деятельности.
Ныне положение существенно изменилось. Многие бывшие «пользователи» стали собственниками своих земель, а другие получили по закону
определенные земельные права, позволяющие им отстаивать свои интересы перед лицом собственника. При этом «унаследованные» теми и
другими (и не подлежащие компенсации) ограничения в использовании
их земель могут оказаться (или уже оказались) под сомнением.
Надо сказать, что выход земельного владения к воде само по себе
есть известное его преимущество; «в рыночном плане» это означает повышение цены земельного участка. Хотя во многих случаях это последнее обстоятельство бывает не явным, оно служит некоторым экономическим оправданием для установления ограничений в использовании
земли — ограничений, не подлежащих компенсации.. В 1990-х гг. при
нарезке и отводе земель для вновь создаваемых фермерских хозяйств
местные власти включали в земельные документы, выдаваемые фермерам в некоторых местах, особый пункт с предостережением в их адрес
против загрязнения или иной нежелательной их деятельности в прибрежной полосе. К сожалению, таких предостережений не было и нет в
319
Глава 6
адрес бывших колхозов и совхозов. Формальная причина для этого более
чем весома: указанным хозяйствам «не положены» никакие земельные
документы, поскольку их земельный статус остается неопределенным.
Как известно, для всех владений, выходящих к водным объектам,
действуют ограничения: более строгие — в пределах береговой линии
(прибрежная защитная полоса- ПЗП), менее строгие — «в глубине» (водоохранная зона- ВОЗ). В экологическом плане ПЗП признается весьма полезной как биологический фильтр, задерживающий загрязнения,
которые иначе попали бы в воду вместе с рассеянным стоком. Исходя
из этого, в пределах ПЗП не разрешается строительство, не согласованное с водными органами. В сельской местности эта полоса должна
быть под лесом (кустарником) или под травами, не предназначенными
в качестве подножного корма для скота (чтобы скот не выходил к воде
и не разбивал берега). В ПЗП запрещено размещать склады химикатов,
животноводческие объекты, свалки, применять химические препараты, жидкие удобрения (ст. 111 Водного кодекса РФ).
Закон ничего не говорит о водопоях для скота и бродах (для скота,
гужевого транспорта, автомашин). Можно думать, что традиционные
места водопоя и бродов сохраняются, но новых нежелательных «выходов» к водоемам не должно быть. Точно так же приходится думать, что к
ПЗП вне дорог не должно быть доступа автотранспорту, и что тем более
недопустимо загонять его в воду для мытья.
Границы ПЗП положено определять в специальных проектах, но
что касается береговой линии и полосы земли, непосредственно к ней
прилежащей, то (как можно думать) эти элементы местности примерно известны причастным лицам и организациям. В некоторых странах
сельскохозяйственные органы настоятельно рекомендуют фермерам
сохранять вдоль водоемов и водотоков так наз. буферные (зеленые) полосы, которые служат и для сохранения чистоты вод, и для содействия
рыбному и охотничьему хозяйству. Хуже обстоит дело с водоохранными зонами. Границы их не известны; некоторые специалисты водного
хозяйства считают, что их выделение — дело вообще нереальное, так
как на просторах России число ручьев, рек, озер и других водных объектов превышает миллион.
Это мнение справедливо, если принять, что ВОЗ надо выделять,
а режим их устанавливать в рамках специальных проектов. Но выход
заключается в том, что водоохранные зоны необходимо выделять в
«обычных» земле- и лесоустроительных проектах, в других планировочных документах; в них же следует разрабатывать ограничительный
320
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]