Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти. Монография

стью. На сегодняшний день можно констатировать, что центральная власть зарезервировала за собой определенные рычаги воздействия на избирательный процесс. В частности, Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»). Из данной формулировки нового Федерального закона неясны последствия проведения данных консультаций. С учетом того, что порядок проведения таких консультаций определяется Президентом Российской

Федерации, велика вероятность разрешения этого вопроса по усмотрению Президента России на подзаконном уровне правотворчества.

Правовое регулирование и реализация кадровых вопросов о назначении «вторых» лиц исполнительной власти и руководителей иных исполнительных органов в отличие от процедур наделения полномочиями главы исполнительной власти, в большей мере сосредоточено в самих регионах. В этом отношении субъектам Российской Федерации предоставлена достаточная свобода в регламентации и практическом осуществлении конституционных (уставных) норм орга- низационно-кадрового свойства.

Правовые основы формирования состава иных органов исполнительной власти субъектов содержатся в законодательстве о государственной гражданской службе198. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, стоит согласиться с тем, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области государственной гражданской службы достаточно ограничена. В регионах гражданская служба как правовой

институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволя-

ет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть свой нормотворческий потенциал и может стать препятствием на пути становления подлинной федерации199.

Общие вопросы комплектации состава конституционных (уставных) судов также регламентируются в основном на федеральном уровне. В конституциях и уставах субъектов чаще всего воспроизводится и реализуется положение

198См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации : федеральный закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г.) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215; 2011. – № 48. – Ст. 6730.

199См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. – Саратов, 2009. – С. 134.

61

подп. «з» п. 3. ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающего назначение на должность судей региональным парламентом. На усмотрение конституционных (уставных) законодателей субъектов отдана только часть механизма наделения полномочиями членов судейского корпуса – внесение предложений о кандидатах на должность судей.

В вопросах возведения на должность мировых судей субъектам Федерации предоставлена большая самостоятельность. Порядок их наделения полномочиями – это один из немногих вопросов организации мировой юстиции, переданный субъектам Федерации и реализуемый исключительно в их конституционной (уставной) практике.

Резюмируя, отметим, что в правореализационном смысле организация системы и структуры региональных органов власти играет двоякую роль. Учреждение,

установление компетенции и формирование государственных органов, с одной

стороны, направлено на осуществление конституционных (уставных) норм об их

системной и структурной организации, с другой, – является необходимым условием реализации значительного числа иных конституционных (уставных) положений, а также конституций и уставов в целом как единых политико-правовых актов. Без существования сбалансированной и относительно автономной системы региональных органов государственной власти невозможна полноценная реализация конституционных (уставных) норм об основах конституционного строя, демократических институтах, защите прав и свобод человека и гражданина.

Организационные способы реализации региональных конституций и уставов находятся в тесной связи с функциональными приемами их практического осуществления. Организационные способы претворяются в жизнь и обеспечиваются посредством реализации таких базовых функций как правотворчество и правовая охрана основного закона. В то же время функциональные приемы реализации конституционных (уставных) норм используются с опорой на систему органов государственной власти субъектов. Таким образом, связь между организационными

и функциональными способами реализации конституций и уставов является вза-

имной и постоянной.

2.2. Правотворчество региональных органов государственной власти как способ реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации

Подавляющая часть реализуемых на практике функций и полномочий государственных органов сопряжена с их правотворческой деятельностью. Как верно

отметил В.О. Лучин, некоторые конституционные нормы, воздействуя на основные (фактические) общественные отношения опосредованно, одновременно оказывают прямое действие на отношения промежуточного блока, связанные с правотворческим процессом, результатом которого должен быть закон (иной акт), ка-

62

сающийся отношений, обозначенных конституционной нормой. Издание предусмотренного Конституцией закона тоже выступает способом ее непосредственной реализации200.

Это обстоятельство отмечалось и ранее, еще в советское время. По утверждению И.П. Ильинского, дальнейшая реализация конституционной нормы осуществляется в органическом сочетании с нормой (нормами) обыкновенного закона. По справедливому мнению автора, в данном случае речь идет прежде всего о реализации конституционной нормы, а не только норм обыкновенного закона, принятых в соответствии с Конституцией201. Как первоначальный этап реализации конституционной нормы рассматривал принятие норм текущего законодательства Ф.М. Рудинский202.

Как показало время, высказанные идеи сохранили свою актуальность и оказались жизнеспособны. В условиях современного федеративного государства принятие закона или подзаконного акта региональным органом власти также можно охарактеризовать как один из способов реализации конституции (устава) субъекта

Российской Федерации. В основных законах некоторых регионов России прямо отмечено данное обстоятельство (например, ст. 42 Устава Кемеровской облас-

ти)203.

Втеории права понятие «правотворчество» принято классифицировать по различным основаниям. В рамках настоящего исследования представляет интерес дифференциация правотворчества по форме правового акта. По мнению О.И. Цыбулевской, в соответствии с данным критерием выделяют следующие виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, прецедентное правотворчество и договорное правотворчество204.

Вразрезе практической реализации конституций и уставов данная классификация имеет существенное методологическое значение. Разносторонний характер категории «правотворчество» позволяет говорить о следующих видах правотворческой реализации конституции и устава субъекта: региональное законотворчество, включающее принятие и изменение не только текущих, но и основных законов субъектов; издание и преобразование подзаконных нормативных правовых актов;

правотворческая деятельность региональных конституционных (уставных) судов; заключение нормативных договоров и соглашений.

200См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – С. 67.

201См.: Ильинский И.П. К вопросу о правовой природе и механизме действия советских конституционных норм // Конституционная система развитого социализма. – М., 1980. – С. 12.

202См.: Рудинский Ф.М. Некоторые теоретические вопросы реализации Советской Конституции // XXVI съезд КПСС и вопросы развития государственного права, советского строительства и управ-

ления. – М., 1982. – С. 26-27.

203См.: Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. (в ред. от 26 апреля 2012 г.) // Кузбасс. – 1997. – 11 июня.

204См.: Цыбулевская О.И. Правотворчество как заключительный этап правообразования // Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред.: О.И. Цыбулевской. – Саратов, 2009. – С. 24.

63

Верно сказано, что понятия «правотворчество» и «законотворчество» не должны использоваться в понятийном аппарате в качестве синонимов205. Очевидно, что правотворчество – категория более широкая по объему, охватывающая и принятие законов (законотворчество), и создание иных правовых актов.

Законотворческий процесс многогранен и включает в себя процедуры создания законов различных видов и форм. По общему признанию законодательными актами регионального уровня, обладающими наивысшей юридической силой на соответствующей территории, являются конституция или устав, которые относятся к категории основных законов субъектов Российской Федерации.

Особая значимость конституционного (уставного) акта детерминирует вопрос о механизме реализации содержащихся в нем положений о порядке принятия и преобразования конституции (устава).

Как отмечал в свое время В.С. Основин, первая стадия реализации Конституции – разъяснение смысла, идей, положений Конституции – наступает в момент

разработки Основного Закона и опубликования его проекта в печати206. В связи с этим возникает закономерный вопрос: означает ли это, что реализация конституции происходит превентивно, еще до момента ее принятия уполномоченным субъектом?

Принимая во внимание, что официально принятый и формально определенный конституционный или уставный текст на данном этапе еще отсутствует, можно констатировать реализацию фактической, но не новой юридической конституции или устава. Существующие общественные отношения, которые образуют действующую фактическую конституцию или устав, могут найти отражение в проекте принимаемого основного закона. Однако положения конституционного (уставного) законопроекта обретают нормативное содержание и обязательный характер только после принятия и вступления в силу основного регионального закона. Наряду с этим продолжают действовать положения прежней конституции или устава. Тем самым в субъектах Федерации обеспечиваются преемственность и непрерывность реализации конституционных (уставных) норм.

С учетом сказанного следует вывод о том, что осуществление новой юриди-

ческой конституции или устава на стадии разработки и обсуждения проекта еще не происходит. Однако на данном этапе закладывается базовый правореализаци-

онный потенциал основного закона, что также немаловажно.

Принятие конституции или устава может происходить как по инициативе самих субъектов Федерации, так и по иным причинам, независящим от их воли. В числе последних можно назвать пересмотр Конституции Российской Федерации, преобразующий принципиальные положения о статусе субъектов Российской Федерации, порядке или содержании региональных основных законов. Кроме того,

новый основной закон субъекта Федерации может возникнуть как результат со-

205См.: Цыбулевская О.И. Указ. соч. С. 22.

206См.: Основин В.С. О теории реализации Советской Конституции // Государственно-правовые проблемы реализации Советской Конституции. – С. 7.

64

вместного волеизъявления субъектов Российской Федерации и федерального центра. Так принимались новые уставы при объединении граничащих между собой субъектов, когда инициатива происходила от регионов, но окончательное решение оформлялось Федеральным конституционным законом, принятым по предложению Президента Российской Федерации. Сказанное наводит на следующую мысль: специфика учреждения новой конституции или устава заключается в том, что этот процесс зависит не только от самих субъектов Федерации. Кроме того, в случае принятия новой конституции или устава субъекта по независящим от него причинам реализации подлежат уже не региональные основные законы, а федеральное конституционное законодательство, а в случае принятия в состав России иностранного государства – еще и международные акты.

Способы учреждения конституций или уставов субъектов в общих чертах освещены в Конституции Российской Федерации (ст. 66). Алгоритм осуществления конкретных правотворческих действий определяется на региональном уровне. Как правило, порядок принятия нового основного закона бывает урегулирован в самих

конституциях или уставах субъектов. Вместе с тем подобный опыт не является повсеместным. Как справедливо отмечает Г.Б. Романовский, относительно принятия нового основного закона большинство субъектов Российской Федерации умалчивает, оно как бы «растворяется» в процедуре внесения изменений и дополнений в уже принятый документ207.

Представляется, что «принятие новой конституции (устава)», «изменение конституции (устава)», «пересмотр конституции (устава)», «внесение поправок в конституцию (устав)» – понятия неидентичные, и предусматривать для них единый порядок реализации, отождествлять их вряд ли правомерно.

О принятии новой конституции или устава можно говорить при возникновении нового субъекта Российской Федерации. Такой опыт известен недавней истории государственного строительства. В данном случае появляется принципиально новый нормативный правовой акт высшей юридической силы. При изменении происходит текстуальное преобразование действующего в субъекте основного закона. Пересмотр и внесение поправок – способы изменения конституции (устава), кото-

рые по сути логически входят в состав этого родового понятия. Причем Феде-

ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отличие от главы 9 Конституции РФ, где закреплены оба способа, предусматривает лишь один вариант изменения региональных основных законов ― внесение поправок. Указанные способы имеют между собой принципиальное различие. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимает-

ся изменение базовых глав, к которым относятся «Основы конституционного строя», «Основные права и свободы человека и гражданина», «Принятие и изме-

207 См.: Романовский Г.Б. Изменение устава (конституции) субъекта Российской Федерации: срав- нительно-правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 9. –

С. 31.

65

нение основного закона»; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава)208. Вместе с тем при пересмотре ревизии может подвергнуться и вся конституция либо устав безотносительно того, что изменения инициируются только в отдельные статьи основных положений. При этом прежний основной закон может утратить свою юридическую силу. При внесении поправок конституция или устав продолжают действовать в новой редакции отдельных статей.

Системный анализ конституционного (уставного) законодательства показывает, что субъекты Федерации практикуют принятие собственных основных законов одним из трех возможных способов: законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта, учредительным органом государственной власти, специально созданным для разработки и принятия основного закона, и на региональном референдуме. Как отмечает Н.А. Михалева, все эти способы являются легитимными, т.е. законными, и вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, дело самого субъекта Федерации209. Данное утверждение нуждается в не-

котором уточнении. Оно в полной мере справедливо только для республик в составе России. В связи с тем, что порядок принятия конституций республик в составе России в Конституции Российской Федерации специально не оговорен, на- ционально-государственные образования имеют полную свободу в выборе процедур создания собственных конституций. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов учреждаются исключительно законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов (см.: ч. 2 ст. 66 федеральной Конституции). Таким образом, возможность предпочтения того или иного способа принятия основного закона находится

впрямой зависимости от статуса субъекта Российской Федерации. Республики правом подобного выбора обладают, иные субъекты Федерации – нет.

Как представляется, ограничение краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, т.е. большинства субъектов,

вправе подобного выбора не вполне согласуется с конституционным принципом равноправия субъектов Российской Федерации (см.: ч. 1 ст. 5 Конституции Рос-

сийской Федерации). С позиций данного конституционного принципа было бы ло-

гичным, если бы всем регионам России были предоставлены равные права по принятию собственного основного закона наиболее приемлемым для них правотворческим способом.

Порядок учреждения конституций и уставов субъектов России конкретизируется в законодательстве соответствующих регионов. В тех субъектах, где основные законы принимаются органами законодательной (представительной) власти, особенности процедур их принятия преимущественно определяются в регламен-

тах парламентов. Чаще всего в числе основных требований указывается необхо-

208 См.: Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-

правовое исследование). – С. 78. 209 См.: Там же. С. 79.

66

димость квалифицированного большинства голосов депутатов, достаточного для принятия конституции или устава субъекта (две трети от установленного числа депутатов)210. С точки зрения Г.Б. Романовского, законодательство не предусматривает наличие «мягких» основных законов субъектов Российской Федерации211. Как видится, повышенные требования к вотированию заслуживают положительной оценки. Квалифицированное голосование по столь важному государственному вопросу обеспечивает охрану такого неотъемлемого юридического свойства конституции (устава) как стабильность.

Иные процедуры принятия основных законов согласно указанным регламентам особо не оговариваются и соответствуют общему порядку законодательного процесса.

Следует отметить, что в отдельных субъектах процесс создания основных законов урегулирован не только в регламенте, но и в специальном законе. Так, в Московской области в октябре 1996 г. был принят Закон «О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области»212, в котором достаточно подробно освещены особенности

законодательных процедур при принятии Устава данного субъекта. Широко распространена практика законодательной регламентации заключительных стадий учреждения конституции или устава213.

Алгоритм принятия конституции или устава может сказаться на том, какие политические силы примут участие в разработке проекта нового основного закона и, следовательно, повлияют на его содержание. В связи с особой значимостью положений основного закона о порядке его принятия, соответствующие установления должны быть отражены в предыдущих конституции или уставе субъекта. Более предметно процедуры учреждения и корректировки основных законов могут конкретизироваться в специальных законах субъектов о порядке принятия конституции или устава. Регламент, будучи внутриорганизационным актом парламента, должен отражать только определенные процедуры, связанные с планированием деятельности по принятию основного закона, рассмотрением в профильном комитете, голосованием и подсчетом голосов. Содержание основных стадий порядка

учреждения основного закона, специфика ключевых правотворческих процедур, в частности, с участием иных органов власти должны определяться в правовых актах более высокой юридической силы.

210 См.: ст. 25 регламента Московской городской Думы : постановление Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 (в ред. от 7 декабря 2011 г.) // Ведомости Московской городской Думы. – 2005. – № 12 (2). – Ст. 299; ст. 43 регламента Новгородской областной Думы : постановление Новгородской областной Думы от 30 августа 2006 г. № 1480-III ОД (в ред. от 30 ноября

2011 г.) // Новгородские ведомости. – 2006. – 27 сент.; 2011. – № 24.

211См.: Романовский Г.Б. Указ. соч. С. 34.

212См.: О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области : закон Московской области от 23 октября 1996 г. № 52/96-ОЗ (в ред. от 14 декабря 2005 г.) // Народная газета Московского региона. – 1996. – 27 нояб.

213См.: О порядке подписания, опубликования и вступления в силу Устава Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от 30 апреля 1997 г. № 81-23 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-

Петербурга. – 1997. – № 7–8.

67

Несмотря на потенциальную вероятность учреждения всех конституций (уставов) субъектов региональным парламентом, ст. 66 федеральной Конституции допускает и иные варианты принятия конституций республик. Некоторые нацио- нально-государственные субъекты (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия) пошли по пути принятия своих конституций особым представительным органом ― конституционным собранием. В отдельных республиках (Ингушетия, Тыва, Чечня) конституции приняты на референдуме.

Как полагает С.Б. Сафина, наиболее демократичным способом принятия конституции является принятие специальным учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и прямых выборов в целях разработки и принятия конституции. Другим приемлемым вариантом является принятие конституции на референдуме после ее разработки представительным органом и предварительного обсуждения проекта населением214.

По мнению В.В. Комаровой, разработка основного закона народу не по силам, но его принятие – акт учредительной власти, безусловно215. Облегчить задачу со-

ставления проекта конституции или устава, сделав это быстро и квалифицированно, мог бы специальный совещательный орган.

Как предлагает М.А. Латкина, таким специальным органом могла бы быть конституционная (уставная) комиссия. По ее мнению, формирование комиссии целесообразно законодательным органом власти с включением в ее состав не только депутатов парламента, но и представителей иных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, различных слоев населения. Эффективно создание при такой комиссии рабочих групп экспертовюристов и других специалистов216. Думается, что в этом предложении есть определенное рациональное зерно. В таком случае в конституционном (уставном) правотворчестве принимали бы участие не только парламентарии, но и общественность, специалисты, что, в свою очередь, обеспечивало бы соблюдение демократических процедур в правотворчестве и способствовало более эффективной реализации конституционных (уставных) норм о принятии основного закона. Подобного рода деятельность могла бы осуществляться в случае принятия конституции или устава законодательным (представительным) органом или на референдуме.

Следует отметить, что в определенной связи с реализацией конституции или устава находится процедура ее собственного изменения и дополнения. Резонно утверждение А.А. Белкина о том, что практика осуществления Конституции требует наличия своеобразной обратной связи, позволяющей корректировать конституционные нормы в соответствии с общественными тенденциями217.

214См.: Сафина С.Б. Указ. соч. С. 140.

215См.: Комарова В.В. Указ. соч. С. 14.

216См.: Латкина М.А. Указ. соч. С. 20.

217См.: Белкин А.А. Структуры осуществления Советской Конституции // XXVII Съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. – Свердловск, 1988. – С. 17.

68

Применительно к федеральному конституционно-правовому регулированию С.А. Авакьян высказал интересную мысль, ценную не только в теоретическом, но и в практическом отношении. «Если Конституция буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это должен первый законодатель – тот, кто принимает Конституцию»218. Думается, что эта идея вполне пригодна и для уровня субъектов Российской Федерации.

Вмеханизме регулирования отношений по пересмотру основных законов республик нередки пробелы и противоречия. Коллизии конституционного (уставного) законодательства нежелательны, поскольку могут привести к трудностям реализации конституционных (уставных) норм. Так, в Конституции Республики Карелия вообще не указаны варианты ее пересмотра, хотя в ст. 73 декларируется, что

стабильность республиканской Конституции обеспечивается не только особым

порядком ее изменения, но и процедурами пересмотра отдельных конституцион-

ных положений. При этом не уточняется, какие положения Конституции подлежат пересмотру, каково содержание этих процедур. В Конституции Карелии также отсутствуют нормы, отсылающие к закону, который мог бы конкретизировать указанные вопросы. Несмотря на то, что гл. 11 Конституции Республики Ингушетия имеет название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», порядок пересмотра этого конституционного акта в ней четко не обозначен.

Как представляется, существующее многообразие форм изменения конституций и уставов российских регионов вполне соотносится с принципом самостоятельности субъектов Российской Федерации. Вместе с тем имеющиеся пробелы и дефекты основных законов некоторых регионов не лучшим образом сказываются на развитии регионального законодательства и в определенных политических условиях могут стать причиной дестабилизации ключевых конституционно-правовых отношений уровня субъектов Российской Федерации. Полагаем, что преодолению нормативно-правовых коллизий и пробелов в процессе конституционной (уставной) реализации может способствовать широкое и конструктивное взаимодействие органов власти, представителей общественности на этапе составления проектов конституций и уставов, а также эффективный конституционный нормоконтроль. Особая роль в процессе модификации конституционного или уставного текста принадлежит региональным органам государственной власти, которые в большинстве субъектов правомочны не только принимать, но и преобразовывать конституции или уставы.

Вмеханизме конституционной (уставной) реализации не менее заметна роль текущего регионального законодательства. Посредством законотворчества органы государственной власти в состоянии не только практически воплощать консти-

218 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – С. 211.

69

туционные (уставные) нормы, следуя их духу и букве, но в некоторых случаях трансформировать их содержание, сохраняя при этом первоначальную текстуальную форму. Вместе с тем, по мнению Е.С. Аничкина, в отличие от «преобразования» Конституции РФ, представляющего в настоящее время реальный и оптимальный путь ее развития, «преобразование» основных законов регионального уровня явно уступает их текстуальным модификациям. Полноценное «преобразование» возможно в части конституционного (уставного) регулирования вопросов исключительного ведения субъектов РФ, но поскольку в последние годы происходит свертывание этой сферы, вполне закономерна немногочисленность фактов нетекстуальной модификации основных законов регионального уровня219.

Наряду с развитием самостоятельного регионального правотворчества в настоящее время прогрессирует такое направление развития региональных элементов правовой системы России, которое связано с рецепцией норм федерального законодательства в законодательство субъектов, а также с повышением бланкетности норм законодательства регионов, приводящих к уменьшению степени авто-

номизации регионального элемента правовой системы России220. Заимствование норм федерального законодательства и их внедрение в ткань регионального правового регулирования, а также бланкетное изложение конституционных (уставных) норм присуще и конституциям (уставам) субъектов. Следует согласиться с утверждением О.П. Личичана о том, что данные тенденции вряд ли изменятся в ближайшее время, поскольку не наблюдается ни качественного улучшения нормотворческой деятельности субъектов, ни изменения характера федерального законодательства, зачастую не оставляющего региональному законодателю возможности избежать заимствований из федерального законодательства или ссылок на конкретные нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти России221.

В связи с изложенным становится ясно, что способом правотворческой реализации основных законов субъектов является не только региональное законотворчество, но и принятие федеральных законов, на которые ссылаются конституции и уставы субъектов. Что характерно, федеральные законы, создающие основу реа-

лизации региональных конституций и уставов, как правило, уже приняты и факти-

чески функционируют. Следовательно, реализация конституций и уставов путем федерального законотворчества является преимущественно превентивной. Сначала принимаются федеральные законы, а уже потом ссылки на их установления размещаются в региональных конституциях и уставах.

Вместе с тем недавней истории правотворчества известна и иная ситуация, когда на федеральном уровне не было законодательной базы, необходимой для

219См.: Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации / под ред. В.В. Невинского. – Барнаул, 2008. – С. 110.

220См.: Личичан О.П. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Консти-

туционное и муниципальное право. – 2009. – № 14. – С. 11. 221 См.: Там же.

70