Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы социальной защиты государственных служащих. Пенсии за выслугу лет. Пожизненное содержание судей. Учебно-практическое пособие для студе
.pdf
2. Государственная система пенсионного обеспечения
x принимать без письменного разрешения представителя нани-
51
мателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных
организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его
должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
x использовать преимущества должностного положения для
предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам
референдума;
x использовать должностные полномочия в интересах полити-
ческих партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в
его должностные обязанности;
x создавать в государственных органах структуры политических
партий, других общественных объединений (за исключением
профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений
или способствовать созданию указанных структур;
x прекращать исполнение должностных обязанностей в целях
урегулирования служебного спора;
x входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих
на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
x заниматься без письменного разрешения представителя на-
нимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан
и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Специфичной чертой трудового законодательства о государственной службе является ограничение трудовых прав государственных служащих. Статья 55 Конституции РФ предусматривает, что
права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравст-
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
2.3. ¯ РЖСГЬЦ ЙТУПШОЙЛБЦ РСБГБ
ОБ РЖОТЙПООПЖ ПВЖТРЖШЖОЙЖ
52
венности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная норма
чаще всего применяется к государственным служащим. Деятельность данной категории работников обеспечивает защиту основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечивает безопасность государства.
Такие ограничения компенсируются как социальной значимостью, престижностью работы на государственной гражданской
службе, так и государственными гарантиями гражданских служащих. Закон закрепляет право государственного гражданского служащего на отдых, на медицинское страхование, кроме того, на пенсионное обеспечение как одну из фундаментальных гарантий государственных гражданских служащих. Ставя себя в подчиненное положение по отношению к общественным интересам, государственные гражданские служащие ожидают от государства оценки своих
заслуг не только в период выполнения своей работы, но и по окончании ее.
По словам видного французского специалиста в области государственной службы С. Салона, «когда к окончанию своей карьеры
государственный служащий достигает определенного уровня на социальной лестнице, выражающегося в том числе в соответствующем уровне его заработка, по окончании своей трудовой деятельности он должен продолжать получать доход, который позволит ему
1
сохранить этот ранг»
.
В конце 3-го тыс. — первой половине 2-го тыс. до н.э. оформляются первые рабовладельческие государства. И к этому периоду
относятся и первые сведения о пенсиях (от лат. pensio — платеж).
Древнейшим по хронологии и ценнейшим в содержательном плане
источником права на пенсионное обеспечение является договор
Эвмена I, правителя эллинского государства Пергам (283—133 до
н.э.) с наемными солдатами. Воспроизведем, с несущественными
сокращениями его содержание: «Требования на какие согласился
Эвмен... Для (наемных) воинов... Те, которые выслужили установленное число лет и стали свободны от службы, должны получить
пенсию за прослуженное ими время; ее должны получать ближай-
1
Salon S. Le regime des pensions des fonctionnaires // Càhiers de la Fonction pub-
lique et de l Administration. 1997. ¹ 4. P. 3.
2. Государственная система пенсионного обеспечения
53
шие родственники или кому воины оставят. Воины, выслужившие
1
пенсию, освобождаются от налога»
.
Договор Эвмена I, а точнее, та его часть, которая посвящена
пенсии, имеет более чем важное значение для понимания генезиса
этого института. Он не только подтверждает мысль о том, что народы, установившие пенсии как пожизненное содержание, достигли
больших успехов в развитии цивилизации, чем варварские племена,
веками убивавшие стариков, но и опровергает ряд расхожих мифов
в истории пенсионного обеспечения. Например, о Ю. Цезаре как
«отце-основателе» системы военных пенсий
2
или пенсии как награды, привилегии за особые заслуги перед властью, в случае увечья,
ранений, т.е. потери трудоспособности и бедности
3
.
Абстрагируясь от конкретно-исторических условий заключения
договора пергамского правителя с наемниками, выделим основные
моменты, определяющие сущность пенсии в данном законодательном акте:
(1) пенсия устанавливалась за выслугу установленного срока
(лет или месяцев — в надписи не сказано). Ф.Ф. Соколов
полагал, что установленный срок службы наемников Эвмена
I составлял 430 лунных месяцев, после которых жалованье
становилось пенсией
4
;
(2) пенсия не была обусловлена только потерей трудоспособности
(увечья, ранения или материальной необеспеченности);
(3) право на выслуженную пенсию распространялось и на бли-
жайших родственников или на тех людей, в отношении которых пенсия не назначалась. Однако, возможно, речь в данном
случае идет не о денежных выплатах, а о какой-то натураль-
ной помощи;
(4) пенсионная выплата не облагалась налогом;
(5) важно отметить, что договор, видимо, был заключен после мя-
тежа наемных воинов, который они подняли во главе со свои-
ми командирами, т.е. пенсия уже тогда являлась инструментом
компромисса, погашения напряженности во взаимоотношении
власти и военных, в данном случае наемных солдат;
(6) из предыдущего пункта вытекает и другая концептуальная
идея философии права на пенсионное обеспечение, сформу-
1
Хрестоматия по истории Древней Греции / Под ред. д-ра ист. наук Д.П. Кал-
листова. М.: Мысль, 1964. С. 516—517.
2
Гайдар Е. Богатые и бедные. Становление и кризис системы социальной защи-
ты в современном мире // Вестник Европы. 2003. Т. 10. С. 23.
3
Шарин В. Социальная помощь в древних государствах // Социальное обеспе-
чение. 2005. ¹ 8. С. 18.
4
Климов О.Ю. Царство Пергам: очерк социально-политической истории. Мур-
манск: МГПИ, 1998. С. 81—82.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
54
лированная уже в индустриальную эпоху немецким юристом
Р.Ф. Иерингом (1818—1892) в форме емкого и яркого деви-
за: «В борьбе обретешь ты право свое». За достойную жизнь
в старости, гарантированную государством, нужно бороться.
Развиваясь, общество и государство все больше осознают соци-
ально-политическую и морально-нравственную значимость заботы
о гражданах (подданных), нуждающихся в помощи. Но в условиях
неразвитости финансово-экономической системы материальная
поддержка в основном носила натуральную форму.
В государствах классического рабства наиболее распространенной
формой социальной помощи, сохранившей архаичные традиции
поддержки внутри рода, являлись общественные трапезы (публичные
обеды), проведение празднеств, зрелищ, сопровождавшиеся массовой
раздачей денег, продуктов питания, одежды и т.п. Хлеба и зрелищ
требовали от общества граждане и получали это почти ежедневно.
Так, во времена Римской империи число праздничных дней в году
приближалось к двумстам, что позволяло рассматривать данные
1
формы помощи как постоянно действующие
.
Однако материальная помощь в виде благотворительности («по-
дачка с барского стола») претила духу, самосознанию людей, служащих государству, и в первую очередь военных. Они требовали
более достойного и гарантированного вознаграждения за свою во
многом рискованную военную службу. Осознавая социальнополитическую значимость военнослужащих, власти вводят бенефи-
2
циальную
ров и субсидиарную
систему материального обеспечения для старших офице-
3
для рядовых воинов. Так, в Древней Греции
государство содержит изувеченных на войне и неспособных к труду
4
неимущих (размеры пособия составляли 1—2 обола в день)
.
В Древнем Риме государство обеспечивало опеку и попечитель-
ство над военными инвалидами. Им выделяли земельные участки и
назначали в их пользу часть военной добычи. А римский диктатор
Ю. Цезарь (102—44 до н.э.) ввел систему военных пенсий
1
Шарин В. Социальная помощь в древних государствах. С. 18.
2
Бенефиций (лат. beneficium — благодеяние) — в Западной Европе в раннем
Средневековье — земельное владение, пожалованное королем или крупным
феодалом в пожизненное пользование вассалу (без права наследования) на условии несения определенной военной службы; с развитием феодальных отношений бенефиции стали превращаться в феодальную собственность — феод. См.:
Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1988. С. 76.
3
Субсидия (лат. subsidium — помощь, поддержка) — вид пособия, обычно денежного, представляемого кому-либо государством или каким-либо учреждением. См.: Там же. С. 76.
4
Шарин В. Социальная помощь в древних государствах. С. 18.
5
Гайдар Е. Указ. соч. С. 23.
5
.
2. Государственная система пенсионного обеспечения
55
Однако прецедент, созданный договором пергамского правителя
с наемниками, и законы Ю. Цезаря еще очень долго не станут общепризнанными источниками права на пенсионное обеспечение.
До XVIII в. общественная мысль не осознавала прав лиц, посвятивших свои силы государственной службе, требовать при наступлении старости и неспособности к труду материальной поддержки
от государства.
Современный смысл пенсия получает лишь во французском законодательстве эпохи Великой революции, провозгласившей (22 августа 1790 г.) следующие принципы:
(1) на государстве лежит обязанность вознаграждать оказанные
ему услуги, когда важность и продолжительность их заслуживают такой признательности. Нация обязана оплачивать
жертвы, приносимые гражданам ради общественной пользы;
(2) только те услуги должны быть вознаграждаемы государст-
вом, которые представляют интерес для всего общества. Услуги, оказываемые одним лицом другому, не могут быть сюда относимы, хотя бы обстоятельства и дали им значение
общественное;
(3) всякий, кто служил своему отечеству, защищал, просвещал,
или прославил его, или дал пример преданности общественному благу, вправе требовать от нации признательности и
претендовать на вознаграждение, соответствующее характеру
1
и продолжительности оказанных им услуг
.
Что касается России, то к XVIII в. сформировалась довольно
стройная бенефициальная система материального обеспечения в
случае утери трудоспособности (возможности служить). Однако
правом на такую форму пенсионного обеспечения обладало лишь
дворянское сословие. В это время имели место и случаи назначения
субсидиарных пенсий. Так, Иван IV Грозный пожаловал пожизненную пенсию вдове известного своей жестокостью опричника Малюты Скуратова после его гибели в Ливонской войне. Но подобные
случаи были большой редкостью. И только в начале XVIII в. Петр I
в Морском уставе ввел регулярные денежные выплаты («пенсион»)
вдовам и детям морских офицеров. Последующие правители расширили круг субъектов пенсионных правоотношений, бенефициальная система уступила место субсидиарной, но вплоть до 1917 г.
российская правящая элита так и не определилась в вопросе: «Что
2
есть пенсия: милость, награда или право?»
1
Энциклопедический словарь / Сост. Ф.А. Брокгауз и А.И. Ефрон. Т. XXIII.
Ñ. 153—154.
2
Торопкин А.И. В борьбе обретешь ты право на пенсию (историко-правовой
аспект) // Социальное и пенсионное право. 2009. ¹ 1.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
2.4. ±ЖХПСНЙСПГБОЙЖ ДПТФЕБСТУГЖООПК ТЙТУЖНЬ
РЖОТЙПООПДП ПВЖТРЖШЖОЙа Г ±µ
56
С 1 января 2002 г. в России началась реформа системы пенсионного обеспечения, что, собственно, и обусловило становление
системы пенсионного страхования. Это вторая аналогичная реформа в постсоветской России. Первая пришлась на начало 1990-х годов. Она была обусловлена необходимостью совершенствования
ранее действовавшего (советского) пенсионного законодательства,
принципиальными изменениями политических и социально-экономических отношений в обществе. Основной массив новых пенсионных отношений стал тогда регулировать Закон РФ от 20 ноября
1990 г. ¹ 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федера-
1
, в котором законодатель отказался от советских принципов
ции»
дифференциации в пенсионном обеспечении, существенно расширил круг нетрудоспособных граждан, имеющих право на обязательное пенсионное обеспечение.
Образованный примерно в это же время Пенсионный фонд
России (далее — ПФР)
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 19. Ñò. 2188
2
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был создан в соответствии с
постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Положение о
нем было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря
1991 г. ¹ 2122-1. Подробнее об организационно-правовых основах деятельности
ПФР см.: Куртин А.В. Институционные особенности деятельности Пенсионного
фонда России при реформировании пенсионной системы // Сборник Бюро МОТ
в Москве / Под ред. Ж-В. Груа. М., 2001. В соответствии с Положением о нем
(п. 1) ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в
Российской Федерации. При этом следует отметить, что, согласно ст. 34 действующей редакции Федерального закона от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», Положение о ПФР
действует в части, не противоречащей данному Федеральному закону. Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. ¹ 9-П «По делу о проверке
конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г.
¹ 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным
обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», также установлено, что ПФР, по сути, выполняет функции страховщика, осуществляющего
оперативное управление средствами обязательного пенсионного страхования, и
обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Таким образом, ПФР законодателем наделен публично-властными полномочиями
государственного внебюджетного фонда. В связи с проводимой в настоящее время
в России административной реформой изменилась координация деятельности
ПФР, иных государственных внебюджетных фондов, которую в соответствии с
указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» полномочно осуществлять Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. ¹ 610. См.: ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 26. Ñò. 3528.
2
, подотчетный первоначально только зако-
2. Государственная система пенсионного обеспечения
нодательной власти (тогдашнему Верховному Совету РФ), смог
обособить финансовые средства, предназначенные для пенсионного
обеспечения граждан, от государственного бюджета и некоторое
время эффективно контролировать их целевое использование. Однако рост дефицита государственного бюджета, фактическое переподчинение ПФР федеральной исполнительной власти, ослабление
им контроля за расходованием финансовых средств, неблагоприятная политическая обстановка в обществе не позволили в полном
объеме завершить пенсионную реформу и сохранить сравнительно
высокий уровень пенсионного обеспечения граждан, характерный
для периода 1990—1992 гг.
В конце 1995 г. в СМИ состоялась дискуссия о необходимости
возобновления реформы национальной пенсионной системы России в целях адаптации ее к новым политическим и социальноэкономическим отношениям в обществе. Ее результатом стало постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. ¹ 790 «О мерах
по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации». Принципиальной новеллой реформируемой национальной пенсионной системы России стал перевод ее на страховые принципы, которые обусловили трансформацию пенсионного обеспечения в пенсионное страхование. В рамках
реализации указанной Концепции был принят Федеральный закон
от 1 апреля 1996 г. ¹ 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», в котором впервые было закреплено понятие «страховой стаж».
В период 2000—2001 гг. Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, Администрация Президента РФ вели интенсивную работу
по подготовке и принятию нового пенсионного законодательства России, способного качественно новым образом урегулировать общественные отношения, обусловленные пенсионной реформой. В развитие
положений ранее принятого Федерального закона от 16 июля 1999 г.
¹ 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»
были приняты сразу три законодательных акта — федеральные законы от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г.
¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. ¹ 173-ФЗ «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации».
В результате этого к концу 2001 г. законодательная база пенсионной реформы в виде нового пенсионного законодательства РФ
была в целом сформирована. В последующем она была дополнена
Федеральным законом от 24 июля 2002 г. ¹ 111-ФЗ «Об инвести-
57
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
58
ровании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Вместе с другими законами,
нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными правовыми актами,
прямо и косвенно регламентирующими соответствующие общественные отношения, указанный массив юридических норм образует
сегодня основу правового обеспечения пенсионной реформы в РФ.
Однако правовое обеспечение пенсионной реформы до настоящего времени не завершено, поскольку предполагается принятие
еще ряда законов о профессиональных пенсионных системах, об
управлении Пенсионным фондом РФ и др. А с 2010 г. вступили в
силу законы, принципиально изменившие ход пенсионной реформы. Это Федеральный закон от 24 июля 2009 г. ¹ 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд
социального страхования Российской Федерации, Федеральный
фонд обязательного медицинского страхования и территориальные
фонды обязательного медицинского страхования» (далее — Закон
212-ФЗ) и Федеральный закон от 24 июля 2009 г. ¹ 213-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых
взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»» (далее — Закон 213-ФЗ).
Становление новой пенсионной системы в России идет достаточно сложно и болезненно. Прошедшие годы с начала реформы,
свидетельствуют о том, что улучшения пенсионного обеспечения
большинства пенсионеров не произошло.
Пенсионная система как правовое понятие — комплексное образование. Совокупность ее норм регулирует три основные и различные по характеру группы общественных отношений:
x отношения по формированию соответствующих пенсионных
фондов, за счет которых выплачиваются пенсии и осуществ-
ляются иные пенсионные выплаты (финансовое право);
x отношения по материальному обеспечению членов общества
пенсиями и иными пенсионными выплатами (право социального
обеспечения);
x отношения по управлению и организации пенсионного обеспече-
íèÿ (административное право).
2. Государственная система пенсионного обеспечения
2.5. ¤ПТФЕБСТУГЖООЬЖ РЖОТЙЙ
59
Государственной пенсией признается пенсия, установленная государством. В Конституции РФ указано, что «государственные пенсии... устанавливаются законом» (п. 2 ст. 39). Федеральный закон
от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном
обеспечении в Российской Федерации» устанавливает в соответствии с Конституцией РФ основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее
назначения.
Особо следует отметить классификацию пенсий, основывающуюся на труде и иной общественно полезной деятельности:
x трудовые, т.е. заработанные трудом;
x нетрудовые, устанавливаемые вне связи с трудом (социальные
пенсии).
Помимо классификации пенсий по основаниям их предоставления, по отношению к наличию трудового (страхового) деятельности, их можно подразделять и по иным признакам.
Вполне закономерна классификация пенсий по контингенту их
получателей и по нормативным актам, на основании которых они
предоставляются: пенсии для тех, кто трудился в особых условиях
или в районах Крайнего Севера, пенсии для судей, государственных
гражданских служащих, кадровых военнослужащих, военнослужащих срочной службы, инвалидов вследствие военной травмы, депутатов и т. д.
Пенсия по государственному пенсионному обеспечению — ежеме-
сячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ
«О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и которая
предоставляется гражданам:
x в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в
связи с прекращением федеральной государственной гражданской службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности);
x в целях компенсации утраченного заработка гражданам из
числа космонавтов или из числа работников летноиспытательного состава в связи с выходом на пенсию за выслугу лет;
x в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан
при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инва-
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
60
лидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста;
x нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им
средств к существованию
1
.
Как было указано выше, в качестве правового основания пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих выступает Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии со ст. 4 названного Закона право на пенсию по государственному пенсионному
обеспечению имеют:
(1) федеральные государственные гражданские служащие;
(2) военнослужащие;
(3) участники Великой Отечественной войны;
(4) граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ле-
нинграда»;
(5) граждане, пострадавшие в результате радиационных или тех-
ногенных катастроф;
(6) граждане из числа космонавтов;
(7) граждане из числа работников летно-испытательного состава;
(8) нетрудоспособные граждане.
Виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г.
¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»
назначаются следующие виды государственного пенсионного обеспечения:
x пенсия за выслугу лет;
x пенсия по старости;
x пенсия по инвалидности;
x пенсия по случаю потери кормильца;
x социальная пенсия.
Круг лиц, имеющих право на пенсию по государственному пенси-
онному обеспечению. Право на пенсию по государственному пенси-
онному обеспечению имеют:
x федеральные государственные гражданские служащие;
x военнослужащие;
x участники Великой Отечественной войны;
x граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленин-
града»;
x граждане, пострадавшие в результате радиационных или тех-
ногенных катастроф;
1
Матвеев С.П. Структура государственного обеспечения социальной защиты
государственных служащих. С. 149—156.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]