Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка
.pdf
Земельное планирование
в Западной Сибири, где в начале 1950-х годов были зарезервированы
под будущее водохранилище обширные пространства в долине Нижней
и Средней Оби и её притоков. Но впоследствии там были найдены большие запасы нефти и газа, и от создания водохранилища было решено
отказаться. За годы резервирования местные организации и местное
население претерпели немало неудобств, но права на получение какойлибо компенсации за это у них не было.
Зоны особо охраняемых территорий — это земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое значение.
В состав зон специального назначения включаются зоны, занятые
кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых
может быть обеспечено только путём выделения и недопустимо в других территориальных зонах. Необходимость выделения данной зоны
заключается в том, что на территории РФ располагается более 60 тысяч
кладбищ, занимающих площадь 3 700 тыс. га. При этом, крематории
есть только в семи российских регионах, в то время,как в Японии их
2000,00 США — 1400, Китае — 1300. К зонам специального назначения
включаются и зоны размещения военных объектов.
Санитарно-защитные зоны являются важной особенностью правового режима использования земельных участков в составе сложной категории земель является создание в их составе охранных, санитарнозащитных зон с особыми условиями их использования. Земельные
участки, включенные в состав таких зон, у собственников земельных
участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий
те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления
зон. Режим использования таких зон, их площадь устанавливаются законодательством, регулирующим соответствующий вид хозяйственной
или иной деятельности, и указывается в качестве одного из условий использования земельного участка.
Строительные нормы и правила (СНиП), а также некоторые нормы Земельного кодекса РФ, содержат правила, регулирующие организацию СЗЗ вокруг вредных производств, с тем чтобы в пределы этих
зон не вторгалась жилая застройка, не присутствовали детские, школьные и лечебные учреждения. Тем самым пользование землей в пределах этих зон ограничивается. Но (как упоминалось), СНиП не берут на
301
Глава 6
себя прямо регулирование прав и обязанностей причастных земельных
собственников (владельцев). Кроме того, не известно, кто и как должен
выносить границы СЗЗ на местность, информировать о них местное население и надзорные органы, наблюдать за соблюдением режима СЗЗ
и принимать меры по борьбе с допущенными нарушениями. «Обходят»
эту проблему и земельные законы; ничего не говорят они и относительно требований к сделкам в пределах таких зон.
О том, как «отзывается» на практике несовершенство норм о СЗЗ,
можно судить на примере, приведенном в журнале «Экоинформ»
(1994 г., № 2 с. 62-66). В свое время в черте Москвы за Управлением
Московской железной дороги для будущего её развития была закреплена резервная полоса. Но фактически на этой полосе дополнительных рельсовых путей уложено не было, и она оставалась свободной. Пользуясь хаосом в земельных отношениях в начала 1990-х гг.,
Управление дороги разрешило застроить её в разных местах частными
гаражами. Правда, официально земля предоставлялась для «открытых
временных стоянок», то есть (формально) допускала возврат её для использования по плановому назначению. Неофициально же железнодорожники объясняли свою земельную позицию тем, что через пути
постоянно переходят люди, создавая тем самым опасность для себя и
помехи для железнодорожных составов; цепочка гаражей оказывалась
полезной, так как служила в качестве преграды и мешала несанкционированным переходам.
Но при этом железнодорожные службы «закрывали глаза» на то,
что на большом протяжении резервной полосы росли деревья, которые при постройке гаражей пришлось спилить. Между тем, резервная
полоса входила в санитарно-защитную зону железной дороги, поэтому
речь шла не просто о деревьях, но и о зеленом экране, который смягчал
шум от проходящих поездов и нейтрализовал гарь, выделяемую топками тепловозов.
«Экоинформ» сообщает, что нечто похожее произошло и в районе
сортировочной станции Лосиноостровская Ярославского направления, где ради постройки гаражей были уничтожены деревья, прикрывавшие от шума и гари ближайший многоэтажный дом. Деревья росли
вне зарезервированной полосы, поэтому железнодорожные инстанции
на эту операцию вообще не обратили внимания. Префектура северовосточного округа Москвы сначала требовала от захватчиков земли
снести выстроенные ими гаражи, но потом «сменила гнев на милость»,
и сама ходатайствовала перед мэрией об узаконении самовольных дей-
302
Земельное планирование
ствий «инициативной группы». Надзорные органы, куда обращались
потревоженные жильцы, никакого нарушения в постройке гаражей не
усмотрели. Нарушение увидели только инспекторы по охране природы,
но и они подошли к нему без учета того обстоятельства, что срубленные
деревья находились в пределах СЗЗ железной дороги и составляли важнейший ее элемент на данном участке.
Из этого примера видно, что железнодорожные органы (в частности, Служба пути) не только не наблюдали за состоянием СЗЗ, но имели
смутное представление о самом факте её существования. О существовании СЗЗ, протянувшейся вдоль рельсовых путей в черте города, не
знали ни надзорные органы, ни префектура Северо-восточного округа
Москвы. «Естественно», эти инстанции не имели и соответствующих
планов; на местности не существовало никаких границ СЗЗ.
Приведенный случай показывает, что по крайней мере некоторые
СЗЗ, если и существуют, то только на той бумаге, в которой было записано об их организации.
Здесь интересен опыт некоторых других стран. Во многих зарубежных странах нет практики организации СЗЗ. По идее, предприятиязагрязнители должны нейтрализовать выбрасываемые ими вредности
в своих границах; если же это им не удается, то они рискуют быть привлеченными к ответственности за причинение вреда здоровью людей
и их имуществу. В последние годы при строительстве отечественных
автострад их проекты предусматривают установку противошумовых
экранов в тех местах, где автострада приближается к жилым домам.
По-видимому, эта мера заменяет организацию СЗЗ в вдоль дорог с напряженным движением транспорта. В этом контексте показательно судебное дело, рассмотренное в штате Нью-Йорк по иску некого Бумера
к соседнему цементному заводу. Бумер держал молочный скот, и цементная пыль мешала его производству. Суд нашел, что выбросы завода превышают нормативы, и что завод виновен в запылении фермы
Бумера. Формально это давало право суду закрыть завод. Но суд применил концепцию «экономического баланса» (который показал, что
убытки от закрытия завода будут много больше, чем убытки Бумера от
соседства с заводом) и приказал собственникам завода регулярно выплачивать Бумеру компенсацию, покрывающую ущерб, который наносит ему завод.
В штате Флорида некоторые заводы-загрязнители вынуждены были выкупить земли соседних фермеров, чтобы не платить тем
убытки, вызванные сверхнормативным выбросом вредных веществ
303
Глава 6
(фактически в таких случаях создавались аналоги СЗЗ). Но если выбросы предприятий-загрязнителей находятся «в норме», то обычно нет
перспектив выиграть предъявленные им иски. По этой причине (как
считают) беспроблемно работает ряд химических заводов в низовьях
Миссисипи, цепочку которых вместе с их окружением местные жители
называют «Раковым Поясом».
Земельный кодекс РСФСР 1991 г. пытался возложить некоторую
долю ответственности за состояние СЗЗ на те предприятия, чья деятельность вызвала к жизни появление СЗЗ. Эти попытки не были до
конца продуманы и не дали результатов. Но это не значит, что правовые
меры, в том числе по линии СЗЗ, направленные на повышение ответственности загрязнителей, бесполезны.
В СССР выделение СЗЗ экономило средства на снабжение строящихся предприятий передовыми очистными устройствами. Это было
возможно благодаря тому, что СЗЗ, содержащие зеленые насаждения и
другие ценные природные компоненты, обеспечивали в своих пределах нейтрализацию поступавших в них вредных выбросов. Но такую
систему можно было внедрять только в том случае, если ценность земли, «заверстанной» в СЗЗ, принимали за нулевую или близкую к ней
(примерно так и делали). Фактически же создание СЗЗ означало расточительное расходование земли; это расточительство не было оправдано
прежде, и тем более не оправдано теперь.
В нынешних условиях возложение на предприятия-загрязнители
финансовой ответственности за состояние «обслуживающих» их СЗЗ
представляется нормальным экономическим инструментом. Тем самым эти предприятия будут побуждаться принимать экономически
оправданные меры ради того, чтобы уменьшить объемы выбрасываемых ими вредностей — как это и требуется с позиций охраны здоровья
населения и оптимального использования природных ресурсов самих
СЗЗ. Но для этого необходимо, чтобы площади, занимаемые СЗЗ, либо
прямо были включены в территорию предприятий-загрязнителей, либо
чтобы на эти предприятия ложились суммы тех ущербов, которые они
причиняют собственникам земель в СЗЗ.
Зонирование может производиться с целью уберечь от застройки
(или от других нежелательных преобразований) участки, ценные в природном, оздоровительном, научном, историко-культурном отношении.
Такое зонирование обеспечивают органы охраны природы, здравоохранения, науки и культуры. Но здесь проявляются некоторые общие недостатки зонирования: отсутствие границ наведенных зон на местности
304
Земельное планирование
(а иногда и на плановых материалах), слабая информированность населения и местных властей, отсутствие ответственного наблюдения за состоянием выделенных зон, недостаточная определенность прав и обязанностей надзорных органов в борьбе с допущенными нарушениями.
Зоны чрезвычайной экологической ситуации. Отдельные участки или
территории могут стать опасными для человека и других живых существ
не только из-за действия стихий, но также в результате небрежного проведения хозяйственных, военных и иных мероприятий. Статья 58 Закона
РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривает
провозглашение таких мест зонами чрезвычайной экологической ситуации. Это относится, например, к районам, подвергшимся радиоактивному заражению. В таких зонах нельзя допускать появления дополнительного населения; живущих там людей желательно (или даже обязательно)
переселить в другие места. Такой режим надо поддерживать до тех пор,
пока в результате принятых мер или же под влиянием природных факторов местность перестанет представлять угрозу для человека.
Права на землю должны сохраняться настолько, насколько это совместимо с режимом указанных зон. В противном случае их следовало
бы выкупить за счет государства. Что касается сделок, то они должны
быть ограничены с учетом тех чрезвычайных задач, которые приходится решать в указанных зонах.
Комплекс мер, который должен быть выполнен в связи с объявлением местности зоной чрезвычайной экологической ситуации, проведение мер по ее реабилитации, отселение людей и последующее их
возвращение на места прежнего жительства — все эти вопросы разработаны в законодательстве лишь в общих чертах, поэтому регулирующие нормы нуждаются в существенной детализации.
1
Акт признания местности или отдельных её участков экологически
опасными следовало бы сопровождать внесением особых дополнений
в системы государственного земельного учета и регистрации прав на
земельные участки. В соответствующих реестрах против таких участков следовало бы делать пометки, что они подвержены нежелательным
природным или техногенным проявлениям и их использование ограничивается. Такие пометки должны служить не только цели повышения земельной дисциплины наличных владельцев земли. Они будут
оказывать воздействие также на земельный рынок, ибо потенциальные
1
Боголюбов С.А. Экологическая безопасность и закон // Сб. Российское за-
конодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 332–337.
305
Глава 6
покупатели и иные претенденты на опасные участки получат официальное предостережение относительно тех запретов и ограничений, которые лежат на этих участках.
Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент — совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки
и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учётом фактического использования участков и объектов капитального строительства в
границах территориальной зоны. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, которые расположены в пределах
границ территориальной зоны.
Действие градостроительного регламента не распространяется на
земельные участки в границах территорий памятников, ансамблей,
включённых в единый государственный реестр объектов культурного
наследия народов РФ; для земель лесного фонда, земель запаса, особо
охраняемых природных территорий.
Независимо от нужд капитального строительства, охраны инженерных сооружений и ценных природных комплексов, зонирование
используется в производственных целях для нужд сельского и лесного
хозяйства. Но в этих случаях оно именуется по-другому: земле-и лесоустройством. Производственные цели в ряде случаев должны совмещаться также с иными задачами — например, содействием охотничьему
и рыбному хозяйству, загородному отдыху, охране ценных природных и
историко-культурных объектов; однако пока законодательство эти направления регулирования развивает слабо, особенно в части сельскохозяйственных земель.
Указанные процедуры принципиально отличаются от строительного зонирования. Последнее действует как бы условно: оно вступает
в силу только в том случае, если планируется (проектируется) строительство определенного объекта в определенном месте. До этого момента результаты выполненного зонирования «дремлют». Для земле- и
лесоустройства такая условность не существует, поскольку эти процедуры действуют в отношении земель, уже используемых (как правило)
в сельском и лесном хозяйстве. Утвержденные проекты земле- и лесоустройства являются в какой-то мере гарантией, что соответствующие
земли будут и впредь использоваться для нужд сельского и лесного
306
Земельное планирование
хозяйства — по крайней мере в течение срока действия этих проектов
(12–15 лет).
Более того. Указанные документы налагают на владельцев земель,
подвергшихся земле-лесоустройству, целый комплекс положительных
обязанностей, который можно назвать нормативной технологией соответствующего производства. Например, при внутрихозяйственном
землеустройстве для пахотных земель может определяться набор возделываемых культур их последовательность, объемы вносимых удобрений, способы обработки почвы. Земле- и лесоустройство — это такие
виды зонирования территории, которые предопределяют не только
способы использования земли, но и основные виды проводимых на
ней работ. По крайней мере, так понималось землеустройство в недавнем прошлом, так понимается и нынешнее лесоустройство.
1
Земле-и
лесоустройством занимались и занимаются партии и отряды специалистов, объединенных в земле- и лесоустроительные экспедиции.
В недавнем прошлом при внутрихозяйственном землеустройстве,
после обследования земель колхоза или совхоза, специалисты — землеустроители выделяли внутри хозяйства пахотные земли, сельхозугодья, лесные площади, воды, застроенные и иные земли. До 1958 г.,
когда существовали государственные машинно-тракторные станции
(МТС), землеустроители специально учитывали задачу создания удобства для работы машин. Согласно некоторым аграрным доктринам
того времени, МТС рассматривались как «организаторы колхозного
производства.» Это удобство заключалось в нарезке по возможности
крупных полей, в придании последним правильной геометрической
формы. Такая планировка полей обеспечивала максимальную производительность работающих на полях машин и одновременно экономию горючего, но не всегда отвечала другим требованиям земледелия.
Так, «геометрические» поля не всегда подходили для целей борьбы с
эрозией почв; крупные поля включали в себя участки с неодинаковыми
экологическими условиями, для которых более рациональным был бы
индивидуальный режим обработки. Подобные недостатки отмечались
в свое время в материалах Института географии АН СССР.
Проекты землеустройства предъявлялись заинтересованным хозяйствам, а затем согласовывались и утверждались районными и областными органами управления. С утвержденными проектами землеу-
1
См. например Удачин С.А. Вопросы теории землеустройства. М., 1955;
Анучин Н.П. Теория и практика организации лесного хозяйства. М., 1977.
307
Глава 6
стройства должны были считаться сами хозяйства, а равно их партнеры
(например, мелиоративные организации). Но в какой степени такие
проекты были обязательны для государственных органов, планирующих сельскохозяйственное производство — этот вопрос колхозное и
земельное законодательство обходили молчанием.
На основании материалов землеустройства вносились поправки в
Государственный земельный учет. Такая процедура имела существенное
значение, поскольку на основании этого учета до колхозов доводились
задания по обязательным поставкам. Сельскохозяйственные земли,
которые фиксировались в государственном земельном учете, могли использоваться только для целей сельскохозяйственного производства и
еще определеннее — в соответствии с их проектным назначением (например, выделенные в составе севооборотов поля — только для производства запланированных культур). Проекты землеустройства указывали площади неудобных и других земель, подлежащих преобразованию
в пашню и угодья. Исходя из принятой специализации хозяйств, проекты землеустройства указывали, какие культуры, на каких полях и в
какой последовательности следовало возделывать, каких животных, в
каких количествах и в каком порядке выпасать на определенных площадях, и т. п. Правда, на практике далеко не все предписания проектов землеустройства выполнялись, однако формально они оставались
в силе, несмотря на те фактические поправки, которые в эти проекты
вносили сами хозяйства.
В условиях, когда между государством и колхозами отсутствовали
договорные отношения по земле, государство диктовало свою волю
колхозам как бы в одностороннем порядке. Но этот порядок смягчался
тем, что землеустроительные проекты предъявлялись на согласование
заинтересованным хозяйствам. Тем самым подразумевалось, что проекты в той или иной степени должны были учитывать как уже накопленный хозяйством опыт по использованию своей земли, так и его
материальные интересы.
В настоящее время земельно-хозяйственная обстановка существенно изменилась. Государство перестало быть собственником основного
массива сельскохозяйственных земель, которые перешли в частную и
коллективную собственность. Тем не менее, ст. 68 и 69 ЗК РФ, в которых
рассматриваются вопросы землеустройства, не проводят принципиального различия между устройством земель различных форм собственности. Что касается обязательности для причастных лиц утвержденных
проектов землеустройства, то о ней эти статьи прямо не упоминают, но
308
Земельное планирование
как бы подразумевают. Указанные статьи умалчивают о том, за чей счет
производится землеустройство. Можно думать, что затраты должны падать на того, по чьей инициативе оно выполняется.
Такая позиция Земельного кодекса не является бесспорной. В законах, утверждающих частную собственность на землю, не присутствует
оговорка, что пользование приватизированной землей разрешается только при условии ее государственного устройства и только в соответствии
с документами этого устройства. Поэтому предписания, содержащиеся в
проектах землеустройства, следовало бы считать квалифицированными
рекомендациями в адрес заинтересованных владельцев земли.
Вместе с тем, некоторые рекомендации, сформулированные
в общественных интересах, следовало бы считать обязательными.
Например, это должно касаться борьбы с эрозией почв в окрестностях
охраняемых водоемов, защиты мест обитания редких и ценных диких
видов животных и растений, охраны памятников природы, истории и
культуры. (Особо стоит непростой вопрос с защитой интересов туристов и отдыхающих, использующих территории сельскохозяйственных
предприятий.) Но все такие особенности выполненных проектов землеустройства должны получить санкцию закона (которой пока нет).
Закон же должен предусмотреть, насколько предписания землеустроительных проектов должны распространяться на правопреемников
нынешних владельцев сельскохозяйственных земель, к которым эти
земли могут перейти в силу гражданских сделок или мероприятий по
реорганизации хозяйств.
В РФ приватизация сельскохозяйственных земель не сопровождалась оговоркой относительно сохранения за государством права на
внутрихозяйственное устройство этих земель. Существенное ограничение прав новых собственников земли заключалось и заключается в том,
что за государством оставлено право собственности на недра. Но об
этом праве говорилось не в законодательстве о приватизации земли, а
в законодательстве о недрах, которое принималось «вдогонку» указам
о приватизации. Возможно, предполагалось, что в этой части «все остается по-прежнему»- поскольку тогдашний ЗК РСФСР 1991 г. в ст. 114,
посвященной землеустройству, никаких оговорок относительно приватизированных земель не содержал.
Такое состояние законодательства нельзя признавать удовлетворительным. Закон должен ясно сказать, насколько свободен собственник во внутреннем устройстве своей земли, в том числе сельскохозяйственного назначения, а в какой он должен следовать указаниям норм
309
Глава 6
права, что меняется по сравнению с прошлым, и что остается без изменения, и насколько устройство, выполненное прежним собственником, обязательно для последующего. Отсутствие в законодательстве
таких норм можно объяснить лишь тем, что авторы земельных реформ
в России рассматривали приватизацию земель прежде всего с политических позиций и только во вторую очередь — как сложное земельнохозяйственное и юридическое мероприятие.
Можно видеть известную непоследовательность закона. С одной
стороны, он предусматривает целевое назначение каждого участка земли, но с другой как бы отказывается от детализации этой обязанности
владельца, то есть оставляет этот вопрос на его усмотрение. Но тогда
неудивительно, что немало нынешних собственников в той или иной
мере уклоняется от своей обязанности по целевому использованию
земли, если же они продают землю, то соблюдение «прошлой» обязанности считается для нового собственника как бы необязательным.
В практике землеустройства бывали случаи, когда оно проводилось
по инициативе заинтересованных хозяйств. Но, как правило, инициаторами его выступали органы сельского хозяйства. О других инициаторах мало что известно. Ими бывали, например, органы энергетики,
создававшие водохранилища и «переселявшие» на новые места колхозы и совхозы, попадавшие в зону затопления. Вместе с тем, имеется
опыт некоторых зарубежных стран, который говорит о том, что в качестве инициаторов особой организации территории частных хозяйств
выступают органы охраны природы и природоохранные организации,
заинтересованные в сохранении определенных видов животных и растений и целых природных комплексов. Такие меры предпринимаются с
согласия собственников и предусматривают (как правило) выплату им
определенной компенсации за соблюдение тех ограничений и предписаний, которые на них накладываются.
Нет оснований думать, что этот путь заказан для России. Поскольку
такого рода «договорная организация территории» не противоречит закону, она должна быть разработана в земельном праве. При этом следует предусмотреть, что договорная организация территории и её соблюдение должны быть действительны как для лица — участника договорных отношений, так и для его правопреемников.
В свое время заказы на устройство земель для хозяйств, вынужденно покидавших зоны затопления водохранилищ, выдавали заказчики
строительства — организации Минэнерго СССР.
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]