Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти. Монография

К. А. Ишеков

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИЙ

И УСТАВОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Монография

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации П. П. Сергуна

2-е издание

Вузовское образование Саратов • 2019

УДК 342.4 ББК 67.400

И97

Автор:

Ишеков К. А. — кандидат юридических наук, доцент, и.о. заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин

ПЮИ (ф) РПА Минюста России

Рецензенты:

Лебедев В. А. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки

Российской Федерации, декан юридического факультета Челябинского государственного университета;

Малый А. Ф. — доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного права

и прав человека Казанского (Приволжского) федерального университета

Ишеков, К. А.

И97 Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти [Электронный ресурс] : монография / К. А. Ишеков; под общ. ред. П. П. Сергуна. — 2-е изд. — Электрон. дан. и прогр. (6 Мб). — Саратов: Вузовское образование, 2019. — 96 с.

ISBN 978-5-4487-0343-0

В монографии с позиций современного конституционного права анализируются теоретико-правовые основы и процессы реализации конституций и уставов субъектов Российской

Федерации. По результатам исследования выявлены системные связи между содержанием и функциональной ролью конституций и уставов субъектов Российской Федерации, их положением в конституционно-правовом пространстве и механизмом практической реализации основных региональных законов. Всесторонне исследована роль органов государственной власти в осуществлении конституций и уставов субъектов Российской Федерации всеми правовыми способами, во всех существующих формах.

Для преподавателей, аспирантов, студентов юридических образовательных учреждений и всех тех, кто интересуется проблемами реализации конституционного (уставного) законодательства.

Для создания электронного издания использовано:

Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,

разработанное на основе Adobe Air

© Ишеков К. А., 2012 © ООО «Вузовское образование», 2019

ВВЕДЕНИЕ

Кардинальная перестройка политико-правовых отношений в России на рубеже 1990-х гг. наметила новые направления конституционно-правового развития. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., происходившее в условиях острой политической борьбы, противостояния федерального центра и регионов, способствовало созданию необходимых предпосылок и условий для модернизации федеративных отношений. Наделенные относительной самостоятельностью субъекты Российской Федерации обрели возможность принятия собственных конституций и уставов, обладающих верховенством в отношении регионального законодательства, но находящихся внутри единого конституционно-правового пространства, в границах прямого действия федеральной Конституции.

Диалектическое единство конституционного законодательства России благоприятствовало формированию уникального социально-правового феномена – механизма реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации, со-

вместившего в себе характерные признаки реализации Конституции Российской

Федерации и вместе с тем отражающего специфику региональных общественных

отношений.

На сегодняшний день процедуры фактического осуществления региональных конституций и уставов отличаются многообразием, обусловленным множественностью субъектов Российской Федерацией, несовпадением характеристик их правового статуса, национальными и культурными особенностями, историческими и правовыми традициями. Наряду с этим в процедурах реализации конституционных (уставных) норм присутствуют и общие закономерности, связанные с провозглашением равноправия субъектов Российской Федерации, прямым действием основ конституционного строя, общностью базовых принципов организации и деятельности региональных органов государственной власти.

Процессы осуществления конституций и уставов субъектов Российской Федерации не являются изолированными от влияния внешних факторов. Унификации процедур конституционной (уставной) реализации в регионах способствуют положения федерального законодательства, создающие необходимую правовую базу

организации региональных общественных отношений и охватывающие принципиальные вопросы области правового регулирования и правореализации. Вместе с тем на практике многие направления государственной деятельности субъектов Российской Федерации характеризуются избыточным участием федерального

центра. Обладая не только рекомендательным характером, но и оказывая значительное императивное воздействие, федеральные законы, посвященные сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, превосходят пределы, установленные действующей Конституцией.

Поиск рационального сочетания федеральной интервенции и самостоятельности субъектов Российской Федерации осложнен проведением крупномасштабных государственных реформ, требующих преобразования конституционного (уставного) законодательства и сказывающихся на процессах правореализации. На

4

современном этапе государственного развития необходимость осуществления политических преобразований, связанных с последовательным снижением федерального воздействия на организацию региональных правоотношений, повышением независимости государственной власти субъектов, становится очевидной.

Одно из центральных направлений комплексной политической реформы, инициированной В.В. Путиным, связано с переходом к выборам руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов1. Очевидно, что изменения федерального законодательства, вступающие в силу 1 июня 2012 г.2, не могут не отразиться на содержании региональных основных законов, предусматривающих порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, не сказаться на практике разрешения важнейших кадровых вопросов уровня регионов.

Реформирование важнейших сфер государственного управления детерминирует разработку целостной концепции реализации конституционного и уставного законодательства, где центральным участником правореализации выступают ре-

гиональные органы публичной власти. Существующие исследования проблем реализации Основного Закона РФ, конституционного и отраслевого законодательства и права преимущественно сфокусированы на федеральном уровне правоотношений, многие из них опубликованы еще в советское время и в полной мере не отвечают современным потребностям конституционной и уставной практики. Ключевые вопросы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти исследованы эпизодически или вообще находятся за пределами исследовательского поля.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и своевременности анализа проблем реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации важнейшими субъектами конституционно-правовых отношений – органами государственной власти.

1См.: Российская газета. – 2011. – 15 дек.

2См.: О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : федеральный закон Рос. Федерации от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ // Российская газета. – 2012. – 4 мая.

5

ГЛАВА 1. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИЙ И УСТАВОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1.Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

вмеханизме правореализации

Характер практического осуществления конституций и уставов, формы и способы их реализации прямо соотносятся с функциональной ролью и предназначением основных законов субъектов. Функции конституции или устава имеют определяющее значение при выборе форм и способов воплощения в жизнь отдельных конституционных (уставных) норм или учредительного документа региона в целом. Понятие «функция конституции» характеризует внутренне присущее конституции состояние, способ действия3. Содержание выполняемых функций, назначение конституционных предписаний, степень определенности, объем регулируемых отношений – эти и другие факторы предопределяют выбор конкретных средств и способов перевода конституционных предписаний в правомерное поведение

субъектов, а также тех форм, в которых этот процесс происходит4. Думается, что данные утверждения о функциональной роли Конституции России приемлемы и по отношению к способам реализации региональных конституций и уставов.

В юридической литературе нет и, пожалуй, не может быть абсолютного единства взглядов на общее количество и содержание функций основного закона. Представляется, что множественность научных подходов обусловлена разнообразием свойств и глубиной юридической сущности конституции, диалектикой стабильности и динамизма конституционно-правовых отношений, отсутствием единых предусмотренных в конституции нормативно-правовых установок, отражающих в той или иной форме набор базовых конституционных функций. На сегодняшний день можно констатировать лишь относительную солидарность исследователей по отдельным направлениям воздействия конституции на общественные отношения, сознание, волю, деятельность граждан и должностных лиц, но нельзя говорить о существовании общепризнанного в науке и конституционной практике единого и неизменного перечня функций основного закона.

Позиции правоведов относительно состава функций конституции варьируются от предусматривающих высокую степень обобщения до содержащих достаточно развернутую классификацию. Некоторые авторы избегают сложной дифферен-

циации функций и ограничиваются их расположением в одном классификационном ряду. По мнению С.А. Авакьяна, любой конституции – независимо от социальной системы – свойственны такие функции, как учредительная, организатор-

3См.: Каратеева М.Н. Гарантирующая функция Конституции Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. – Ставрополь, 2005. – С. 39; Миронов А.Л. Функции конституции // Закон и право. – 2011. – № 4. – С. 16.

4См.: Лучин В.О. Реализация конституционных норм: общее и особенное // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. – М., 1990. – С. 47.

6

ская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая5. Профессор М.В. Баглай отмечает функции преемственности в развитии государственности, противодействия планам революционного переустройства общества, обеспечения единства и неделимости государства6. О.Г. Румянцев выделяет более широкий круг функций, присущих справедливой конституции: системообразующую, общесоциального регулирования и баланса, политическую, юридическую, программную, упорядочения по вертикали, объединительную, геополитическую, организационную, правозащитную, социально-экономического партнерства и воспитательную7.

Ряд исследователей предлагают группировать функции по определенным критериям. Профессора Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин ранжируют функции конституции на общие и специальные8. К числу общих функций относят верховную легализацию основ существующего общественного и государственного строя, определенного порядка, «развивающую», стабилизационную и идеологическую функции. Специальные функции конституций того или иного государства, с точки зрения авторов, связаны с характером их содержания, с конкретной природой конституций.

Уровневым структурированием функций отличается подход В.О. Лучина, который дифференцирует их на регулятивные (учредительную, правонаделительную, охранительную и функцию социально-нормативной ориентации (программную, целеполагающую)), политическую, идеологическую, системообразующую, аксиологическую9. Данное мнение в целом поддерживает А.В. Петрова, подразделяя основные функции Конституции России на регулятивные, включающие учредительную, правонаделительную, охранительную функции и иные функции Конституции, в числе которых указаны системообразующая (организационно-юридическая), политическая и идеологическая (воспитательная)10. И.А. Кравец полагает, что можно говорить о трех сферах: юридической, политической и идеологической, – в которых реализуются функции конституции. Для каждой из сфер присущ свой набор функций11. В юридической сфере проявляются функции конституции, которые условно подразделяются на негативные и позитивные. К негативным функциям относится ограничение государственной власти посредством четкой формулировки полномочий разделенных властей12. В числе позитивных функций автор называет

функцию учреждения нового конституционного порядка, правонаделительную функцию. Кроме того, по его мнению, в юридической сфере проявляются стабили- зационно-охранительная, телеологическая (программная) функции, функция леги-

5См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М., 2000. – С. 11; Его же. Конституционное право России : учеб. пособие: в 2 т. – М., 2010. Т. 1. – С. 161–167.

6См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учебник. – М., 2004. – С. 65.

7См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы ста-

новления). – М., 1994. – С. 203–214.

8См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. – М., 2007. – С. 60–66.

9См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – М., 2002. – С. 35.

10См.: Петрова А.В. Основные функции Конституции Российской Федерации (вопросы теории) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 16–23.

11См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществ-

ления. – СПб., 2004. – С. 115. 12 См.: Там же. С. 127.

7

тимации государственной власти, системообразующая функция13. Двухуровневая дифференциация функций представлена в энциклопедическом словаре по конституционному праву под редакцией В.И. Червонюка14.

Примечательно, что такое разнообразие подходов к определению состава и содержания функций возникает по отношению к федеральной Конституции, существующей в государстве в единственном числе. Что говорить о характеристике функций конституций и уставов 83 субъектов Российской Федерации, расходящихся по своей структуре и содержанию? Проблема осложняется еще и тем, что функции региональных конституций и уставов недостаточно полно освещены в специальной юридической литературе.

Методологически важен вопрос о том, распространяются ли общие выводы о содержании функций федеральной Конституции на уровень конституционного (уставного) регулирования субъектов Федерации? Думается, что на этот вопрос можно ответить утвердительно.

Возможность экстраполяции теоретических разработок о функциях федеральной Конституции на уровень субъектов Федерации можно проследить на

примере отдельных направлений воздействия конституционных норм на общественные отношения. Однако следует отметить, что общие положения о функциональном назначении Основного Закона государства применимы к конституциям и уставам субъектов Федерации лишь с определенными изъятиями и уточнениями.

«Учредительная функция, выделяемая для конституции государства в целом не применима в полном объеме к региональным конституциям (уставам)», – справедливо отмечает М.С. Саликов15. Автор считает правомерным говорить лишь о правоустанавливающей («статусно-устанавливающей») функции региональных конституций (уставов) в рамках, определенных федеральной Конституцией.

«Учредительный характер основного закона проявляется по-разному в актах федерального и регионального уровней, – констатирует Н.А. Михалева. – Если нормы федеральной Конституции первичны и устанавливают основы государственного и общественного устройства России, принципы взаимоотношений личности, общества и государства, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами, то нормы региональных основных законов вторичны. Они воспроизводят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные федеральной Конституцией, основные права, свободы и обязанности личности, принципы организации и деятельности органов государственной и муниципальной власти, характер взаимоотношений с федеральным центром»16.

13См.: Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществ-

ления. С. 132–147.

14См.: Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / под общ. ред. В.И. Червонюка – М., 2002. – С. 391–392.

15Саликов М.С. Функциональное значение конституций и уставов субъектов Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков – М., 2002. – С. 195.

16Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). – М., 2010. – С. 35–36.

8

В унисон звучит мнение С.А. Хвалева, который называет данную функцию ус- тановительно-регулятивной и утверждает, что она проявляется в установлении на региональном уровне формальных оснований возникновения новых общественных отношений, а также определении общих начал их регулирования17. По его убеждению, это – одно из проявлений учредительного характера конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Научные выводы о том, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации осуществляют функцию учреждения республик (государств), краев, областей, автономной области и автономных округов как субъектов Российской Федерации являются несостоятельными. Принятие актов конституционного (уставного) регулирования субъектами Российской Федерации не свидетельствует об образовании нового субъекта Российской Федерации18.

Действительно, по мнению С.А. Авакьяна, учредительные начала конституций могут проявляться и по отношению к общественной (политической) системе в целом, и по отношению к конкретным государственно-правовым институтам и учреждениям19. В связи с этим можно утверждать, что употребление термина «учреди-

тельная функция конституции» уместно и в отношении региональных основных законов. Однако на уровне субъектов Федерации учредительная функция конституций и уставов, не влечет создание национально-государственных и админист- ративно-территориальных образований и по своему содержанию наиболее близка к организаторской функции, признаваемой авторами в качестве самостоятельного направления конституционного воздействия.

Согласно позиции С.А. Авакьяна организаторская функция проявляется во многих отношениях. В государственной сфере она нацеливает на реальное разделение властей, формирование прочных правил и традиций применительно к относительно новым для нас, не так давно функционирующим конституционным институтам (президентство, профессиональный парламент, в котором равенство палат уступило место принципу верхней и нижней палаты, конституционное правосудие, разделение компетенции между РФ и ее субъектами, местное самоуправление и т. д.)20. Важно отметить, что некоторые правовые институты и прин-

ципы из числа названных функционируют и в субъектах Российской Федерации. В регионах, также как и на федеральном уровне, действует принцип разделения властей, осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, учреждается система высших органов

государственной власти, обладающих собственной компетенцией, регламентируется местное самоуправление. С организаторской функцией вполне сопоставима правонаделительная функция, выделяемая В.О. Лучиным. Она, по мнению авто-

17 См.: Хвалев С.А. Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как основания предъявления особых требований к их правовому качеству // Академический юридический журнал.

– 2009. – № 3. – С. 23.

18См.: Там же. С. 24.

19См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – С. 11.

20См.: Там же. С. 13.

9

ра, раскрывает позитивный аспект конституционного воздействия и имеет своим назначением установление основ правового статуса определенной категории субъектов права и обеспечение необходимых связей между ними. Такую функциональную нагрузку несут те конституционные предписания, которые предусматривают права и позитивные требования к участникам регулируемых отношений. Конституция, например, не ограничивается установлением системы и основных видов государственных органов, она определяет также предметы их ведения, основные права и обязанности, ведущие линии взаимоотношений21.

В связи с тем, что и учредительная, и организаторская, и правонаделительная функции конституций (уставов) обусловлены едиными конституционными принципами, нацелены на создание однородных правовых институтов, прежде всего государственных органов, связаны с установлением их полномочий, представляется возможным объединить эти близкие по значению функции в одну – организацион- но-учредительную, имеющую общее, более широкое содержание. Данная функ-

ция предопределяет возможность осуществления конституции или устава субъек-

та организационным (организационно-учредительным) способом, который выра-

жается в учреждении, организации, формировании региональных органов власти, наделении этих органов полномочиями, необходимыми для решения государственных задач регионального масштаба, прямо предусмотренных или вытекающих из содержания конституции или устава.

Особое место в структуре конституционного воздействия на общественные отношения принадлежит системообразующей функции основного закона. Под системообразующей функцией понимают целенаправленное системное воздействие конституции на регулируемые ею непосредственно или опосредованно общественные отношения, задание ею основополагающих принципов взаимоотношений личности, общества и государства, строения системы права, источников (форм) права, достигаемое посредством осуществления генетических, субординационных, координационных и структурных связей между конституцией (ее нормами) и объектами ее воздействия22. Конституция, осуществляя системообразующую функцию, служит основным организующим звеном, стержнем правовой системы, обеспечивающим ее сбалансированность, и в этом смысле не может не оказывать влияния на характер содержащихся в ней самой предписаний, их связи с другими правовыми нормами23.

Не без оснований указывается на то, что системообразующая функция Конституции способна поддерживать интеграцию различных отраслей права24. При этом немаловажную роль в развитии некоторых отраслей российского права играют и региональные конституции (уставы). Однако справедливо отметить, что

21См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – С. 36.

22См.: Невинская Е.В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2008. – С. 15.

23См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – С. 41.

24См.: Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред.: Г.Н. Ком-

ковой– М., 2009. – С. 119.

10