Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти. Монография

коном, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности281.

В связи с тем, что основанием политической ответственности не являются нарушения конституционных (уставных) норм, ее вряд ли следует относить к числу компонентов правовой охраны конституции (устава). Сказанное вовсе не означает, что политическая ответственность исключается из механизма реализации региональных основных законов. Поскольку в конституциях и уставах содержатся нормы, предполагающие применение политической ответственности в отношении органов власти и должностных лиц, они должны быть реализованы при наступлении определенных условий. В связи с этим есть веские основания утверждать, что политическая ответственность относится к числу функциональных приемов реализации конституций или уставов, но выходит за рамки правоохранительного способа их практического осуществления.

Согласно Конституции Российской Федерации категорически недопустима фиксация материальных норм об уголовной ответственности и положений о по-

рядке ее реализации в конституциях и уставах субъектов, текущих региональных законах. Вместе с тем подобные примеры были известны региональной практике.

До принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопрос о наделении депутатов регионального парламента иммунитетом от уголовной и административной юрисдикции решался субъектами самостоятельно, нередко вопреки действовавшему на тот момент федеральному уголовному, уголовно-процессуальному, административному и административно-процессуальному законодательству. Так, например, ст. 31 Закона Республики Хакасия от 13 октября 1992 г. № 9 «О статусе народного депутата Республики Хакасия» предусматривала, что депутат Республики не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован и подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Верховного Совета Республики Хакасия282. Аналогичные формулировки содержались в Законе Республики Дагестан от 13 июля 1995 г. № 1 «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» (ст. 17), Законе Приморского края от 20 марта 1995 г. № 2-КЗ «О статусе депутата Думы Приморского края» (ст. 18)283.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года, пришел к справедливому выводу о том, что законодательные (пред-

281См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. – С. 282.

282См.: Сборник законов Республики Хакасия, принятых на 4 сессии Верховного Совета Республики Хакасия первого созыва 13–16, 20 октября 1992 г. – Абакан, 1992.

283См.: Законодательные акты, принятые на 1–3 сессиях Народного Собрания Республики Дагестан. 1996; Ведомости Думы Приморского края. – 1995. – № 2; 4.

91

ставительные) органы субъектов Российской Федерации не имеют права самостоятельно регулировать уголовно-правовые аспекты статуса своих депутатов, их неприкосновенности, так как эти вопросы относятся к исключительному ведению Российской Федерации284. Данный вопрос рассматривался и в региональной судебной практике. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г., действующее уголовное и уголовнопроцессуальное законодательство не предусматривает необходимости получения согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации для возбуждения уголовного дела в отношении депутата, проведения следственных действий и привлечения его к уголовной ответственности285.

Особый порядок привлечения судей регионального органа конституционной юстиции к уголовной ответственности предусмотрен в Конституционном законе Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»286. Согласно ст. 14 названного Закона реше-

ния по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи Конституционного Суда Республики либо о привлечении его в качестве обвиняемого, об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу принимаются с согласия республиканского Конституционного Суда. В связи с тем, что ст. 71 Конституции России относит уголовное, уголовно-процессуальное законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, регламентацию в региональном законодательстве особых условий привлечения должностных лиц к данному виду юридической ответственности нельзя признать допустимой.

Другой вид юридической ответственности, обеспечивающий реализацию некоторых конституционных (уставных) норм, – административно-правовая ответственность. Данный вид ответственности выполняет роль своего рода гарантии реализации основного и текущих законов субъектов Российской Федерации.

В отношении ряда должностных лиц региональных органов государственной власти административно-правовая ответственность реализуется в специальном порядке. Устанавливается, что реализация предписаний конституций и уставов

284См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 50. – Ст. 4969. Кроме названного постановления, вопросы, связанные с институтом депутатской неприкосновенности, рассматривались в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений статей 18, 19 и 20 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (см.: Там же. 1996. – № 9. – Ст. 828); от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области (см.: Там же. 1997. – № 51. – Ст. 5877).

285См.: По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия статей 17, 18, 19 Закона Республики Карелия «О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия» : постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 10 июля 1998 г. // Собр. законодательства Республики Каре-

лия. – 1998. – № 16–17.

286См.: О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. № 363-II (в ред. от 14 декабря 2011 г.) // Якутские ведомости. – 2002. – 3 июля.

92

субъектов Российской Федерации об административно-правовой ответственности должностных лиц должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу федеральным законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях287. Однако фактическая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов на федеральном уровне законодательно не обеспечена. Основной причиной дефекта реализации соответствующих конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административно-правовой ответственности на особых условиях.

Как представляется, иммунитет от административной юрисдикции должностных лиц, занимающих ключевые посты в органах государственной власти, должен обеспечиваться соотносимыми средствами. В частности, механизм привлечения депутатов и высших должностных лиц субъектов к административной ответствен-

ности может быть сопоставим с порядком реализации ответственности в отношении судей конституционных (уставных) судов и мировых судей субъектов, находящихся в одном ряду с членами регионального депутатского корпуса. Статья 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предусматривает, что решение о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации288. Есть основания утверждать, что данные условия привлечения к административной ответственности целесообразно закрепить в самом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Результаты исследования наводят на мысль о том, что на региональном уровне презюмируется возможность превентивной правотворческой реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц. Предполагается, что правотворческая реализация соответствующих норм должна производиться в соответствии с уже принятым и вступившим в силу законом, в качестве которого рассматривается Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, особенностью реализации конституционных (уставных) норм об административной ответственности должностных лиц является то, что механизм практического осуществления нормативных предписаний должен быть предусмотрен на федеральном уровне. Однако факти-

287 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. –

№ 1 (ч. 1). – Ст. 1; 2012. – № 18. – Ст. 2126.

288 См.: О статусе судей в Российской Федерации : закон Рос. Федерации от 26 июня 1992 г.

№ 3132-1 (в ред. от 8 декабря 2011 г.) // Российская газета. – 1992. – 29 июля; 2011. – № 50. – Ст. 7364.

93

ческая реализация конституционных (уставных) норм о привлечении депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов к подобной ответственности в настоящее время невозможна. Основной проблемой реализации указанных конституционных (уставных) норм является недостаточная проработка механизма привлечения должностных лиц к административной ответственности на особых условиях. Указанный пробел действующего законодательства требует незамедлительного восполнения в соответствии с предложенными в настоящем исследовании вариантами регулирования особого порядка привлечения должностных лиц к административной ответственности.

Обобщая изложенное, отметим, что способ фиксации ответственности в конституционном и уставном законодательстве неизбежно сказывается на характере ее практической реализации. Провозглашение ответственности в форме принципа или ее регламентация в составе других основных начал определяет особое место этой категории в системе конституционных норм и общественных отношений. Кон-

ституционные нормы-принципы в силу своей обобщенности, универсальности и повышенной юридической значимости имеют приоритет перед другими юридическими нормами и обладают прямым действием.

Конституционные и уставные положения об ответственности должны излагаться четко и предельно ясно. Отсылка к иным законодательным актам допустима, но она не может быть абстрактной. Вполне вероятно, чтобы основания привлечения к ответственности за нарушения норм конституций и уставов и конкретные санкции излагались в самих конституциях и уставах. Такой способ урегулирования конституционной ответственности высших органов государственной власти, как принятие специального закона, надо признать не совсем приемлемым: использование конституционно-правовых санкций в отношении этих органов непременно затрагивает вопросы, требующие решения исключительно на конституционном уровне289.

Важно, чтобы при этом перечень оснований, условий и последствий привлечения органов государственной власти субъекта к ответственности был исчерпы-

вающим. Представляется, что конституционные (уставные) нормы об ответственности органов государственной власти не должны быть рассеяны по всему тексту основного закона субъекта. Видится разумным сосредоточить их в одной статье,

группе статей или главе конституции или устава.

289 См.: Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. – 2001. – № 12. –

С. 55.

94

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, обладая юридическими свойствами верховенства в пределах своей территории, стабильности и нормативности, создают необходимую правовую основу устойчивого развития российских регионов. Возможность полноценной реализации основных законов российских регионов позволяет приблизить постулаты конституционного (уставного) законодательства к фактической конституции субъекта, воплотить обобщенные правила поведения в конкретные правовые отношения.

Несомненная заслуга в обеспечении непрерывной и эффективной правореализационной деятельности принадлежит органам государственной власти. По сравнению с другими участниками правореализации они обладают предельно широкими возможностями осуществления конституций и уставов, наделены полномочиями, необходимыми для всестороннего воплощения большинства конституционных (уставных) норм во всех существующих формах и всеми возможными и

конституционно допустимыми способами. Само создание системы и структуры ор-

ганов власти, их формирование, наделение необходимыми полномочиями на-

правлено на обеспечение эффективной реализации главных документов регионов России. С практическим осуществлением конституций и уставов в порядке правотворчества, интерпретации, правовой охраны связана и их основная деятельность. Определенную часть вопросов практического воплощения конституций и уставов в состоянии разрешить федеральные органы государства, но наибольший объем ответственности по осуществлению конституций и уставов субъектов ложится на региональные органы.

Организация системы региональных органов государственной власти на сегодняшний день имеет определенные недостатки, многие из которых устранимы силами самих субъектов Федерации. Выбрав курс на развитие федеративных отношений, Россия не может избежать децентрализации государственных полномочий, и представители высших органов государственной власти отдают себе в этом отчет. Только при консолидированных и слаженных действиях федеральной и региональной власти возможно гармоничное развитие российских регионов, реали-

зация того позитивного потенциала, который заложен в конституциях и уставах субъектов.

Как представляется, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и другие федеральные законы не должны становиться детальной инструкцией «по эксплуатации» региональных конституционных (уставных) норм. Согласно положениям Конституции России субъекты Российской Федерации имеют широкие возможности по установлению и

реализации собственной компетенции, осуществлению самостоятельного правотворчества, организации собственной системы органов государственной власти. Относительная автономия субъектов Федерации позволяет формировать собственную архитектуру конституционных (уставных) отношений, ориентируясь при

95

этом на положения федеральной Конституции и конкретизирующего ее положения

законодательства.

Выбор того или иного способа реализации основного закона не является про-

извольным. Существование и фактическое применение способа реализации обу-

словлено функциями и юридическими свойствами основного закона и служит дос-

тижению установленных в конституции или уставе целей, обеспечению базовых

конституционных или уставных ценностей.

Каждый из существующих способов практического осуществления региональ-

ной конституции (устава) имеет определенное самостоятельное значение. Наряду

с этим они входят в единый механизм конституционной реализации и взаимосвя-

заны с другими его компонентами. Характерно и то, что в ходе осуществления

конституционных (уставных) норм нередко практикуется использование сразу не-

скольких способов реализации. Эта особенность обусловлена многоуровневым и

многоаспектным характером процессов конституционной правореализации и вме-

сте с тем общностью процессов претворения в жизнь конституционного законода-

тельства.

Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что в каждом субъекте Российской Федерации сформировался собственный механизм реализации конституций или уставов. Специфика процессов осуществления региональных конституционных (уставных) норм обусловлена наличием у субъектов Российской Федерации собственного законодательства; верховенством конституций и уставов в правовом пространстве регионов; относительной самостоятельностью субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральным центром; правом реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и вопросам исключительного ведения регионов; возможностью самостоятельной организации системы региональных органов государственной власти, обладающих собственной компетенцией по решению управленческих задач регионального масштаба.

Сказанное, естественно, не означает отсутствия общих характеристик в процессе конституционной правореализации. Единство реализации конституционного

законодательства обусловлено единством правового пространства России, общностью основных целей правореализации, единой системой органов государственной власти, общим функциональным предназначением основных законов.

Результаты проведенного монографического исследования позволяют утвер-

ждать, что реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации,

имея важное самостоятельное значение в построении основных правовых отно-

шений, является органично встроенным элементом единого механизма реализа-

ции конституционного законодательства России.

96