Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Земельное планирование
режим использования земель в этих зонах. Такая мера подразумевает,
естественно, более глубокое междуведомственное сотрудничестве и
(возможно) более глубокую подготовку соответствующих специалистов. Для этого требуется также то, что можно назвать взаимопроникновением отраслевых норм права, то есть постановка и решение водохозяйственных юридических задач в земельном, лесном и других отраслях права, и наоборот.
Крупный юридический вопрос, который возникает при создании
ПЗП и ВОЗ, заключается в том, за чей счет должно производиться их
приспособление к требованиям закона. Например, если в пределах
ПЗП располагается скотный двор, то кто должен оплатить расходы по
его выносу или по приспособлению к жестким условиям пребывания
в неположенном месте. Принципиальный ответ на этот вопрос следовало бы сформулировать так. Если нежелательный объект возник в
неположенном месте до того, как это было запрещено законом, то собственник объекта не является нарушителем, а потому вынос объекта
(или иные подходящие меры) должен финансировать государственный
бюджет. Если же такой объект возник, несмотря на уже действующий
запрет, то необходимые расходы должен нести нарушитель.
Другой принципиальный вопрос касается самого права государства
налагать некомпенсируемые ограничения на владельцев и собственников земель в прибрежных зонах. К решению этого вопроса следовало
бы подойти следующим образом. Компенсациям должны подлежать
такие легальные ограничения, которые носят дискриминационный характер, то есть налагаются на одних владельцев и собственников земли
и не налагаются на других. Если же ограничения касаются всех, то их
нельзя назвать дискриминационными; следовательно, они не подлежат компенсации.
С этих позиций компенсации за ограничения, налагаемые в интересах водного хозяйства на владельцев и собственников земли, которая включена в ПЗП и ВОЗ, вряд ли уместны. Ведь практически все
крупные хозяйства имеют выход к воде. Но если бы оказалось, что в
каком-то регионе картина иная, то к этому выводу пришлось бы делать
поправки. Например, для хозяйств, терпящих ограничения, следовало
бы предусмотреть льготу по земельному налогу.
Приведенные соображения до некоторой степени применимы
также к землям, включенным в зоны санитарной охраны централизованных питьевых водопроводов, а равно в округа санитарной охраны
курортов (ст. 115 Водного кодекса РФ). Ограничения, налагаемые на
321
Глава 6
владельцев и собственников этих земель, не подлежат компенсации.
Между тем, эти ограничения «превышают» обычные, о которых речь
шла выше. Кроме того, они явно дискриминационны в том смысле, что
многие другие владельцы и собственники земли от этих ограничений
свободны. С этих позиций, такие ограничения должны быть компенсированы. Напрашивается, например, такой метод компенсации, как
освобождение собственников земель от земельного налога или существенное снижение его.
Здесь надо принять во внимание, что некоторые ограничения, налагаемые в интересах водного хозяйства, действуют практически для всех
крупных собственников и владельцев земли. Если последним никакой
компенсации не положено, то это положение должно распространяться
и на тех, чьи земли включены в санитарные водоохранные зоны и округа.
Поэтому при назначении каких-то льгот для последних следует учитывать лишь ту (расчетную) часть наложенных на них ограничений, которая превышает обычный их уровень в данной местности.
Приведенное рассуждение показывает, что если даже условиться об исходных позициях относительно выплаты компенсации,
конкретный ее расчет для данного хозяйства или группы хозяйствземлепользователей представляет достаточную сложность. Непросто
выбрать и правильную форму компенсации с учетом местных условий.
Для федерального закона такая задача явно не по силам. Он и не берется ее решать, о чем косвенно свидетельствует лаконичный текст соответствующих статей Водного кодекса. Поэтому было бы целесообразно
вопросы выплаты компенсации за легально налагаемые ограничения
решать в законах субъектов РФ.
Ограничения в интересах водного хозяйства действуют не только в
России, они характерны также для некоторых стран Западной Европы.
Для выплаты или невыплаты компенсации в этих случаях обычно выбирается признак, который позволяет определить, является ограничение
дискриминационным или нет. Так, в Англии прибрежные земли некоторых рек и водохранилищ, вода из которых питает городские водопроводы, объявлены охраняемыми ландшафтами. В их пределах на сельскохозяйственную деятельность налагаются известные ограничения,
которые касаются, в частности, применения удобрений. Поскольку такое ограничение является дискриминационным (оно распространяется далеко не на все сельскохозяйственные земли), затронутым фермерам полагается компенсация, которую выплачивает им Министерство
сельского хозяйства.
322
Земельное планирование
В Германии, где многие водопроводы базируются на подземные
воды, для фермеров, чьи земли находятся в зоне водозаборов, действуют ограничения в части внесения в почву навозных и некоторых других
удобрений. Поскольку это снижает урожаи, фермерам полагается компенсация.
Заслуживает внимания, что компенсация выплачивается из публичных фондов. Она не перелагается на Управления водопроводов и
на потребителей питьевой воды. Последние получают тем самым известную льготу. Кроме того, они «не чувствуют», что общество приносит
финансовую жертву, чтобы не допустить повышения водных тарифов.
Тем самым они не побуждаются принимать меры для снижения этой
жертвы. Иными словами, в целом операция не выглядит «рыночной».
В некоторых припортовых местностях Германии и Голландии относительно дешевы соевые (белковые) корма, которые импортируются
из США. Это позволяет местным фермерам разводить непропорционально много скота, но зато создает проблему утилизации избытков
получаемого навоза. Законодательство устанавливает определенное
соотношение между поголовьем скота и площадью земли, на которой
можно утилизировать навоз сравнительно безопасно для качества подземных и поверхностных вод. Содержать скот, количество которого
превышает установленный норматив, запрещено. Запрет не предполагает выплаты компенсации. Можно полагать, что некомпенсируемая
дискриминация в данном случае оправдана. Хотя она задевает только
немногих фермеров (которые пользуются особо выгодными условиями
своего местоположения), она не мешает им вести сельское хозяйство
на обычном уровне; запрет касается только необычной (избыточной)
хозяйственной активности. Конкурентные позиции этих фермеров при
всех условиях оказываются даже более выгодными, чем у остальных
фермеров, так что им «не на что жаловаться».
В США закон штата Нью-Йорк создал дискриминационное положение для некоторых фермеров, чьи земли выходят к питьевым водохранилищам, принадлежащим г. Нью-Йорку. По этому закону город
вправе предписать фермерам соблюдать особую водоохранную технологию, а если те этого не пожелают — выкупить их земли. Но поскольку
выкупная цена земли достаточно высокая, город пошел по пути сотрудничества с фермерами. Желательная для него водоохранная технология
внедряется при его техническом и финансовом содействии. Тем самым
закон создал лишь «благоприятную среду» для сотрудничества сторон,
но не более того.
323
Глава 6
В США острой природоохранной проблемой стало сохранение от
засыпки и застройки «бросовых» земель, в качестве которых выступают
водно-болотные угодья (ВБУ). Для частных собственников ВБУ в пределах их владений обычно не представляют экономического интереса.
Однако для общества ситуация предстает в особом свете. За последние
десятилетия выявился ряд экологических достоинств ВБУ. Так, они
способствуют очистке попадающих в них загрязнений, в них обитает
ряд охраняемых видов животных и растений, через них происходит пополнение запасов грунтовых вод, они же смягчают пики паводков, аккумулируя избытки стока.
Поборникам охраны природы удалось с помощью судебной системы возложить на Корпус военных строителей обязанность выдавать
разрешения на застройку ВБУ, если их площадь превышает определенный минимум. Реки в США считаются собственностью штатов,
но поддержание судоходства есть прерогатива США. На федеральном
же уровне был принят закон об охране чистоты вод. Корпус военных
строителей по традиции отвечает за содержание водных путей, в том
числе за очистку их от наносов. Поборникам охраны ВБУ удалось убедить суд, что уничтожение ВБУ приводит к усилению выноса в реки
эродированного материала, который способствует их заилению и загрязнению. Отсюда вытекало, что к вопросу об уничтожении ВБУ следует применить федеральный закон. Это привело к тому, что многие
недовольные собственники предъявляют иски Корпусу, обвиняя его в
том, что он лишает их возможности извлекать доход из своей собственности; собственники требуют компенсации.
Засыпка ВБУ с целью их застройки представляет трансформацию земли с целью совершенно иного ее использования. Это новое
использование не имеет отношения к традиции. Тем не менее, поскольку ВБУ не являются общераспространенным элементом ландшафта, ограничения, налагаемые только на некоторых собственников, выступают как дискриминационные. Потому в ряде случае суды
идут на удовлетворение исков. Это заставляет региональные отделения Корпуса не отвергать полностью рассматриваемые ими прошения. Обычно разрешения выдаются, но площадь засыпки и застройки
ограничивается, чтобы хотя бы часть ВБУ осталась в естественном
виде. Таким образом, в подобных случаях стороны идут на компромисс. Поскольку трансформация ВБУ требует получения разрешения, актуальным оказалось формальное определение, что есть ВБУ. В
ряде случаев за определяющий признак принимается даже не наличие
324
Земельное планирование
воды, а наличие влаголюбивой растительности и специфическое качество почв (дефицит в них кислорода).
Заслуживает внимания, что осушение ВБУ в фермерских хозяйствах Корпус военных строителей не контролирует — видимо, из уважения к традиции, поскольку осушение есть нормальный образ действия для использования ВБУ в сельском хозяйстве. Официальные меры
по сохранению ВБУ принимает не Корпус, а Министерство сельского
хозяйства США при содействии штатов, причем эти меры подкрепляются компенсациями в пользу затрагиваемых фермеров. Последним
обычно предлагается восстановить осушенные ВБУ (например, путем перекрытия осушительных каналов). Особенно настойчивы такие
предложения в степной зоне (прерии), где мелкие озера-блюдца представляют высокую экологическую ценность, как места отдыха и кормежки пролетной водоплавающей птицы. В случае если фермер следует рекомендациям и прекращает осушать переувлажненные угодья, его
упущенные выгоды подлежат возмещению.
Фермер вправе отвергнуть навязываемое ему предложение о перепланировке его владения. Но тогда он рискует потерять некоторые федеральные льготы. К ним относится дешевый кредит, дешевое страхование и главное — право продавать государству часть произведенной
сельскохозяйственной продукции по льготным ценам (выше рыночных). Официально фермер берет у США ссуду под залог своей продукции, которая поступает на хранение на государственные склады. Но
фактически ссуду он не возвращает, поэтому вся операция приближается к обычной сделке по купле-продаже части фермерского урожая.
Компенсационные выплаты фермерам за счет федерального бюджета предусмотрены также в случае, если они включаются в федеральную программу борьбы с эрозией почв. В соответствии с этой программой Министерство сельского хозяйства при содействии штатов выделяет на местности и на плановом материале сильно эродированные
площади пашен и пастбищ и предлагает фермерам-собственникам вывести их в резерв. В положительном случае заключается договор, обычно на 10 лет, по которому фермер получает техническую и финансовую
помощь для залесения или для залужения своих проблемных земель.
Помимо того, ему выплачивают некоторую нормативную сумму, отражающую его упущенную выгоду в результате отказа от эксплуатации
части своей земли.
Общая площадь выведенных в резерв земель, начиная с середины
1980-х гг., оценивается в 16-18 млн га. Публичные выгоды (общеполезные
325
Глава 6
результаты) от указанной программы считаются двоякими. Во-первых,
сохраняются от окончательного разрушения (и в какой-то мере восстанавливают свое плодородие) сильно эродированные земли. Попутно это
приносит пользу охотничьему хозяйству, а в некоторых случаях — загородному отдыху. Во-вторых, уменьшается смыв в реки и водохранилища
эродированного материала, от чего страдает и судоходство, и рыбное хозяйство, и выработка электроэнергии, и водный туризм.
Поскольку согласие фермера на участие в программе приносит
общественную пользу, его убытки в форме упущенной выгоды в принципе подлежат возмещению.
Некоторые федеральные меры по охране природы не распространяются на частные земли. Как упоминалось, это относится к закону об
охране редких и исчезающих видов животных и растений, списки которых ведет Служба рыбы и дичи МВД США. Места обитания этих видов она отслеживает (учитывает) совместно с Биологической службой
МВД, однако она не имеет права проводить свои обследования на частных землях. Конгресс отказался выделить средства этой Службе даже
на аэрофотосъемку некоторых частных земель, посчитав такую меру
первым шагом к вмешательству в частную собственность. Федеральные
ведомства не имеют права вести работы сами или давать разрешения
другим на ведение работ в тех местах, где обитают охраняемые виды.
Однако все это касается федеральных земель и не затрагивает земель
частного сектора. Таким образом, попытки распространить в США государственный контроль за сохранением редких и исчезающих видов
на частные земли (без выплаты соответствующей компенсации собственникам) «не прошли».
Более того. В литературе отмечалось, что поползновения федеральных властей распространить свой контроль за исчезающими и редкими
видами на частные земли в ряде случаев привели к обратному результату. Некоторые собственники «отреагировали» на эти попытки так, что
постарались привести свои земли в состояние, непригодное для обитание указанных видов. Общественное мнение не поддерживает распространения государственного контроля на частные земли, где обитают
охраняемые виды. Эта мера непопулярна, поскольку такой контроль,
будучи выборочным, затрагивает не всех, а только некоторых частных
собственников, то есть он оказывается дискриминационным.
Сложившееся в этой области положение имеет сходство с недостатками в области охраны культурного наследия. Поскольку памятники истории и культуры расположены далеко не на всех частных землях,
326
Земельное планирование
требование об их сохранении (адресованное собственникам земель)
было бы дискриминационным. Возможно, по этой причине законодательные попытки в этом направлении даже не предпринимались. Тем
не менее, фактическое положение здесь несколько лучше, чем с охраной редких видов животных и растений.
Это объясняется тем, что такие памятники лучше известны; общественное внимание к ним намного выше, поэтому законодатели «охотнее» выделяют средства на их выкуп. Нередко то же делают исторические общества и иные профильные общественные организации, а также частные фонды. В Англии владельцы таких объектов (обычно это
исторические здания) нередко получают государственные субсидии на
их охрану и реставрацию. Такие же субсидии иногда получают фермеры
за сохранение старинной планировки своих земель (клочковатые поля
с живыми изгородями, валунные ограды и другие элементы исторического культурного ландшафта). Все это заставляет самих земельных собственников ценить земли, на которых имеются (или обнаруживаются)
подобные объекты. В некоторых случаях они сами имеют возможность
извлечь коммерческую или иную выгоду, организуя их показ туристам.
По этой или другой причине, но вопрос о сохранности памятников истории и культуры на частных землях не стоит в США так остро, как в отношении редких и исчезающих видов животных и растений.
В некоторых регионах США земельно-юридическую проблему начали составлять археологические объекты, отражающие историю первоначальных насельников Северной Америки — индейцев.
Современные активисты индейского движения требуют сохранения
таких объектов вместе с их окружением. Практически их запросы касаются только публичных земель (поскольку археологически раскопки
в основном затрагивают именно эти земли), но удовлетворение даже
таких требований представляло бы в ряде случаев ощутимое «наступление» на публичные земли. Против этого выступают некоторые деловые круги, которые заинтересованы в коммерческом использовании
спорных земель; эти круги опасаются, что требования индейцев о сохранении их культурного наследия может охватить все большую площадь. Тем не менее, вопрос об охране культурного наследия индейцев
на частных землях пока не поднимался.
Некоторые меры по охране ценных сельскохозяйственных земель,
находящихся в частной собственности, пытаются предпринимать штаты. Обычно их беспокоит судьба пригородных земель, поскольку на
них наступает городская застройка. В ряде случаев это делается с по-
327
Глава 6
мощью налоговых льгот. В штате Калифорния собственникам ценных
земель предлагается налоговая льгота, если они согласятся не продавать свою землю застройщикам. При этом подписывается соответствующее соглашение, обычно на 10 лет. Если фермер нарушит договор, то
штат вправе взыскать с него всю ту сумму, которую фермер сэкономил
за предыдущие годы на своих налоговых платежах. В литературе отмечается, однако, что налоговыми льготами по этой программе стараются воспользоваться не те фермеры, которые владеют пригородными
землями, а те, на земли которых никто из застройщиков не претендует.
Иными словами, эта программа мало действенна.
В некоторых других штатах охрану от застройки пригородных земель пытались решать с помощью такой меры, как фиксация границ
городских поселений. По неписаной традиции в случае роста города его
власти обязаны обеспечить вновь возникшим кварталам все городские
удобства, включая дренаж, устройство освещенных улиц, озеленение,
содействие в прокладке водопровода и канализации и т. п. Поэтому
частные инвесторы, застраивающие пригородные земли, могут предлагать к продаже выстроенные ими дома по относительно высокой
цене. Но если город официально обозначил свои границы, то никаких
обязанностей перед новыми кварталами, возникающими за его пределами, у него нет. Тем самым у инвесторов теряется стимул застраивать
пригородные земли.
Имеются, однако, «обратные примеры», когда меры штатов по содействию благоустройства фермерского жилья вызывали непредвиденное расползание городских поселений. В одном случае проложенный
в сельской местности водопровод содействовал продаже фермерских
земель под жилую застройку, так как сельская местность приобрела городские удобства и стала привлекать городских жителей.
Рекультивация земель. Рекультивацией (РК) принято называть восстановление плодородия продуктивных земель, которые потеряли его в
результате вынужденного нарушения почвенного покрова. Обычно такие нарушения сопутствуют всякого рода земляным работам, которые
проводятся при строительстве, добыче полезных ископаемых, при геологических изысканиях.
Интенсивное развитие горнодобывающей, нефтяной, газовой промышленности и увеличение добычи полезных ископаемых открытым
способом приводят к нарушению и изъятию из пользования значительных площадей плодородных земель. За последние 150 лет в результате
добычи полезных ископаемых на Земле образовались карьеры объе-
328
Земельное планирование
мом 40-50 км3 и отвалы - около 100 км3. На каждого жителя планеты
ежегодно добывается около 20 т минерального сырья. Добыча 1 млн т
железной руды приводит к нарушению от 10 до 650 га земель, марганцевой — от 75 до 600 га, угля — от 2,5 до 45 га, руд для производства минеральных удобрений — от 20 до 100 га, 1 млн м нерудных (строительных) материалов — от 1,5 до 580 га. В ходе строительства одной нитки
магистральных трубопроводов длиной в 1 км нарушается до 4 га земель.
За год это составляет несколько десятков тысяч гектаров без учета временных сооружений и дорог.
По данным ежегодных государственных докладов «О состоянии
и об охране окружающей среды Российской Федерации», общая площадь нарушенных земель в РФ составляет около 1,2 млн га, а объем
рекультивационных работ — 5...7% общей площади нарушенных земель, что примерно соответствует ежегодному приросту нарушенных
земель. В их число не входят земли образовавшиеся в результате негативной хозяйственной деятельности и проявления стихийных природных процессов, последствиями которых являются большие территории
с загрязненными, опустыненными, засоленными и смытыми почвами,
подтопленными и другими подобными землями. Таким образом, восстановление нарушенных земель является важной государственной задачей, решение которой улучшит экологическую обстановку, обеспечит возврат земель и создаст условия для развития на них различных
видов хозяйственной деятельности.
Эффективно управлять землепользованием, плодородием земли,
развитием территорий невозможно без создания публичной полноценной интегрированной земельной политики и механизма, инструментов
её осуществления. Организация эффективного управления земельными ресурсами страны как национальным достоянием, всеобщим пространственным базисом народного хозяйства и главным средством
производства в сельском и лесном хозяйстве, вне зависимости от форм
собственности, должна стать одной из приоритетных задач современной России.
Необходимость ликвидации последствий отрицательного воздействия промышленности на природные комплексы и восстановления их
продуктивности обусловили развитие актуального направления охраны природы — рекультивации земель. Рекультивация земель — это вид
хозяйственной деятельности, направленный на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а
также на улучшение условий окружающей среды.
329
Глава 6
С РК тесно связано «спасение» плодородного растительного слоя,
который называют также почвенным слоем. Без отдельного удаления
(снятия) и последующего сохранения этого слоя трудно или даже невозможно окультурить нарушенные земли, когда на них начнут проводиться восстановительные работы. РК начинается далеко не сразу после того, как будет снята почва. Все это время удаленный растительный
слой должен храниться в ожидании, пока он получит полезное применение. Чтобы не создавать излишних трудностей с хранением снятой
почвы, допускается использовать ее не только на прежнем, но также на
соседних участках, по указанию земельных органов, где с ее помощью
можно повысить их плодородие.
Мировой опыт по рекультивации земель насчитывает всего около
80 лет. Первые работы по рекультивации земель были проведены в 1926 г.
на участках, нарушенных горными работами (США, шт. Индиана).
Далее появляются сведения о рекультивации земель, нарушенных
горными работами, которые относятся к 1766 г., к началу эксплуатации
Рейнского буроугольного бассейна (Германия). В 1903 г. в Англии начались работы по облесению террикоников.
В России в 1912г. на территории нынешней Владимирской области
на участках заброшенных торфоразработок были поставлены опыты по
их окультуриванию и выращиванию сельскохозяйственных растений.
Широкое развитие в Европе и США рекультивация получила в предвоенные годы и главным образом после второй мировой войны. В настоящее время успешная работа по рекультивации буроугольных и каменноугольных разработок проводится в Германии, Польше, Англии, США
и других странах. На первых этапах развития рекультивация осуществлялась преимущественно в целях озеленения. Например, в Рейнском буроугольном бассейне различают 3 этапа рекультивации. Рекультивация
в Рейнском бассейне основывается на ландшафтно-экологическом
анализе с разработкой перспективных планов дальнейшего развития
ландшафта. Планируется создание экологических сбалансированных
ландшафтов. При этом за единицу площади экологически сбалансированного сельскохозяйственного ландшафта принимается 2000 га, для
рекреационного — 2500 га. Отработанные карьеры превращаются в водоемы для отдыха и спорта, склоны подлежат облесению.
Во Франции, Дании, Бельгии, Италии и других европейских странах существенную проблему охраны окружающей среды составляет озеленение терриконов угольных шахт и рекультивация карьеров
строительных материалов. В Англии с ее высокой плотностью насе-
330
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]