Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теоретико-методологические проблемы права. Монография
.pdf
В поисках методологии экологического права
301
товлена и в 1990 г. опубликована первая специальная статья по дан
1
ной проблеме
.
В дальнейшем в юридической литературе обозначилось несколь
ко подходов к пониманию концепции развития экологического (зе
мельного, горного и т. п.) законодательства.
Применительно к развитию земельного законодательства суще
ствует несколько позиций. Первая из них состоит в том, что разра
ботка Концепции сводится к «построению концептуальной схемы
2
развития земельного законодательства»
. Согласно другой точке зре
ния разработка Концепции предполагает поиск ответов на следую
щие вопросы: разграничения предметов регулирования земельного
и гражданского законодательства, разграничения полномочий в
сфере регулирования отношений между федерацией и ее субъекта
ми, а также вопросы регулирования отношений собственности и пе
рераспределения земель между различными субъектами и сферами
экономики в условиях рынка земли, структуры и содержания ново
3
го федерального земельного закона
. Ю. Г. Жариков, говоря о Кон
цепции развития земельного законодательства делал акцент на со
вершенствование системы государственных органов управления в
4
области регулирования земельных отношений
. Разработанный в
конце 1990х годов в Госкомземе России проект концепции разви
тия земельного законодательства Российской Федерации представ
лял собой систему взглядов на «пути решения земельноправовых
5
проблем»
.
Применительно к развитию горного законодательства Б. Д. Клю
кин, О. М. Теплов, говоря о концепции данной отрасли, формули
руют задачи развития отрасли, а также принципы недропользования.
Применительно к развитию экологического законодательства
М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик, О. А. Супатаева,
обозначив в качестве предмета своего исследования «проблемы раз
1
См.: Голиченков А. К. Концепция санитарного законодательства // Вестник
МГУ. Сер. 11. Право. 1990. № 6. С. 40—52.
2
О концепции развития системы законодательства в России // Рабочие мате
риалы юридической фирмы «Статут». М., 1995. С. 3.
3
См.: Иконицкая И. А., Краснов Н. И., Башмаков Г. С. Концепция земельного
законодательства рыночной экономики // Вестник МГУ. Сер.11. Право. 1994. Спе
циальный выпуск. С.183.
4
Позиции Ю. Г. Жарикова, Б. Д. Клюкина и О. М. Теплова даны по: Игнатье/
ва И. А. Проблемы развития экологического законодательства России. Автореф.
дисс. Канд. юрид. наук. М., МГУ. 1997. С. 18.
5
См.: «Концепция развития земельного законодательства Российской Феде
рации». Проект» М.: Госкомзем России. 1997. С. 33, прил.
302
Теоретикометодологические проблемы права
вития системы российского экологического законодательства», пи
шут о перечне «правовых средств реализуемого реально экологичес
кого правового регулирования», включающем обозначение объек
тов правового регулирования, понятийный аппарат, разработку со
ставов экологически правомерного и противоправного поведения,
принципы экологического законодательства, предупреждение вре
да окружающей среде с помощью отдельных институтов экологи
ческого права (лицензирование, ОВОС, экологическая экспертиза
и т. д.), процедурные механизмы, а также о направлениях экологи
зации иных отраслей законодательства, дают предложения по экс
1
пертизе проектов законодательных и иных актов
.
3.2.3. Практический опыт разработки концепций развития за
конодательства, регулирующего отношения в сфере «обществопри
рода» (и некоторых смежных отраслей) невелик. Так, в 1993 г. была
разработана Концепция развития санитарного законодательства Рос
сийской Федерации. Она была одобрена Госкомсанэпиднадзором
России и Минюстом России, согласована с Советом Министров
2
Правительством Российской Федерации
. В 1994 г. по заказу Рос
комзема и юридической фирмы «Статут» были разработаны Основ
ные положения Концепции развития земельного законодательства
3
России
вого экологического законодательства Республики Казахстан
. В 1995 г. была разработана Концепция формирования но
4
. Она
была одобрена Минбиоресурсов Республики Казахстан, доложена
Министром экологии и биоресурсов Республики Казахстан на за
седании Парламента Республики Казахстан 6 марта 1996 г.
5
1
См.: Бринчук М. М., Боголюбов С. А., Дубовик О. Л., Супатаева О. А. Проблемы
развития системы российского экологического законодательства // Государство и
право. 1995. № 2.
2
См.: Концепция развития санитарного законодательства Российской Феде
рации. Одобрена Госкомсанпэпиднадзором России (решение расширенного засе
дания коллегии от 12 мая 1993 г., протокол № 4), Минюстом России (письмо от 8
июня 1993 г. № 14/195). М.: Госкомсанэпиднадзор России. 1993. 56 с. Рабочая
группа: Голиченков А. К. (руководитель), Мельникова Л. С., Игнатьева И. А. и др.
3
См., например: Основные положения Концепции развития земельного зако
нодательства России. Проект. Версия 24 февраля 1994 г. М.: Рабочая группа: Голи
ченков А. К. (руководитель), Волков Г. А., Козырь О. М.
4
См.: Концепция формирования нового экологического законодательства Рес
публики Казахстан. Проект. Рабочая группа: Голиченков А. К. (руководитель),
Бринчук М. М., Игнатьева И. А., Новикова Е. В.
5
См.: О Концепции формирования нового экологического законодательства
Республики Казахстан. Доклад Министра экологии и биоресурсов Республики Ка
захстан на заседании Парламента республики Казахстан 6 марта 1996 г. АлмаАта,
1996. 9 с.
В поисках методологии экологического права
303
3.2.4. Имеющийся опыт, в определенной степени, повлиял на
развитие официальных позиций органов федеральной исполнитель
ной власти по отношению к концептуальным документам такого
рода. В 1994 г. в Государственном докладе о состоянии окружающей
среды Российской Федерации был сделан вывод о том, что «необ
ходимо увязать законопроектную работу в единую систему право
вых актов, … разработать концепцию правового регулирования ох
раны окружающей среды и использования природных ресурсов»
В аналогичном докладе за 1995 г. разработка названной концепции
2
была определена уже как первоочередная задача
.
Кроме того, в 1997 г. на необходимость концептуального обо
снования развития земельного законодательства было указано в раз
работанном Госкомземом России проекте Концепции развития зе
мельной реформы в Российской Федерации (1997—2002 гг.). Про
ект предусматривал, что «основные направления развития норма
тивной правовой базы рынка недвижимости (в части правовых ос
нов развития и функционирования рынка земли) предполагают
выделение концептуальной разработки общего и специального (по
рынку земли) характера и разработки пакета законодательных и
3
иных нормативных правовых актов»
.
3.2.5. Опираясь на теоретические результаты экологоправовых
исследований, в том числе на монографическом (диссертационном)
4
уровнях
, описанный выше практический опыт разработки докумен
тов концептуального характера, можно определить, что концепция
развития экологического законодательства (далее — Концепция)
1
.
1
См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Российской
Федерации в 1994 году // М.: Минприроды России. 1995. С. 232.
2
См.: Государственный доклад о состоянии окружающей среды Российской
Федерации в 1995 году // Зеленый мир. 1996. № 26.С.13.
3
См.: Концепции развития земельной реформы в Российской Федерации (1997
2002 годы). Раздел 5. Законодательное и нормативнометодическое обеспечение
земельной реформы. Приложение к Письму Госкомзема России от 17 сентября 1997
г. № 15/1697 «О предложениях к проекту Концепции развития земельной рефор
мы в Российской Федерации (1997—2002 гг.) // База данных Консультант Плюс:
Эксперт Приложение.
4
См.: Голиченков А. К., Козырь О. М. Концепция развития земельного законо
дательства России // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1995. № 4; Голиченков А. К. Про
блемы формирования нового земельного законодательства // Вестник МГУ. Сер.
11. Право. 1995. № 5; Козырь О. М. Проект Земельного Кодекса РФ и перспективы
развития земельного законодательства субъектов РФ // Вестник МГУ. Сер.11. Пра
во. 1995. № 6; Голиченков А. К., Иконицкая И. А., Козырь О. М. В рубрике: «Отклики
на проект Земельного кодекса» // Государство и право. 1995. № 11; Игнатьева И. А.
Указ. соч.
304
Теоретикометодологические проблемы права
представляет собой систему теоретических положений и практичес
ких рекомендаций, разработанных на основе единого (согласован
ного) подхода, необходимых и достаточных для разработки, приня
тия и применения (реализации) законов и иных нормативных пра
вовых актов, составляющих данную отрасль законодательства, в
определенных целях.
К основным элементам Концепции относятся: а) обоснование
необходимости развития (формирования нового) экологического за
конодательства, включая анализ имеющейся по теме научной юри
дической литературы, состояния действующего законодательства,
а также соответствующего зарубежного опыта; б) обоснование воз
можности развития этого законодательства с учетом современных
экономических, политических, юридических, организационных,
финансовых и иных реалий; в) определение целей и задач развития
данной отрасли законодательства; г) обоснование принципов раз
вития данной отрасли законодательства; д) проработка основных
направлений развития этой отрасли; е) определение этапов ее раз
вития; ж) определение основного (головного) акта экологического
законодательства, подготовка концепции этого акта — в случае, если
такой акт отсутствует или хотя и имеется, но нуждается в замене или
переработке (новой редакции); з) разработка перечня законодатель
ных и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию,
с обоснованием их очередности и разбивкой по этапам; и) подго
товка рабочего словника (термины и определения) для целей раз
работки проекта; к) предложения по мерам, обеспечивающим реа
лизацию предлагаемых актов, в случаи их принятия, включая пред
ложения по разработке актов во исполнение принятых, отмены дей
ствующих актов и (или) внесения в них изменений и др.; л) оценка
социальных, правовых, экономических и иных последствий приня
1
тия и реализации Концепции
.
Элементы Концепции должны находиться между собой в опре
деленной системе связей. Это означает, что: элементы Концепции
располагаются (и обосновываются) не в произвольной, а в опреде
ленной последовательности; связь между элементами Концепции
носит иерархический характер, то есть элементы Концепции сопод
чинены между собой и подразделяются на группы (обязательные,
1
См., подробнее: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли зако
нодательства: опыт научных исследований и практических разработок // Экологи
ческое право России: Сборник материалов научнопрактических конференций
1996—1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева.
М.: Зерцало, 1999. С. 201—214.
В поисках методологии экологического права
305
рекомендательные и служебные (техникоюридические1)); отказ от
разработки обязательных элементов (изъятие их из структуры Кон
цепции) и (или) нарушение связей между ними влечет за собой зат
руднение или невозможность достижения целей и задач Концепции.
Объектом, по поводу которого разрабатывается Концепция, яв
ляется отрасль законодательства. При этом законодательство пони
мается как система законодательных и иных нормативных правовых
актов. Нормативнотехнические документы (СНиПы, ПНиПы и
т. п.) термином «законодательство» не охватываются, что, впрочем,
не является препятствием для разработки концепции их развития
как составной части концепции развития соответствующей отрасли
законодательства. Однако, Концепция может разрабатываться не
только для отрасли в целом, но и применительно к отдельным право
вым институтам, а также к «пакету» нормативных правовых актов.
С позиций формирования нового экологического законодатель
ства России предложенный подход может служить основой для це
ленаправленных работ по подготовке новой кодификации эколо
гического права и законодательства.
3.3. Новая кодификация
экологического законодательства:
современное понимание и пределы
3.3.1. Дальнейшее развитие экологического права и законода
тельства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирова
ния экологических отношений (по отдельным природным объек
там), и разработкой Экологического кодекса Российской Федера
ции как акта межотраслевой кодификации. Это уже сегодня предпо
лагает определение новой методологии классификации и система
тизации норм экологического права и классификации нормативных
2
правовых актов, их содержащих
1
См.: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли законодательства:
опыт научных исследований и практических разработок. М.: Зерцало, 1999. С. 209—
210.
2
В качестве одного из шагов в этом направлении следует рассматривать опыт
разработки автором настоящей статьи раздела «Окружающая среда и природные
ресурсы» в проекте Классификатора правовых актов, подготовленном фирмой
«Консультант Плюс» по контракту с Российским фондом правовых реформ. Об
щая схема системы классификации правовых актов, на основе который разработан
названный Классификатор, опубликована в журналах «Юрист» (1998, № 1), «За
кон» (1998, № 2), Российская юстиция» (1998, № 3), а проект Классификатора —
в журнале «Консультант Плюс» (1998. № 7).
.
306
Теоретикометодологические проблемы права
Идея разработки Экологического кодекса не нова. В различные
периоды времени речь шла о необходимости разработки Экологи
1
ческого кодекса СССР, РСФСР
, неофициально «экологическим ко
дексом» именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природ
2
ной среды» 1991 года
ществует, например, в Республике Башкортостан
, законодательный акт с таким названием су
3
.
Необходимо сразу оговориться: речь идет о принципиально ином
акте. Это акт не отраслевой, а межотраслевой кодификации. Следо
вательно, он будет находиться не в ряду с другими отраслевыми при
родноресурсовыми кодексами (земельный, водный, лесной), при
родоохранительными и природноресурсовыми законами (об охра
не окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о живот
ном мире и др.). Он должен быть принят вместо них.
Сегодня уже аксиома, что работа над любым законопроектом
должна начинаться с разработки его концепции. Термин «концеп
ция законопроекта» применительно к любому законопроекту по
нимается в двуедином значении: а) как система элементов и связей
между ними для достижения определенной цели; б) как система
4
научных взглядов на будущий закон
.
Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом
смысле этого слова — как свод природоохранительных и природноре
сурсовых законов. С существующей системой законодательства он,
в случае его принятия, будет соотноситься как часть и целое. Сле
довательно, при всей необычности предлагаемого кодекса, он —
одна из форм законодательных актов, а его разработка — одна из
форм кодификации.
1
В конце 1980х годов на кафедре экологического и земельного права юриди
ческого факультета МГУ под руководством В. В. Петрова был даже разработан про
ект Экологического кодекса СССР.
2
См., например: Петров В. В. Экологический кодекс России // Вестник Мос
ковского университета. Сер. 11. Право. 1992. №.3. С. 313.
3
См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 го
да // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан.
1993. № 3. Ст.57. Согласно части 3 Преамбулы Кодекс «…определяет правовые, эко
номические и социальные основы организации охраны окружающей природной
среды в Республике Башкортостан в интересах нынешнего и будущего поколений»
и включает 95 статей.
4
Подробнее о концепции законопроекта см.: Голиченков А. К. Понятие кон
цепции развития отрасли законодательства: опыт научных исследований и прак
тических разработок // Экологическое право России. Сборник материалов науч
нопрактических конференций 1995—1998 гг. / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: Зер
цало, 1999. С. 211—213.
В поисках методологии экологического права
307
В силу этого общие суждения о понятии и содержании «концеп
ции законопроекта» вполне применимы к данной форме с учетом
его специфики.
3.3.2. С методологической точки зрения исходными положения
ми концепции акта такого рода являются обоснование необходимос
ти и возможности его разработки
1
.
Обоснование необходимости принятия нового акта, включая ана
лиз состояния действующего в данной сфере законодательства, сво
дится к следующему.
Когда предлагается новый закон, прежде всего, необходимо от
ветить на вопросы, зачем он нужен, почему проблему, вызвавшую
этот закон к жизни, нельзя решить в рамках имеющихся законов?
Предлагаемый кодекс — не просто новый, еще один, законодатель
ный акт. Это кодификационный акт — вершина предлагаемой но
вой — межотраслевой кодификации.
В идеале любой новый закон — это своего рода «юридический
ответ» на имеющуюся проблему (проблемы), в том числе — связан
ные с состоянием и развитием системы законодательства.
Поиски такого ответа актуальны. Достаточно напомнить, что нет
единого мнения даже о понятии экологического законодательства.
О необходимости принятия нового кодекса свидетельствуют и
имеющиеся недостатки экологического законодательства. Их мож
но распределить на недостатки: а) политикоэкономического харак
тера; б) юридического, в том числе техникоюридического характе
ра; в) правоприменительной деятельности, влияющие на состояние
и развитие законодательства; г) научного, организационного, фи
нансового и иного обеспечения законопроектных работ
2
. Этими не
достатками и должны предопределяться задачи новой кодификации
экологического законодательства Российской Федерации, задачи
разработки ЭК РФ.
При обосновании возможности разработки ЭК РФ следует раз
личать два вопроса: а) возможна ли вообще такая кодификация, ре
зультатом которой является законодательный акт определенной
1
Подробнее об Основных положениях Концепции проекта ЭК РФ см.: Голи/
ченков А. К. Экологический кодекс Российской Федерации: основные элементы
концепции проекта // Экологическое право России. Сборник материалов научно
практических конференций. Вып.3. Составители А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева,
А. О. Миняев / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2001. С. 222—232.
2
О недостатках экологического законодательства подробнее см.: Голичен/
ков А. К. Указ. соч.
308
Теоретикометодологические проблемы права
формы, в данном случае — ЭК РФ в предлагаемом понимании; б)
возможна ли она в определенный временной период.
Ответ на первый вопрос связан с пониманием кодификации. Ко
дификация обычно в первую очередь рассматривается в качестве
формы систематизации законодательства, действующих законода
тельных, иных нормативных правовых актов. Одновременно коди
фикация — форма систематизации права, связанная с глубинной
переработкой, обобщением норм действующего права, связанная с
очень большими научными затратами. Предметом упорядочения
при кодификации являются не только нормативные правовые акты,
но и непосредственно юридические нормы. Суть кодификации в
обобщении и глубинной переработке правовых норм и, следователь
но, их «хранилищ» — нормативных правовых актов. Понятно, что
это предполагает значительные научные усилия. Итог кодификации
— разработка и принятие кодификационных актов.
При таком понимании кодификации очевидно, что она может
быть не только отраслевой, то есть охватывающей ту или иную от
расль права, законодательства полностью. Возможна и внутриотрас
левая кодификация, то есть затрагивающая один или несколько пра
вовых институтов.
Если признать, что это так, то ничто не мешает говорить о воз
можности и межотраслевой кодификации, то есть затрагивающей
несколько родственных отраслей права и законодательства.
Ответ на второй вопрос связан с пределами кодификации. Речь
идет о юридических критериях возможности кодификации. Под на
званными юридическими критериями (от греч. kriterion — средство
для суждения) понимаются такие признаки (объективные условия),
характеризующие состояние земельного законодательства, равно
земельного права как отрасли права отрасли науки, на основании
которых может быть произведена оценка возможности кодифика
ции земельного законодательства в конкретный период времени.
Исходя из понятия, задач, содержания, видов и ожидаемых ре
зультатов кодификации отрасли законодательства можно сформу
лировать следующие критерии: а) стабильность экологического за
конодательства; б) внутреннее единство системы экологического
законодательства; в) максимальное соответствие системы экологи
ческого законодательства системе экологического права; г) соответ
ствие системы федерального экологического законодательства сис
теме экологического законодательства субъектов Федерации; д) на
личие практики применения экологического законодательства и ее
обобщений; е) научная обоснованность кодификации экологичес
В поисках методологии экологического права
309
кого законодательства (наличие юридической концепции форми
рования нового экологического законодательства).
Все эти критерии сегодня отсутствуют: в этих условиях разра
ботка ЭК РФ — не может не быть долговременным и сложным про
цессом. Но столь же очевидно, что, по крайней мере, три последних
из них не только могут, но должны целенаправленно формировать
ся уже сейчас.
4. В поисках методологии экологического права
как учебной дисциплины
Традиционными методологически значимыми для этого струк
турного «среза» экологического права являлись два вопроса: что пре
подавать и как преподавать? Они продолжают оставаться насущными.
4.1. Что мы преподаем?
По общему правилу — две дисциплины федерального компонен
та: экологическое право и земельное право. Различия касаются пос
ледовательности преподавания; курса (2й, 3й или 4й), на кото
ром преподаются эти дисциплины; их содержания и др.
4.1.1. Одна из наиболее отработанных моделей — та, которая при
меняется на юридическом факультете МГУ
циплина — «Экологическое право России» — понимается в узком
смысле слова, то есть включает учебные темы преимущественно о
правовом регулировании охраны окружающей природной среды.
Одновременно, в ней уделено необходимое внимание правовым нор
мам и правоотношениям по: а) комплексному природопользованию
— в той мере, в которой они регулируются правовыми нормами об
охране окружающей природной среды; б) охране отдельных при
родных объектов и комплексов — в тех случаях, когда такая охрана
объективно является и (или) традиционно признается в качестве эле
мента охраны окружающей природной среды (например, особо ох
раняемые природные территории и объекты); в) обеспечению эко
логической безопасности человека и иных объектов — в той мере, в
какой они регулируются правовыми нормами об охране окружаю
щей природной среды, в основном — в части вредного воздействия
на здоровье человека факторов окружающей природной среды.
1
В ее основе — более чем 70 летний опыт преподавания земельного права и
более чем 40летний — экологического права.
1
. Первая учебная дис
310
Теоретикометодологические проблемы права
Ее преподавание ведется с учетом следующих условий: а) она
преподается после усвоения студентами основных правовых дисцип
лин, таких как конституционное, гражданское, административное,
уголовное право, гражданский и уголовный процесс и др. т. е. на 4
курсе дневного отделения; б) она является отправной дисциплиной
(7 семестр) в годовом курсе экологоправовых дисциплин; в) на ее
изучение отводится на дневном отделении 36 учебных часов обще
го курса лекций, 36 часов практических занятий (решение учебных
1
дел) и 36 часов консультаций (по 2 часа еженедельно)
; г) по итогам
изучения сдается семестровый экзамен.
Вторая дисциплина — «Земельное право России» — понимается
в широком значении, то есть включает учебные темы, посвящен
ные не только земле, но и другим природным ресурсам: недрам, во
дам, лесам, животному миру, природным ресурсам континенталь
ного шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Она пре
подается с учетом следующих условий: а) после дисциплины «Эко
логическое право России» (8 семестр); б) в том же объеме учебных
часов, что и экологическое право; в) по итогам изучения сдается се
местровый экзамен.
Наряду с преподаванием двух названных общих дисциплин сту
дентам группы специализации дневного отделения читаются 6 спе
циальных курсов, общим объемом 216 часов (за три семестра), в том
числе спецкурс «Актуальные проблемы природоресурсного права».
4.1.2. Можно выделить два основных достоинства такого подхо
да. Первое: преподавание вначале экологического права, а затем зе
мельного позволяет (в силу значительной философскоправовой и
естественнонаучной составляющих первого предмета) заложить
теоретические основы изучения всех основных институтов не толь
ко природоохранительного, но и земельного, горного, водного, лес
ного, фаунистического права. Второе: изучаемые темы в необходи
мом и достаточном объеме отражают не только природоохранитель
ную, но и природоресурсную проблематику. Третье: на 4 курсе сту
денты готовы к восприятию обеих этих дисциплин, требующих зна
ния практически всех отраслей права и законодательства.
4.1.3. Основные недостатки этой модели, как водится, являются
продолжением ее достоинств. Первый недостаток состоит в том, что
сведение двух дисциплин в один учебный год и преподавание их
последовательно породили проблему дублирования ряда учебных
1
На вечернем отделении практические занятия проводятся в объеме 18 учеб
ных часов; на спецотделении практические занятия не проводятся.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]