Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти. Монография

территориальных исполнительных органов государственной власти (ст. 47 Устава Новосибирской области). В то же время конституции и уставы значительного числа субъектов Федерации относят вопросы порядка образования, деятельности, установления компетенции, формирования территориальных органов исполнительной власти к полномочиям высшего органа исполнительной власти региона. Отличается своеобразием организация государственной власти на местах в Белгородской области173. Согласно ст. 39 Устава Белгородской области свои территориальные органы государственной власти создают департаменты, комитеты управления и комиссии. Правительство области только утверждает порядок их образования.

Как представляется, наиболее оптимальный способ регулирования организации и деятельности исполнительной власти на местах определен в Уставе Московской области. Согласно ст. 61 Устава этого субъекта Федерации территориальные исполнительные органы государственной власти формируются Правительством Московской области в соответствии с областным законом о системе

исполнительных органов и структурой исполнительных органов государственной власти Московской области, определяемой Губернатором области. Данный порядок в полной мере согласуется с предписаниями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в п. 4 ст. 17 которого установлено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом соответствующего региона.

К числу «иных органов государственной власти», предусмотренных ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», без сомнений, относятся и учредительные органы, специально создаваемые для разработки и принятия конституции республик в составе России. Следует отметить, что организующая роль данных органов специальной компетенции регионов не совпадает. В отдельных республиках этот орган обладает

правом пересмотра конституции (см.: ст. 103 Конституции Республики Дагестан). Государственно-властный характер деятельности таких органов обусловлен обя-

зательностью принимаемого ими основного закона для всех субъектов правовых отношений. По своей организационно-учредительной роли эти органы занимают центральное место в системе правореализующих субъектов, поскольку уже на этапе разработки и принятия конституции они закладывают основы системной организации государственной власти региона, предусматривают возможности конкретизации статуса высших государственных органов, их потенциальные право-

реализационные полномочия.

173 См.: Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. (в ред. от 6 марта 2012 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. – 2004. – № 56, ч. 1.

51

Региональной практике также известны случаи образования органов, которые участвуют в разработке проекта основного закона (см.: ст. 141 Конституции Республики Тыва), вносят предложения о его изменении (см.: ст. 134 Конституции Республики Хакасия), но сами не принимают его. По мнению В.В. Комаровой, практика создания подобных совещательных и координационных органов подменяет и выхолащивает идею учредительного органа174. Как представляется, данные органы не обладают государственно-властными полномочиями и не могут быть включены в систему региональных органов государственной власти.

Другие органы государственной власти, хотя и не названы прямо в ст. 2 данного Федерального закона, однако создаются во всех регионах в соответствии с предписаниями иных федеральных законов. Таковыми в субъектах Федерации являются мировые судьи, действующие на основании отдельных федеральных законов, посвященных их правовому статусу и порядку организации.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировой судья рассматривает гражданские, административные и уголов-

ные дела в качестве суда первой инстанции. При этом перечень вопросов, подлежащих рассмотрению мировыми судьями, не является исчерпывающим. Кроме дел, перечисленных в п. 1 ст. 3, к подсудности мирового судьи федеральными законами могут быть отнесены и другие дела.

Важно подчеркнуть, что в данной статье Федерального закона вообще не упоминается о регулировании полномочий мировых судей в региональном законодательстве. Между тем в конституциях и уставах некоторых субъектов предусмотрена такая возможность. Так, в ч. 3 ст. 51 Устава Санкт-Петербурга определено, что полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом Санкт-Петербурга. Несмотря на такую установку, закон Санкт-Петербурга «О мировых судьях Санкт-Петербурга» компетенцию мировых судей все-таки не фиксирует175.

Учитывая действие конституционного принципа верховенства федерального закона, можно сделать вывод о том, что положения региональных законов, устанавливающие компетенцию мировых судей, не имеют существенного юридическо-

го значения.

Вцелом, есть веские основания утверждать, что правовое регулирование и реализация полномочий мировых судей выходит за рамки правовой системы ре-

гионов. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности их позиционирования в качестве судов субъектов Российской Федерации.

Врешении вопроса об обязательности образования тех или иных региональных органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъек-

174См.: Комарова В.В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. – 2011. – № 1. – С. 18.

175См.: О мировых судьях Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 24 октября 2000 г. № 552-

64(в ред. от 21 сентября 2011 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 2000.

– № 12.

52

тах Федерации в настоящее время еще нет последовательности и четкой логики. Между тем фактическое учреждение каждого органа государственной власти влечет расходы из регионального бюджета и, как следствие, требует дополнительного обоснования. Полагаем, что место и роль органа государственной власти в механизме реализации региональной конституции или устава является одним из главных критериев его включения в единую систему региональной государственной власти.

Еще одна сторона организационного способа реализации конституций и уставов субъектов связана с предоставлением органам государственной власти определенных полномочий по осуществлению наиболее важных конституционных (уставных) норм.

Распределение наибольшего объема компетенции между органами государственной власти происходит в соответствии с двумя основными конституционными принципами: федерализма и разделения властей.

В срезе федеративных отношений суть рассматриваемых аспектов правореа-

лизации раскрывается через совокупность ряда пограничных явлений: «предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации», «предметы ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти».

Существо категорий «предметы ведения», «компетенция», «полномочия» исследовано в науке весьма обстоятельно и разносторонне176. Однако единства мнений о содержании указанных терминов нет и на доктринальном уровне.

По убеждению авторитетных ученых, «терминологический спор о том, что именно размежевывается, компетенция или предметы ведения, носит до определенной степени надуманный характер»177. Понятия «компетенция субъектов Российской Федерации» и «компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации» нередко приравниваются, определяются через предметы

176См.: Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. – СПб., 2004; Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях российского федерализма : автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2004; Бальжиров Б.Г. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере предметов совместного ведения : автореф. дис.

... канд. юрид. наук. – М., 2005; Нечаева Т.В. Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках предметов совместного ведения) : автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. – М., 2006; Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (конституционноправовое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Омск, 2006; Чурсина Е.В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Конституционно-правовое исследование: учебное пособие. – М., 2006; Ерегин А.Н. Принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2008; Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами – как принцип российского федерализма : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. – М., 2010.

177Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / А.С. Автономов и др.; отв. ред.: Б.Н. Топорнин; редкол.: Автономов А.С. и др. – М., 2001. – С. 176.

53

ведения и полномочия178. Как отмечает В.В. Иванов, аргументируя идентичность обозначенных понятий, в российской Конституции указывается, что в действительности у органов государственной власти есть предметы ведения (ч. 3 ст. 11), а у Федерации и субъектов Федерации полномочия (ст. 73)179.

Упоминание о наличии у субъектов Российской Федерации полномочий имеется и в региональных конституциях (уставах). В ч. 2 ст. 44 Устава Иркутской области говорится о возможности законодательного регулирования по исключительным и совместным предметам ведения в пределах полномочий Иркутской области. Статья 1 Устава Курской области констатирует, что область обладает на своей территории всей полнотой государственной власти в пределах полномочий, не отнесенных к предметам ведения Российской Федерации и к полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 3 Устава (Основного Закона) Калининградской области утверждается, что Калининградская область имеет свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Российской Федерации, а также собственные предметы ведения. Солидаризируясь с А.Н. Чертковым, можно утверждать, что полномочия как

вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти180. Служебная роль наделения субъекта Российской Федерации тем или иным полномочием состоит в том, что оно является прерогативой региона, а не в том, чтобы данным полномочием располагал конкретный орган. Исследование норм Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов позволяет говорить именно о таком соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».

Отождествление указанных категорий недопустимо еще и потому, что ряд вопросов совместного с Федерацией или исключительного ведения субъектов решают не только органы государственной власти, но и население субъекта Федерации на региональном референдуме (например, объединение субъектов Российской Федерации, принятие и изменение конституции республики в составе России).

Разделяя распространенное мнение, будем отталкиваться от того, что предметы ведения – это сферы общественных отношений, находящиеся в распоряжении государства и государственных образований (субъектов федерации), которые в соответствии с конституцией осуществляют их правовое регулирование. Пред-

178См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народо-

властия. – М., 2005. – С. 10.

179См.: Иванов В.В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. – М., 2008. – С. 69.

180См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). – М., 2006. – С. 264; Его же. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации : научно-практическое пособие. –

Брянск, 2006. – С. 35–36.

54

меты ведения ассоциируются с государствами, территориальными образованиями в их составе. Полномочия органа государственной власти – это его права и обязанности, реализуемые в конкретной сфере государственного ведения. Компетенция – совокупность полномочий органа государственной власти по конституционно установленным предметам ведения. Компетенцией и конкретными полномочиями могут обладать лишь органы власти, в то время как предметами ведения – государства, территориальные образования181.

В разрезе теории реализации конституционного законодательства принципиальна позиция В.А. Черепанова, который связывает предметы ведения исключительно с правовым регулированием отношений, делает акцент на законодательном (нормотворческом) разделении компетенции по вертикали. Реализация компетенции происходит в дальнейшем. По его справедливому мнению, Конституция РФ осуществляет вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст. 71–73, 76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области право-

вого регулирования и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнитель-

ной и судебной деятельности182. Как отмечает автор, российская конституционная

модель разделения государственной власти устанавливает разграничение законодательной (нормотворческой) компетенции между Федерацией и ее субъектами, в ходе реализации которой осуществляется последующее разграничение исполнительной и судебной, а также конкретизация законодательной компетенции183.

Подход В.А. Черепанова иллюстрирует уровневый характер реализации конституционных норм о разграничении предметов ведения государства и его субъектов, компетенции и полномочий государственных органов и в то же время демонстрирует взаимосвязь, последовательность процесса распределения компетенции. Осуществляя свою компетенцию, органы государственной власти субъектов параллельно реализуют основные законы разных уровней: непосредственно воплощают нормы конституции или устава субъекта, отражающие их конкретные полномочия, и опосредовано – нормы Конституции России в части реализации предметов ведения (ст. 72–73).

Установление полномочий органов государственной власти в региональных основных законах и их дальнейшее осуществление позволяет говорить о предос- тавительно-обязывающем аспекте реализации конституции или устава. Суть этого элемента организационной реализации сводится к тому, что органы государственной власти в ходе своей основной деятельности руководствуются нормами конституций и уставов о своих правах и обязанностях непосредственно, а также конкретизируют собственные полномочия и полномочия своих подчиненных в

181См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. – М., 2001. – С. 29–30; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / науч. ред. Г.А. Гаджиев. – M., 1998. – С. 159–161; Федерация в зарубежных странах / Д.Е. Дымов и др.; отв. ред.:

Д.А. Ковачев. – М., 1993. – С. 17–18.

182См.: Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. – М., 2007. – С. 82.

183См.: Там же. С. 84.

55

правовых актах и осуществляют их при совершении юридически значимых действий. В последнем случае можно констатировать продолжение уровневой реализации конституционного законодательства.

Ступенчатый механизм осуществления конституций и уставов связан с опосредованием конституционно-уставных норм о компетенции в текущих законах (например, ст. 6 Закона Саратовской области «О губернаторе Саратовской области»184) и подзаконных актах (например, разд. 2 Положения о министерстве информационных технологий и связи Ростовской области185, разд. 3 Положения о министерстве природопользования и экологии Рязанской области186) и последующим воплощением этих норм в разносторонней региональной практике (правотворческой, исполнительно-распорядительной, судебной). Как верно отмечено, правильное и всестороннее закрепление полномочий органов государственной власти субъекта Федерации на уровне закона субъекта Федерации определяет не только полноту и качество самого закона, характеризует его роль в регулировании соответствующих отношений, но и способствует его более эффективной реализа-

ции187.

Еще один конституционно обозначенный ориентир определения государст- венно-властных полномочий – принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации. В отличие от принципа федерализма, предполагающего дифференциацию публичной власти «по вертикали», принцип разделения властей предусматривает разделение государственной власти в горизонтальной плоскости. По сути, разделение властей продолжает распределение компетенции между органами государственной власти на уровне субъектов Федерации и создает необходимую нормативно-правовую базу предоставительно-обязывающего аспекта реализации конституции (устава), поскольку определяет конкретные права и обязанности региональных органов власти в соответствии с их функциональным предназначением.

Сущность принципа разделения властей составляет диалектическое единство его двух основных элементов: самостоятельности органов государственной власти и их конкурентного взаимодействия.

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Федерации определяется через независимость органов государственной власти, недопустимость вмешательства в основную деятельность органов, относящихся к отдельным ветвям власти, их финансовую и организационную обособленность. Кроме

184См.: О губернаторе Саратовской области : закон Саратовской области от 31 октября 2000 г. № 65-ЗСО (в ред. от 9 апреля 2012 г.) // Саратовские вести по понедельникам. – 2000. – 6 нояб.

185См.: Об утверждении Положения о министерстве информационных технологий и связи Ростовской области : постановление Правительства Ростовской области от 9 декабря 2011 г. № 213 // Наше время. – 2011. – 20 дек.

186См.: Об утверждении Положения о министерстве природопользования и экологии Рязанской области : постановление Правительства Рязанской области от 9 июля 2008 г. № 134 (в ред. от

7декабря 2011 г.) // Рязанские ведомости. – 2008. – 15 июля.

187См.: Тихомиров Ю.А., Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 3. – С. 7.

56

того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти188.

Суть института сдержек и противовесов составляет стремление к фактическому балансу полномочий органов власти, возможному при взаимном применении органами власти мер контроля и ответственности. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, разрешении

споров о компетенции и других направлениях деятельности.

Есть основания полагать, что в правореализационном измерении принципу разделения властей принадлежит особая роль. Являясь основой конституционного строя и базовым конституционным принципом, феномен разделения властей создает необходимый правовой фундамент не только для организационной реализации конституций и уставов, но также и для иных способов практического воплощения основных законов уровня субъектов. В соответствии с данным конституционным принципом определяются полномочия в сфере осуществления законодательной власти и подзаконного правотворчества (правотворческий способ), устанавливаются взаимные контрольные полномочия и компетенция по применению мер конституционной ответственности (охранительный способ).

Эффективность реализации конституции или устава во многом зависит от проведения грамотной кадровой политики в регионах. Требования, предъявляемые к кандидатам на должности в органах власти, порядок рекрутирования должностных лиц, нормативно-правовая обеспеченность процедур формирования региональных органов – эти и другие аспекты следует учитывать в ходе осуществления конституций и уставов субъектов организационным способом.

Несмотря на установления ст. 77 Конституции РФ о самостоятельности субъектов в организации системы органов власти, регионы России не являются полностью автономными в формировании состава собственных государственных органов. В последние годы прогрессировала явная тенденция к усилению федерального присутствия в вопросах регулирования порядка наделения полномочиями главных должностных лиц субъектов, их фактического избрания или назначения

на должность.

188 См. подр.: Ишеков К.А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / под ред. П.П. Сергуна. – Саратов, 2010. – С. 47.

57

Как отмечает Н.И. Воробьев, в законодательном регулировании выборов в Российской Федерации закрепилась тенденция к ограничению возможностей субъектов Российской Федерации в определении типа избирательной системы. Хотя, в сущности, федеральный законодатель не может даже косвенно ограничивать выбор субъекта РФ при определении им избирательной системы, по которой должны проводиться выборы в органы государственной власти субъекта РФ189.

В соответствии с принятым в 2002 г. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 16 ст. 35), дополнением в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 4)190 как минимум половина состава депутатского корпуса парламента субъекта либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Отметим, что ранее субъектам Федерации при установлении собственной избирательной системы был предоставлен макси-

мально широкий выбор: от мажоритарной до пропорциональной. Конституционные (уставные) законодатели и правоприменители были вынуж-

дены согласиться с предложенными нововведениями, механически подстраивая свое законодательство и правореализационную практику под в том числе непродуманные нормы федеральных законов. Характерно, что сразу после своего появления Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» стал предметом дискуссий и острой критики. Резонно замечание Л.А. Нудненко, которая указывала на то, что при принятии нормы п. 16 ст. 35 названного Федерального закона не были до конца проработаны возможные политические и организационные последствия нормативного закрепления обязательности введения пропорциональной избирательной системы, не полностью учтена региональная специфика и уже имеющийся опыт191. Последующие изменения федерального законодательства, связанные с установлением избирательного барьера на региональных выборах192, фиксацией численности депутатов законодательного органа власти субъекта подтверждает сделанный ей вывод193.

189См.: Воробьев Н.И. Региональное избирательное право: Учебное пособие. – Тамбов, 2010. –

С. 61.

190См.: О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : федеральный закон Рос. Федерации от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 30. – Ст. 3024.

191См.: Нудненко Л.А. К вопросу о пропорциональных выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ // Право и политика. – 2004. – № 6. – С. 29.

192См.: О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ (в ред. от 24 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Феде-

рации. – 2005. – № 30, ч. 1. – Ст. 3104; 2009. – № 30. – Ст. 3739.

193См.: О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек-

58

2012 год ознаменован рядом кардинальных преобразований политической системы Российской Федерации, связанных в том числе с либерализацией законодательства в области формирования состава органов региональной власти. Просуществовавший с декабря 2004 года по июнь 2012 г. порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации – по представлению Президента Российской Федерации парламентом субъекта – вызывал множество вопросов в науке и практике применения и стал причиной появления многих коллизий действующего законодательства. Неопределенность формулировки «наделение полномочиями»; одностороннее воздействие Президента России на региональную систему разделения властей, сопряженное с угрозой роспуска парламента субъекта; ограничение избирательных прав граждан в связи с исключением права избирать и быть избранным на должность руководителя высшего исполнительного органа субъекта – вот неполный перечень проблем, порожденных отменой прямых выборов и введением процедур наделения полномочиями высшего должно-

стного лица парламентом субъекта по представлению Президента России. Подписанный 2 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации Федераль-

ный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» предполагает возврат к выборному порядку возведения на должность руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Федерации194.

Как показывают социологические исследования, озвученная в Послании Д.А. Медведева Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. и получившая впоследствии законодательное оформление идея В.В. Путина о переходе к выборам руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов195 находит поддержку у большей части российского населения. По данным социологического опроса, проведенного Фондом общественного мнения 14–15 января 2012 г. среди 1500 респондентов, находящихся на территории 100 населенных пунктов 43 субъектов Российской Федерации, 60 % опрошенных видят больше положительных последствий введения выборов главы

тов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ // Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2010. – № 15. – Ст. 1738.

194О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : федеральный закон Рос. Федерации от

2мая 2012 г. № 40-ФЗ // Российская газета. – 2012. – 4 мая.

195См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. – 2011. – 23 дек.

59

региона населением. Лишь 9 % респондентов считают, что выборы высших должностных лиц субъектов повлекут больше отрицательных последствий. 30 % затрудняются ответить196.

Вместе с тем саму центральную власть вполне устраивал и прежний, просуществовавший более восьми лет, порядок наделения полномочиями руководителей высших органов исполнительной власти субъектов. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что с момента объявления о переходе к выборам в целом ряде субъектов Российской Федерации высшие должностные лица уволены по собственному желанию до истечения срока своих полномочий, а новые руководители региональной исполнительной власти приобрели полномочия по старой схеме – их кандидатуры по представлению Президента Российской Федерации утверждены парламентами соответствующих регионов.

Кроме того, Д.А. Медведев в ходе интервью российским телеканалам 26 апреля 2012 года прямо заявил о лояльности к прежнему порядку наделения полно-

мочиями высших должностных лиц: «Я же откровенно говорил года два назад, что

я против возвращения выборов губернаторов. Почему? Я так считал. Я считал,

что в условиях большой страны, очень сложной страны, с массой противоречий, действительно есть опасности. Они и сейчас сохраняются.

Но в какой-то момент я понял: люди хотят выбирать начальников. Думаю, и отлично, потому что мы тем самым снимем эту ответственность с верховной власти. Пусть люди сами прочувствуют и научаться отличать ответственных руководителей от демагогов; людей, которые способны проводить собственную политику, от тех, кто будет плестись в хвосте проблем.

И сейчас эта модель будет реализована именно потому, что общество созрело. Созрело на новом этапе. Почему я сегодня говорю об этом и говорил несколько дней назад? Нынешнее форсированное движение в сторону демократии не приведет к хаосу, я уверен, потому что изменилось общество. Оно в 90-е годы было другим»197.

Таким образом, переход к выборам высших должностных лиц регионов – это безусловная уступка настроениям общества. Как представляется, возвращение к

выборному порядку наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации нельзя оценить однозначно. С одной стороны, оно, безусловно, снизит федеральное воздействие на региональные отношения; повысит степень участия граждан в управлении делами региона, поставит исполни-

тельную ветвь государственной власти на один уровень с законодательной властью, формируемой выборным путем; приблизит региональную систему разделения властей к достижению необходимого баланса.

С другой стороны, было бы наивным полагать, что федеральное влияние на

механизм формирования и деятельности региональной власти исчезнет полно-

196См.: URL: http://bd.fom.ru (дата обращения: 23.01.2012).

197См.: URL: http://kremlin.ru (дата обращения: 23.01.2012).

60