Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Земельное планирование
сле окончания своих работ инженерная компания нередко предлагает
часть выкупленной ею, но освободившейся сельскохозяйственной земли в аренду прежнему собственнику. Эта «обратная аренда» (back-lease)
обычно дешева для прежнего собственника, так как у инженерной компании нет иного варианта её использования.
Поскольку нужды в земле для публичных целей всё время расширяются, а выкуп частных земель обходится всё дороже, многие государства стремятся заранее определить сферы своих земельных притязаний и
заранее «заморозить» их застройку со стороны их владельцев - частных
собственников. Это равносильно резервированию земель, в том числе
частных, для публичных целей. Однако «бесплатность» резервирования
частных земель вовсе не очевидна; судя по немногим известным случаям
резервирования, оно считается ущемлением права собственности, которое инициатор резервирования, как правило, должен компенсировать.
Как упоминалось выше, вместо такого резервирования некоторые государства прибегают к разрешительной системе при утверждении проектов застройки частных земель. Отказ в разрешении, в том числе по мотивам, что в будущем земля понадобится для публичных нужд, может быть
оспорен в судебном порядке. Однако выплата компенсации частному
собственнику в этом случае весьма сомнительна — хотя результат мало
отличается от такового при формальном резервировании. Надо сказать,
что публичный интерес при ограничении частной и иной застройки
может выражаться в эстетической области. Например, кварталы малоэтажной застройки могут быть «закрыты» для многоэтажных домов; еще
более жесткие ограничения могут действовать в окружении памятников
архитектуры, исторических мест. Ограничение может выражаться в запрете определенных видов пользования в данной зоне (например, запрет
куриной фермы в жилом квартале). Такие ограничения принадлежат к
санитарным, природоохранным или иным публичным интересам, не
связанным с будущим изъятием земли для публичных нужд.
Понятно, что выдача или невыдача разрешения на частную застройку во многом зависит от того, насколько детально публичная власть
определила свои потребности в земле. Для этой цели проводятся специальные работы по так наз. планировке территории, с тем чтобы предвидеть, какие земли и для каких нужд понадобятся для публичных нужд.
Работы эти весьма сложны не только из-за необходимости предвидеть
будущую хозяйственную и иную обстановку, но также по той причине,
что они должны предвосхитить нужды в земле властей и ведомств нескольких уровней (местных, региональных, центральных).
281
Глава 6
В законе нет чёткого соотношения между понятиями: земельные
планирование, зонирование и резервирование земель, но сложившаяся практика даёт некоторые основания для их разграничения. Нормы
права используют термин «зонирование» обычно в тех случаях, когда
имеют в виду сохранить и развить сложившиеся виды пользования
землей в данной местности и не допустить туда других претендентов.
Это относится например, к зонам отдыха, охранным зонам инженерных сооружений, водоохранным зонам и др. Зонирование населенных
пунктов считается с уже сложившимся характером использования застройки отдельных их районов. Так, могут выделяться зоны малоэтажной (индивидуальной) и многоэтажной застройки, промзоны, складские и транспортные зоны и др. При зонировании обычно закрепляются те виды пользования землёй, которые исторически сложились в
данном районе; за ними же закрепляется преимущество перед другими
возможными видами пользования. Таким образом, «зонирование» отражает консервативную сторону использования земель.
Термины же «планировка», «земельная планировка» обычно отражают ситуацию, когда имеется в виду внести изменение в существующий вид пользования. Например, застроить прежнюю лесную или
сельскохозяйственную площадь, создать водоем. «Планировки» обычно относятся к ландшафту, который находится в динамике.
Между резервированием земель и зонированием имеется юридическое различие. Резервированием следовало бы называть такое ограничение использования земли в общественных интересах, которое
предусматривает её будущее изъятие для удовлетворения этих интересов. К зонированию же следовало бы отнести такие ограничительные меры, которые преследуют общественные интересы, но не предусматривают обязательного изъятия земли в будущем из нынешнего
(в основном частного) владения. Срок действия зонирования является
неопределенным. Но что касается резервирования, то оно должно действовать только в границах определённого временного периода. Вместе
с тем, как упоминалось, поскольку указанная терминология не вполне устоялась, под «зонированием» иногда понимают и более широкие
планировочные меры, включающие «резервирование».
Типовые планировочные ограничения следует отличать как от частных, так и от публичных сервитутов. Сервитуты налагаются на владельцев (собственников) земли в интересах их ближних и дальних соседей.
Вместе с тем, публичными сервитутами в ряде случаев называют такие
ограничения, которые не вполне отвечают этому институту. Например,
282
Земельное планирование
во многих странах мира, включая Россию, существуют ограничения на
строительство высоких зданий и сооружений вблизи аэропортов. Их
назначение — обеспечить безопасность взлетающих и приземляющихся летательных аппаратов. Но такие ограничения «полезны» не только
для самолётов. Ведь если летательный аппарат заденет высокое здание,
то пострадает не только он, но также здание и его обитатели. Кроме
того, от обломков пострадают также находящиеся вблизи люди. Выгода
от наложенного ограничения здесь обоюдная, что не характерно для
«классического» сервитута.
Правильная юридическая квалификация подобных ситуаций важна в том отношении, что сервитуты, приносящие соседу несомненную
коммерческую или иную материальную выгоду, могут устанавливаться
за плату, тогда как сервитуты, обеспечивающие безопасность людей,
целостность природной среды и иные «невесомые полезности», следует признавать безвозмездными. Сервитуты первого рода чаще всего
относятся к частным, а второго рода — к публичным.
Но вопрос о том, следует ли территории, охватываемые теми или
иными сервитутами, считать планировочными зонами, остается открытым. В законе этот вопрос прямо не урегулирован, в литературе же
он глубоко не обсуждался.
Как выше упоминалось, юридическая сила земельно-пла ни ровоч ных документов была и остается недостаточно определенной. Так,
не ясно, может ли ущемленный собственник, которому отказано в
утверждении его проекта по мотивам будущего публичного притязания
на его землю, оспорить этот отказ в суде, а если может, то достаточно ли
ответчику (публичному органу) сослаться на утвержденную земельнопланировочную схему (подтверждающую такое притязание), чтобы
опровергнуть иск. Всякая крупная стройка вне городских поселений
требует справки от геологического органа, что она не затрагивает месторождения полезных ископаемых. Если же такое «наложение» можно
предвидеть, то застройщик должен получить специальное разрешение
на строительство от геологического органа. Однако в случае невыдачи
разрешения со стороны этого органа процедура судебной проверки отказа не предусмотрена.
Поскольку далеко не все пространство России включено в планировочные схемы, а для многих территориях такие схемы, хотя и составлены, но устарели, встаёт вопрос, насколько вместо этих схем могут
быть использованы, хотя бы в общих чертах, действующее разделение
пространств России на известные земельные категории. Так, большая
283
Глава 6
часть площади России отнесена к лесным и сельскохозяйственным
землям. Самовольный перевод этих земель в другие категории запрещен. Фактически такой порядок означает, что эти земли предназначены, хотя бы в первом приближении, для производства биологической
продукции. Предназначение это имеет охранительное значение: указанные земли как бы охраняются от вторжения посторонних видов
пользования. Изъятия их из сельско- лесохозяйственного производства не предвидится. Поэтому такое предназначение может быть названо также охранительным зонированием.
Легальное отнесение земель к той или иной категории обычно совпадает с их традиционным использованием. Если же земле отводится
нетрадиционное назначение, то обычно это делается в рамках проектов
капитального строительства или иных проектов преобразования ландшафта (например, в рамках проектов залесения эродированных сельскохозяйственных земель). Такие проекты подлежат утверждению со
стороны компетентных органов. Самовольное же изменение целевого
назначения земли со стороны ее владельца, хотя бы им был собственник, не дозволяется. Отнесение земель к той или иной принятой категории можно рассматривать как их зонирование на неопределённый срок,
который предполагается, однако, как достаточно длительный.
Принятые формы государственного земельного учёта, ныне именуемого кадастровым учётом, дробят принятые категории земель на более
мелкие подразделения. Так, в составе городских земель выделяются земли жилой застройки, промышленные зоны, земли общего пользования
и др. В свою очередь, в составе земель общего пользования выделяются
улицы, проезды, а также парки, водные пространства и т. д.
В государственном земельном учёте отнесение определённого
участка земли к той или иной категории означает юридическую фиксацию способа его использования. Однако из закона не всегда ясно,
является такая фиксация только регистрирующей или вместе с тем
обязательной для пользователя. Например, если в государственном
земельном учёте земля фигурирует в качестве «неудобной» (овраг, косогор, мочажина, выходы камня и пр.), то вряд ли надо приписывать
законодателю намерение «законсервировать» её в таком виде и не разрешать владельцу земли производить работы для перевода неудобной
земли в разряд удобной. Вместе с тем, «неудобные» земли могут служить
убежищем для охраняемых видов животных и растений; они могут входить в охранные зоны памятников природы и культуры. Поэтому признавать правомерным самовольное их преобразование во всех случаях
284
Земельное планирование
и при всех условиях было бы неразумно. Принятое отнесение участка
земли к той или иной категории, а равно более дробное его легальное
определение следовало бы приравнивать — в первом приближении — к
зонированию. Это означало бы право публичной власти контролировать, как владелец участка соблюдает его легальный статус.
Попытаться определить правовой статус всех земель на федеральном уровне сложно. Такая их «сортировка» возможна только на уровне
регионов. Например, распространение в последние годы на сельское
хозяйство рыночных отношений привело к забрасыванию ряда сельскохозяйственных земель, прежде всего пашни. В некоторых случаях это явление временное, но в других оно может оказаться экономически оправданным. Такую работу всего лучше выполнять на уровне регионов.
Государственный земельный учет есть прерогатива регионов. При
положительном решении этого вопроса не исключено, что в признанную категоризацию земель регионы будут вносить те или иные дополнения и изменения в соответствии с местными условиями. Однако в
этом нет беды. Поскольку в настоящее время земельный налог не поступает в федеральный бюджет, «перекатегоризация» земель не должна
ущемлять федеральных интересов. Предлагаемый способ государственного учёта земель не должен затрагивать права на установление в
необходимых случаях особого статуса для земель, имеющих федеральное значение, хотя бы эти земли принадлежали иным собственникам.
Но такое мероприятие, как представляется, должно быть «выборочным», а не сплошным. Для земель, принадлежащих РФ, по общему
правилу, может действовать та же категоризация, которая будет принята в данном регионе.
Так, можно предвидеть появление дополнительной рубрики в формах государственного земельного учёта для несправедливо обойденных
пойменных земель. Поймы являются ценными природными комплексами, в которых «сходится» земля и вода. Такое сочетание обеспечивает
наличие в них разнообразных почв и растительности, животного мира;
пойменные пространства важны для рыбного хозяйства. Они широко
используются для туризма и загородного отдыха. Поймы принимают
в свои пределы избытки паводковых вод. В зонах сухих степей и полупустынь пойменные территории выступают в качестве своеобразных оазисов. От состояния пойм и проводимых в них работ во многом зависит чистота вод, в том числе подземных, полноводность рек.
Сельскохозяйственные земли на поймах обычно обладают повышенным плодородием.
285
Глава 6
В пределах пойменных земель нередко наблюдается столкновение
частных и публичных интересов. Не совпадающие предложения о развитии пойменных земель и прилегающих к ним акваторий, а равно об
их правовом режиме, выдвигают отдельные ведомства, частный бизнес и общественные организации. Поэтому пойменные земли должны
быть объектом приоритетного внимания как государственных, так и
местных органов власти, они должны быть в большей степени, чем это
наблюдается теперь, предметом правового регулирования.
Зачисление определённых площадей в состав пойменных земель
должно служить сигналом и предостережением для застройщиков,
местных властей и надзорных органов, ибо не всякие строительные
объекты могут быть возведены в пределах пойменных земель и не все
из них желательны там. Все другие преобразования пойменных земель
также заслуживают повышенного внимания, ибо эти земли имеют особую «экологическую чувствительность».
1
В Заволжской степи своими ценными сельскохозяйственными качествами выделяются естественные лиманы и падины. В формах «единого» Государственного земельного учета они не предусмотрены, ибо
для других природных зон они не характерны. Следовательно, никаких особых прав и обязанностей в части охраны и рационального использования этих природных угодий их владельцы не несут. Тем самым
доктрина государственного контроля и обеспечения рационального
использования земель в отношении указанных угодий не действует.
2
Теоретически при обилии свободных земель для каждой принятой
в законе цели можно выделить особую зону и территорию, например
для выращивания леса, для туризма, для сохранения и разведения ценных животных и т. д. Но на практике приходится совмещать разные
пользования в пределах одной и той же категории земель. Правилом
должно быть не одно-,а многостороннее использование земельных, водных и других природных богатств.
Закон допускает в некоторых ситуациях преимущественный выкуп публичными властями частных земель, прежде всего сельскохозяйственных. Такая норма имеет в виду задачу сохранения этих земель от
1
Сб. под ред. М.П. Шилова. Охрана малых рек и пойменных земель в
Нечерноземной зоне РСФСР. Методические рекомендации. Иваново. 1984.
2
Шейнин Л.Б., Сенкевич Н.Г. Кадастровый учет земель и его региональные
пробелы / Сб. Ценообразование и рациональное природопользование. Том 2.
Тезисы Всесоюзной научно-практической конференции. Ташкент, 29.11–01.12
1987 г. М., 1988 г. С. 69–71.
286
Земельное планирование
несанкционированного использования, а также от проявлений бесхозяйственности. Вместе с тем, оправдано, чтобы в публичную собственность попадали земли, которые всего лучше подходят для многостороннего пользования, например водные пространства, прибрежные земли,
участки, обладающие выдающимся микроклиматом и другими редкими
положительными особенностями. Иногда, чтобы такие земли полностью
реализовали свой природный и культурный потенциал, их следовало бы
передавать профильным общественным организациям.
Эффективно управлять землепользованием, плодородием земли,
развитием территорий невозможно без создания публичной полноценной интегрированной земельной политики и механизма, инструментов её осуществления. Организация эффективного управления
земельными ресурсами страны как национальным достоянием, всеобщим пространственным базисом народного хозяйства и главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, вне зависимости
от форм собственности, должна стать одной из приоритетных задач
современной России.
В первой редакции ЗК РФ 2001 г. предусматривались «земли поселений». Изменение редакции гл. XV ЗК и наименований её статей на «земли населенных пунктов» обусловлено принятием ФЗ от
06.10.2003 г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и установлением в нем новой
классификации мест проживания населения в муниципальных образованиях, воспринятой также в ГрК РФ и в ФЗ о введение его в действие. Из первой редакции ст. 83 ЗК РФ 2001 г. исключены положения
о зонировании, правилах землепользования и застройки в населенных
пунктах, которые в настоящее время сосредоточены в в ст. 85 ЗК РФ и
в ГрК РФ от 29.12.2004 г. Проблемами использования и охраны земель
населённых пунктов остаются уплотнение и точечная застройка городских территорий, сохранение на них зеленых насаждений и особо
охраняемых природных территорий, создание для жителей благоприятной среды обитания.
Отделение земель городских и сельских населённых пунктов от земель иных категорий призвано обозначать их принадлежность только
к одной категории земель — населённых пунктов и нахождение их в
введении органов местного самоуправления, органов государственной
власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые должны обеспечивать использование этих земель исключительно для застройки и развития населенных пунктов.
287
Глава 6
Настоящая судебная практика показывает сложность земельных
отношений в городах и может иметь отношение ко всем статьям главы
Земельного кодекса.
В области капитального строительства существует две основные
цели, оправдывающие зонирование территории. Им соответствуют два
типа правовых инструментов. Во-первых, поскольку ставится задача
обеспечить прочность создаваемых сооружений, на территории страны
выделяются неблагополучные зоны, где для выполнения этой задачи
требуются особые меры; существует также альтернатива этим мерам
в виде запрета строительства. К проблемным зонам могут относиться
районы сейсмо-, селе- и лавиноопасные, подверженные наводнениям,
обладающие просадочными грунтами и т. д. С технической стороны зонирование проблемных зон направлено на то, чтобы определить границы проявления тех природных опасностей, которые подстерегают
строящиеся и выстроенные объекты. Эти границы определяются в результате научных исследований и прикладных изысканий, последние
традиционно входят в компетенцию Госстроя. Ныне эта организация
утратила свои нормативные права, однако богатый запас разработанных ею норм остается в силе. О них упоминают строительные нормы и
правила (СНиП), сгруппированные в особые сборники. Что касается
земельного законодательства, то оно ориентируется на уже выделенные зоны. В проблемных зонах бывает небезопасным появление не
только объектов капитального строительства, но и человека как такового. Однако такие вопросы решает не законодательство о капитальном
строительстве, а скорее нормы административного, а также нарождающегося туристского права.
В США принято публиковать карты площадей, подвергавшихся наводнениям хотя бы раз в сто лет. Такие карты должны помогать местным
властям правильно зонировать находящиеся в их ведении территории,
в частности, запрещать в опасных зонах жилую застройку. Такое право
было признано за ними в 1926 г. Верховным судом США, разбиравшим
конкретное дело. Федеральный закон поощряет местные власти принимать подобные решения. В городах и поселках, где выполнено зонирование территории с учетом паводковой опасности, собственники недвижимости имеют право на дешевое государственное страхование.
Зоной высокой опасности в США признаются также так называемые барьерные острова, цепочка которых вытянута вдоль юговосточного побережья США. На них иногда обрушиваются штормы,
угрожающие жизни людей и их имуществу. В то же время, эти острова,
288
Земельное планирование
имеющие «курортный климат», привлекают многочисленных частных
застройщиков. Для борьбы с распространением там жилой застройки в
США избрали окольный путь: отказ местным властям в государственных дотациях на создание некоторых коммунальных предприятий.
В отечественных условиях регулирование застройки с учетом
природных опасностей производится с помощью административных
средств. Основными правовыми документами здесь служат СНиП.
СНиП традиционно фиксируют границы опасных зон и дают технические решения, которые должны применяться, если строительство
ведется в такой зоне. Но многие юридические вопросы они оставляют
в тени. Так, СНиП, избегают упоминать о правах и обязанностях лиц,
причастных к строительству в опасной зоне, об их ответственности
за несоблюдение строительных правил. Содержащиеся в СНиП технические предостережения недостаточно оформлены ни с правовой,
ни с организационной стороны. Например, они оставляют открытым
вопрос, какой орган и в какой части должен контролировать строительство в опасных зонах: архитектурно-строительный надзор или земельная служба; в каком порядке должны утверждаться (изменяться)
границы опасных зон, и каковы санкции за допущенные нарушения.
СНиП по существу игнорируют тот факт, что зачастую границы зон не
отмечены на планово-картографическом материале, не говоря уже о
том, что они «не отбиты» на местности. О границах зон (и даже о самом
факте их существования) не всегда информированы местные власти,
а тем более местное население. Остается недостаточно ясной роль органов МЧС в профилактике природных катастроф, связанной с выделением опасных зон и наблюдением за происходящими там процессами. СНиП не вторгаются в организационные вопросы, предполагая их
как бы решёнными, хотя на самом деле этого нет
При решении вопроса об отводе земель для строительства земельный орган не обязан проверять, не запроектирован ли объект в пределах опасной зоны, а в положительном случае — предусмотрены ли в
проекте меры, оправдывающие его появление там.
Как можно полагать, указанные пробелы возникли во многом
из-за «оторванности» земельных специалистов от архитектурностроительного надзора, а также от неналаженности межведомственного сотрудничества между этими службами и МЧС, картографической
службой, Росгидрометом. Вместе с тем, нельзя забывать, что СНиП —
это не закон, и что правовая основа для правил, типа СНиП, должна
содержаться в законе.
289
Глава 6
Зонирование может иметь также иную направленность, не связанную с обеспечением сохранности возводимых объектов от стихийных
невзгод. Это направление зонирования заключается в том, чтобы обеспечить гармонию между самими объектами капитального строительства различного функционального назначения, а также между ними
и окружающей производственной или природной средой. Например,
зонирование должно обеспечивать, чтобы жилые здания не были в соседстве с производственными объектами, выделяющими вредные газы,
пыль, другие вредности. На это направлены СНиП, обеспечивающие
раздельность в пространстве объектов жилого и промышленного строительства; земельное же законодательство опираясь на СНиП, должно
претворять эти нормы и правила в права и обязанности лиц и организаций, причастных к земельному планированию и его осуществлению.
В пределах населенных пунктов обширный набор планировочных документов предусмотрел Градостроительный кодекс РФ 2004 г.
6.2. Виды территориальных зон
Зонирование, осуществляемое посредством принятия Правил землепользования и застройки, дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования, являясь, таким
образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования.
Это означает, что посредством правил землепользования и застройки
осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также
оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.
В результате градостроительного зонирования осуществляется
разделение территории муниципального образования на различные
территориальные зоны (субкатегории) с установлением границ этих
зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным
правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности могут вводиться
и определенные ограничения на отдельные виды землепользования.
Следовательно, характер градостроительного освоения территории регулируется посредством как повышения, гак и намеренного понижения
привлекательности использования отдельных территорий и земельных
290
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]