Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Категории земель РФ
них — экологические, экономические, рекреационные, здравоохранительные, научные, культурные.
Земли особо охраняемых территорий и объектов — это одна из
категорий земель Российской Федерации, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в
соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота, и для
которых установлен особый правовой режим.
Законодательством (п.2 ст.7 ЗК РФ) установлено, что правовой режим земель определяется их принадлежностью к той или иной целевой
категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Юридическое значение этих земель состоит в том, что, признав
земли особо охраняемых территорий в качестве отдельной категории,
Кодекс установил их правовой режим и ограничил возможности их
изъятия для иных целей.
Особо охраняемые территории и объекты так названы по той причине, что для них установлен особый режим использования и охраны,
так как имеют статус особо охраняемых территорий в силу их специфической роли и особого значения в жизни общества. Они служат удовлетворению духовных, биологических, эстетических и иных потребностей граждан. Основную долю в этой категории составляют земли,
имеющие важное экологическое значение.
Но в соответствии с п.5 ст.94 Правительство Российской Феде ра ции,
соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные
виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты,
биологические станции, микрозаповедники и другие).
Ярко выраженный публичный экологический интерес был положен в основу выделения категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Создание сети особо охраняемых природных территорий преследует следующие цели:
— сохранение этих территорий как резерватов дикой природы;
371
Глава 8
— обеспечение надежной охраны объектов природного и культур-
ного наследия на этих территориях;
— проведение научных исследований на особо охраняемых терри-
ториях как эталонных участках биосферы;
— развитие на базе особо охраняемых природных территорий системы экологического просвещения населения и пропаганды экологических
знаний, организация туризма и отдыха граждан в национальных парках.
На федеральном уровне порядок отнесения земель к землям особо
охраняемых территорий, а также порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий устанавливаются Правительством
Российской Федерации на основании федеральных законов.
Особо охраняемые природные территории — это участки земли,
водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое
природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Относятся к объектам общенационального достояния.
К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы,
национальных парков, природных парков, дендрологических парков,
ботанических садов, территорий традиционного природопользования
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (п.1 ст.95 ЗК РФ). Специфическое место среди указанных категорий занимает такая разновидность государственных
природных заповедников, как биосферные, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющую глобальный
экологический мониторинг, и биосферные полигоны, на которых проводятся экспериментальные работы экологического характера. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земли,
предназначенные прежде всего для лечения и отдыха граждан. В состав
этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными
ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными
факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
372
Категории земель РФ
Кроме того, в законодательстве встречается понятие «природный
комплекс, взятый под охрану государства». Здесь речь идет о природногеографических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо
охраняемых природных территорий, но представляющих собой целостные однородные участки территории, где органично соединены природные, исторические и культурные достопримечательности (усадьбы,
музеи-усадьбы и пр). Особое место среди охраняемых законом природных комплексов имеют музеи-заповедники, т.е. обладающие специальным статусом особо охраняемых историко-культурных центров территории со значительной природной составляющей.
Наряду с упомянутыми в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» категориями особо охраняемых природных территориях иные федеральные законы, Правительство Российской
Федерации, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления могут учреждать и другие категории особо охраняемых природных территорий.
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области
организации, охраны и использования особо охраняемых природных
территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных
комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
К землям природоохранного назначения относятся земли запретных и нерестоохранных полос; занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов,
расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых территорий); иные земли, выполняющие природоохранные функции.
К иным землям, выполняющим природоохранные функции, могут
быть отнесены водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы,
зоны санитарной охраны и т. п.
На землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного
режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.В границах водоохранных зон запрещаются использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения
отходов производства и потребления и т. д. В границах водоохранных
373
Глава 8
зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция и эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии
оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных
объектов. В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными для водоохранных зон ограничениями запрещаются распашка земель, размещение отвалов размываемых грунтов, выпас сельскохозяйственных животных.
Установление водоохранных зон, что очень важно, не влечет за
собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей. Землеобладатели в водоохранных зонах, однако, обязаны наряду с
общими правилами землепользования соблюдать и обеспечивать установленный режим охраны и использования земель этих зон.
Земельные участки в водоохранных зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда.
Таким образом, право владения земельными участками, в том числе на праве частной собственности, в водоохранных зонах не исключается, но, как и на землях других категорий, не допускаются самовольное строительство и использование с нарушением указанных правил
землепользования в водоохранных зонах.
Земли рекреационного назначения — это вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной
и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома
отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и
спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристскооздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические
тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. К землям рекреационного назначения относятся также земли
пригородных зеленых зон.
Земли историко-культурного назначения — это вид категории земель особо охраняемых территорий и объектов, к ним относятся земли:
1) объектов культурного наследия народов Российской Федерации
(памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия;
374
Категории земель РФ
2) достопримечательных мест, в том числе мест бытования истори-
ческих промыслов, производств и ремесел;
3) военных и гражданских захоронений.
Основным источником информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного
наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, является
Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
К выявленным объектам культурного наследия относятся объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в
отношении которых вынесено заключение государственной историкокультурной экспертизы о включении их в реестр как объектов культурного наследия, со дня поступления в федеральный орган охраны
объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти
субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, соответствующих документов. Объекты археологического
наследия считаются выявленными объектами культурного наследия
со дня их обнаружения. В соответствии с п.2 Указа Президента РФ от
20.02.95 N 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и
культурного наследия федерального (общероссийского) значения» к
объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения следует относить памятники истории и культуры, подлежащие охране как памятники государственного значения в
соответствии с рядом актов Правительства РФ.
Земли историко-культурного назначения используются строго в
соответствии с их целевым назначением. Целью режима использования земель историко-культурного назначения является обеспечение
сохранности расположенных на них (в них) объектов культурного наследия, объектов исторической застройки, городского и природного
ландшафта. А именно предотвращение их повреждения, разрушения
или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения
других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также защита от неблагоприятного воздействия окружающей
среды и от иных негативных воздействий.
Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории
и культуры) народов Российской Федерации, установления особенно-
375
Глава 8
стей владения, пользования и распоряжения указанными объектами и
земельными участками, на которых (в границах которых) они расположены, осуществляется как Земельным кодексом, так и специальным федеральным законодательством, а также принимаемыми в соответствии с
ним (в пределах компетенции субъектов РФ) законами субъектов РФ в
области государственной охраны объектов культурного наследия.
К особо ценным землям относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные
или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования,
земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности
научно-исследовательских организаций). Состав земель, отнесенных к
особо ценным землям, определяется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами.
Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историкокультурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное
ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.
8.5. Земли лесного фонда
Отдельную категорию земель оставляют земли лесного фонда, к
которым относятся собственно лесные земли, и предназначенные для
ведения лесного хозяйства нелесные земли. Российская Федерация
является одной из богатейших лесами стран мира: её лесной фонд занимает площадь более 1 млрд. га, составляет 70% территории страны,
запас древесины - около 75 млрд. куб. м, а ежегодная возможность потребления — более 500 млн куб. м.
На сегодняшний день лесной сектор играет важную роль в экономике страны и имеет существенное значение для социально-экономического развития более чем 40 субъектов Российской Федерации.
В связи с этим лесной сектор становиться активным предметом
гражданско-правовых сделок, а также других различных сделок. Земля,
на которой расположен лес, органически с ним связана и поэтому рассматривается с ним как единой целое. В таком случае земли лесного
фонда подпадают под действие лесного законодательства, однако, являясь по своей сущности землёй в широком смысле не выходят из под
376
Категории земель РФ
ведения земельного законодательства. В связи с этим складывается
специфический правовой режим указанных земель, который требует
более детального рассмотрения.
В.В. Путин не раз называл российский лес экологическим щитом
планеты. «Почти четверть мировых лесных ресурсов находится у нас. А
российские леса, без преувеличения, являются экологическим щитом
для всей планеты». В то же время леса России, выполняющие глобальную экологическую миссию, сами нуждаются в защите от пожаров,
вредителей, болезней, незаконных рубок. И эти негативные тенденции
в последние годы нарастают.
Состояние лесов России вызывает серьезную тревогу и озабоченность. Только в 2010 году леса погибло около 2,8 миллиона гектаров леса. Самой распространенной причиной гибели лесов являются
лесные пожары. Ежегодный ущерб от лесных пожаров оценивается в
7 млрд. рублей Основная часть насаждений, погибших от пожаров, находилась в Центральной части, Сибири и на Дальнем Востоке.
Современная защита лесов может предотвратить огромные экономические, экологические и социальные потери. Отсюда вопросы охраны и защиты лесов последнее время выходят на одно из первых мест в
развитии экологического законодательства.
Понятие леса является базовым, основным для лесного законодательства. В теории права вопрос о понятии «лес» считается дискуссионным. Одни авторы полагают, что под ним следует понимать только
древесно-кустарниковую растительность, другие — исключительно
землю, а третьи предлагают определять лес как совокупность разных
элементов природы. Высказывалось мнение и о том, что объектом действующего лесного законодательства является не «юридическое понятие леса», а лес как особый природный объект в его общепринятом
понимании.
В науке лес характеризуется как определенный географический
ландшафт. Сформулированный классиком русского лесоведения
Г.Ф. Мо ро зовым тезис о том, что лес есть явление географическое и, подобно степям, пустыням и тундрам, представляет собой часть ландшафта, безоговорочно принят российской наукой о лесоведении. Следует
заметить, что под соответствующим географическим ландшафтом понимается часть земной поверхности, занятой в силу определенных биологических свойств соответствующими лесными сообществами.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, подразделяются на
защитные, эксплуатационные и резервные. Каждый из перечисленных
377
Глава 8
видов имеет свои особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства.
Особое внимание законодатель уделил защитным лесам, ведь
именно они призваны выполнять самую важную, с точки зрения ЛК
РФ, задачу сохранения средообразующих, водоохранных, защитных,
санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов. Защитные леса, в свою очередь, подразделяются на следующие категории:
— леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;
— леса, расположенные в водоохранных зонах;
— леса, выполняющие функции защиты природных и иных объек тов;
— ценные леса.
Последние две категории делятся на подкатегории в зависимости
от находящихся на них объектов и ценностей.
Столь подробная детализация понадобилась законодателю, по
всей видимости, для того, чтобы учесть все возможные нюансы использования той или иной категории защитных лесов. Действительно,
трудно себе представить одинаковый правовой режим для городских
лесов (входящих в категорию лесов, выполняющих функции защиты
природных и иных объектов) и лесов, имеющих историческое значение
(которые относятся к ценным лесам).
К эксплуатационным относятся леса, которые подлежат освоению
в целях устойчивого и максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки. Необходимым условием такого освоения является обеспечение сохранения полезных функций лесов.
Если в защитных лесах разрешена лишь выборочная рубка, а эксплуатационные леса, собственно говоря, и предназначены для получения древесины, то любое использование резервных лесов допускается
только после их отнесения к одному из первых двух видов.
К резервным относятся леса, в которых в течение двадцати лет не
планируется проводить заготовку древесины. Единственное, что допускается в отношении данного вида лесов, - это осуществление авиационных работ по их охране и защите.
Отнесение лесов к тому или иному виду, а также установление их
границ находится в ведении соответствующих органов государственной власти РФ.
378
Категории земель РФ
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 г.
№736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» Федеральное
агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом государственной власти, который осуществляет функции в частности по управлению государственным имуществом в области лесных
отношений. Для этого Рослесхоз наделен полномочиями по принятию соответствующих нормативно-правовых актов, по рассмотрению
материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков
земель лесного фонда в земли других категорий, по осуществлению государственной инвентаризации лесов и др. Кроме того, на Рослесхоз
возложена обязанность по выработке и реализации государственной
политики в области лесных насаждений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Также
Рослесхоз проводит различные научные исследования с целью повысить эффективность управления землями лесного фонда, обеспечить
достойный уровень их охраны и защиты.
В связи с огромной площадью лесов в России Рослесхоз для выполнения возложенных на него обязанностей вынужден передавать
часть полномочий органам государственной власти и местного самоуправления. Для этого в субъектах Российской Федерации создаются
территориальные подразделения Агентства.
Особыми функциями государственного управления лесными отношениями, непосредственно связанными с землями лесного фонда,
являются государственный кадастровый учет лесных участков, а также
государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними.
Эти функции выполняет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии в связи с тем, что данная Служба ведет
весь кадастр недвижимости. А в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального
закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости в государственный кадастр недвижимости вносятся такие
дополнительные сведения об объекте недвижимости, как сведения о
лесах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом
недвижимости является земельный участок.
Кроме того, данная Служба осуществляет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимому имуществу относятся, в том числе и земельные участки. В ЛК РФ в ст. 7 лесной участок обозначен как
земельный участок, границы которого определяются в соответствии
с правилами лесоустройства, проектирования и государственного ка-
379
Глава 8
дастрового учета лесных участков. Таким образом, лесной участок подпадает под необходимость государственной регистрации как земельный участок, с некоторыми ограничениями.
Разветвленная структура государственных органов по управлению
лесным фондом и землями лесного фонда демонстрирует нам, что государство уделяет достаточно большое внимание лесным отношениям
в целом. Наличие у данных органов обширных полномочий в этой сфере должно служить основанием для формирования эффективной политики лесопользования, а также правовой защиты и охраны лесов, и в
том числе земель лесного фонда.
8.6. Земли водного фонда
К землям водного фонда, в соответствии со ст. 102 Земельного фонда
РФ, относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных
зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и
иных водохозяйственных сооружений.В настоящее время государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется
в соответствии с общей системой государственного управления природными ресурсами. Оно подразделяется на общее и ведомственное. Общее
государственное управление осуществляется: а) органами общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной и
исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления); б) органами специальной компетенции (Министерство природных ресурсов и экологии РФ и находящиеся в его ведении Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов,
Федеральное агентство лесного хозяйства, их территориальные органы
межрегионального уровня в каждом федеральном округе и регионального и межрегионального уровней в каждом субъекте РФ).
Ведомственное управление землями водного фонда осуществляется соответствующими министерствами по различным отраслям экономики (Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Федеральная служба по экологическому, техническому и
атомному надзору и т. д.).
К полномочиям органов специальной компетенции (Министерства
природных ресурсов и экологии РФ, Федерального агентства водных
ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства, Федерального
380
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]