Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы социальной защиты государственных служащих. Пенсии за выслугу лет. Пожизненное содержание судей. Учебно-практическое пособие для студе
.pdf
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.7. ¯Â ЙТУПСЙЙ УЖСНЙОБ «ТПЧЙБМЭОБа ИБЪЙУБ
раничиваются не только его конституционные права, но и другие
личные права и свободы.
Такие ограничения прав и свобод во имя интересов общества
требуют социальной компенсации. Коль государство ограничивает
своих служащих, то оно должно заботиться о них, и забота эта
должна быть подлинной и многогранной.
Все сказанное выше позволяет сделать вывод, что социальная
защита государственных служащих «должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; вовторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые
легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной
деятельности конкретного лица».
21
Использование термина «социальная защита» в правовой науке
имеет свою историю. В частности, активно использовали этот термин криминологи. Сторонники «старой школы социальной защиты» понимали под «социальной защитой» охрану общества от преступлений и считали, что эта охрана состоит в суровом наказании
за преступление. Таким образом, сам термин «социальная защита»
за короткий период претерпел определенное смысловое изменение.
В Уголовном кодексе РСФСР, принятом 24 мая 1922 г. и вступившим в силу 1 июня 1922 г., термин «социальная защита» применялся наряду с термином «наказание». К первому, согласно ст. 46
Кодекса, относятся меры, которые закрепляют по приговору суда
наказание или следуют за ним.
Общая часть Кодекса объединяла пять разделов, регламентирующих: пределы действия Уголовного кодекса; общие начала применения наказания; определение меры наказания; роды и виды наказаний и других мер социальной защиты; порядок отбывания наказания. Кодекс провозглашал своей задачей правовую защиту государства трудящихся от преступлений и от общественно опасных
элементов путем применения к нарушителям революционного правопорядка наказания или других мер защиты (ст. 5).
Общая часть УК предусматривала как наказание, так и меры
социальной защиты. Система наказаний, согласно ст. 32, включала:
изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно; лишение
свободы со строгой изоляцией или без таковой; принудительные
работы без содержания под стражей; условное осуждение; конфи-
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
22
скацию имущества — полную или частичную; штраф; поражение
прав; увольнение от должности; общественное порицание; возложение обязанности загладить вред.
По смыслу ст. 46, 50 УК 1922 г. меры социальной защиты предусматривались двух видов: назначаемые самостоятельно, в порядке
замены ими наказания, и дополнительно к уголовному наказанию.
К первому виду относились: помещение в учреждение для умственно или морально дефективных, принудительное лечение; ко
второму — запрещение занимать ту или иную должность или заниматься той или иной деятельностью или промыслом, удаление из
определенной местности.
Очевидно, что введение в УК таких понятий, как «социально
опасные элементы» и «меры социальной защиты», входило в противоречие с провозглашенным в Кодексе принципом виновной ответственности (ст. 11), устанавливало расплывчатые, неконкретные
критерии связи с преступной средой и оценки прошлой деятельности, по существу смешивало административно-правовые меры воздействия с уголовно-правовыми, привело к необоснованному отказу от дополнительных мер уголовного наказания.
Из приведенного перечня этих мер видно, что по своему назначению они близки современным мерам, охватывающим понятие
«общественное воздействие».
В связи с образованием 30 декабря 1922 г. Союза Советских
Социалистических Республик начинает разрабатываться общесоюзное уголовное законодательство. 31 октября 1924 г. принимается
первый такой общесоюзный акт — Основные начала уголовного
законодательства СССР и союзных республик.
Основные начала полностью отказались от понятия наказания,
неудачно перейдя к термину «меры социальной защиты», которые
подразделялись на меры судебно-исправительного характера и меры
медицинского характера. Меры судебно-исправительного характера
применялись в отношении лиц, которые умышленно или по неосторожности совершили преступления. Меры медицинского характера подлежали применению к лицам, совершившим преступления
в состоянии хронической душевной болезни или в таком болезненном состоянии, когда не могли давать себе отчета в своих действиях
или руководить ими, а также в отношении тех, которые хотя и действовали в состоянии душевного равновесия, но к моменту вынесения приговора заболели душевной болезнью.
По существу в законе речь шла о применении принудительных
мер медицинского характера к лицам, совершившим общественно
опасные деяния, которые ошибочно назывались преступлениями.
Меры социальной защиты медико-педагогического характера под-
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
23
лежали обязательному применению к малолетним; несовершеннолетним они назначались в случаях замены ими мер судебноисправительного характера. Таким образом, по своей юридической
природе они являлись принудительными мерами воспитательного
1
характера
.
В УК бывших союзных республик в редакции 1928 г. говорится
о полной замене термина «наказание» термином «меры социальной
защиты». В дальнейшем применяется только словосочетание «меры
социальной защиты», а термин «наказание» отсутствует вообще.
Такое же определение встречается и в «Большой советской энциклопедии» 1954 г. издания: «Меры социальной защиты — государственное принуждение, применяемое к лицам, признанным винов-
2
ными в совершении преступлений»
.
Впервые это понятие в отечественной литературе в новом понимании подается в «Кратком словаре по научному коммунизму»,
где защищенность социальная — совокупность социальных и юридических гарантий, обеспечивающих каждому члену общества реализацию важнейших социально-экономических прав, в том числе
права на достойный уровень жизни, необходимый для нормального
3
воспроизводства и развития личности
.
Данное определение сформулировано в соответствии с прежними представлениями, господствовавшими в обществе в недалеком
прошлом. Кроме того, указано, что этот тип отношений между человеком и обществом достаточно абстрактен и не отображает сути
понятия.
В настоящее время имеются различные точки зрения о содержании термина «социальная защита», которые в корне отличаются
от вышеприведенного, прежнего ее толкования. Так, термин «социальная защита» используется в научной юридической литературе и
4
в законодательстве в широком и узком смыслах слова
.
В буквальном понимании слов, составляющих этот термин,
«социальная защита» означает «общественная, относящаяся к жизни людей и их отношений в обществе, охрана, ограждение от пося-
5
гательств, от опасности, предохранение чего-либо»
. Ориентируясь
на определение понятия «социальный», содержащееся в «Малом
1
Российское уголовное право: В 2 т. Т. I: Общая часть / Под ред. проф.
А.И. Рарога. М.: Профобразование, 2001. С. 31.
2
Большая советская энциклопедия. М., 1954. Т. 27. С. 164.
3
Краткий словарь по научному коммунизму // http://referat.ru/referats/view/19791
(дата доступа: 16 августа 2012 г.).
4
Шубина И.И. Организационное обеспечение правовой защиты сотрудников
органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 91.
5
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 185.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
24
толковом словаре русского языка», можно установить и более узкое
значение этого термина: «ограждение, предохранение материальных
1
и духовных потребностей людей»
.
Анализ содержания нормативных правовых актов, посвященных
различным аспектам социальной защиты, специальной научной
литературы также позволяет определить широкое и узкое значения
термина «социальная защита». В широком значении термин «социальная защита» представляет собой экономическую, правовую, экологическую, медицинскую и моральную защиту людей от ущемления их прав, а также обеспечение безопасных условий их жизни,
защиту от преступных посягательств, помощь в чрезвычайных ситуациях, при стихийных бедствиях (наводнениях, землетрясениях,
пожарах, эпидемиях, экологических катастрофах и т.п.).
В узком значении термин «социальная защита» может применяться в связи с осуществлением защиты одного из перечисленных
видов прав или для обозначения защиты совокупности нескольких
видов прав.
Так, социальной защитой можно обозначить одновременно
осуществляемую экономическую, правовую, моральную защиту.
Как следует из этого определения, термин «социальная защита» в
узком значении также может иметь различное содержание: как защита совокупности нескольких видов прав и как защита одного из
видов прав, т.е. в последнем случае мы имеем еще более суженное
понимание этого термина.
Таким образом социальная защита является неотъемлемой частью любой нормально функционирующей государственной системы. Ее зачатки и простейшие формы существовали уже на самых
ранних стадиях общественной жизни. С развитием цивилизации защитные функции все активнее берет на себя государство. А с возникновением рыночной экономики социальная защита населения
становится самостоятельным видом общественной деятельности,
направленной на защиту людей прежде всего от неблагоприятного
воздействия социальных рисков, возможных в рыночной экономике. Рынок и социальная защита населения тесно взаимосвязаны.
Социальная защита вовлечена в систему рынка и служит необходимой платой работодателей и бизнесменов за возможность нормальной хозяйственной деятельности, за стабильность общества. Таким
образом, в рыночных условиях институт социальной защиты выполняет роль своеобразного буфера и является обязательным элементом общественной системы. И чем совершеннее будет органи-
1
Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. М.,
1990. Ñ. 165.
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.8. «БЛПГБ ТУСФЛУФСБ Й ЮМЖНЖОУЬ
ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ ДПТФЕБСТУГЖООЬЦ
ТМФЗБЪЙЦ?
25
зована социальная поддержка населения, тем эффективнее будет
функционировать и экономическая, и политическая, и духовная
сферы жизнедеятельности общества.
Одним из необходимых подходов к комплексному изучению вопроса о государственном пенсионном обеспечении и социальной
защиты государственных служащих является рассмотрение его
структуры. Термин «структура» в определенном смысле имеет взаимосвязь с такими терминами, как «состав», «содержание», «элементы», «совокупность». Кроме того, этимологическое толкование указанных терминов неодинаково в различных отраслях знаний.
Именно поэтому, прежде чем рассматривать вопрос о структуре
пенсионного обеспечения и социальной защиты государственных
служащих, необходимо уяснить природу и значение самого термина
«структура», определить смысловое назначение терминов «состав»,
«содержание», «совокупность», а также «элемент» как составных
частей понятия «структура». Поскольку элемент является базисным
понятием по отношению к структуре, то прежде всего необходимо
обратиться к рассмотрению именно этого термина.
Семантика термина «элемент» объяснялась уже в глубокой
древности. Еще до нашей эры греческий мыслитель и философ
Аристотель сформулировал учение об «элементе» — неделимой первооснове вещи
Системный характер законодательства предполагает наличие отдельных элементов, образующих единое целое. В связи с этим термин «элемент» имеет естественное применение в теории права. Так,
С.С. Алексеев выделяет первичные элементы права: «Здесь в качестве отправного уместно вот какое замечание. Позитивное право
относится к тем — кажется, немногим — явлениям общественной
жизни, в которых могут быть найдены первичные элементы»
К числу таких элементов автор относит: ситуации, требующие правового разрешения, решения юридических дел и содержащееся в
1
. Элемент выступает неотъемлемой частью системы.
2
.
1
Аристотель. Метафизика // Сочинения: В 3 т. Т. 1. М., 1975. С. 148.
2
Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции ми-
рового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М.: Статут,
2000. Ñ. 29.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
26
решении соответствующее правовое средство, отвечающее определенным требованиям
1
.
Раскрывая понятие «правовая система», Ю.А. Тихомиров полагает, что она включает четыре группы элементов:
(а) правопонимание — правовые взгляды, правосознание, пра-
вовая культура, правовые теории и концепции, а также правовой нигилизм;
(б) правотворчество — познавательный и процессуально оформ-
ленный способ подготовки и принятия законов и иных правовых актов;
(в) правовой массив — структурно оформленная совокупность
официально принятых и взаимосвязанных правовых актов;
(г) правоприменение — способы реализации правовых актов и
2
обеспечения законности
. Таким образом, элементы как определенные составные части структуры могут ассоциироваться с различными понятиями, характеризующими те или
иные объекты правовой теории. Так, например, отрасли
права могут рассматриваться элементами системы права,
пенсионное обеспечение и социальная защита — элементами социальной политики государства, а также одним из
элементов функциональных обязанностей государства.
Элементы могут служить первоосновой совокупности. Совокуп-
ность, в свою очередь, представляет собой «сочетание, соединение,
3
общий итог»
.
Рассматривая социальную защиту государственных служащих
как систему государственных мероприятий, можно сделать вывод о
наличии в ней первичных элементов, составляющих ее структуру.
Элементами социальной защиты государственных служащих выступают конкретные объекты, подлежащие защите, например деловая
репутация государственного служащего, его материальные интересы, честь, достоинство, жизнь, здоровье и др.
Для социальной защиты государственных служащих может быть
в определенном смысле применим термин «совокупность». Комплексный характер социальной защиты государственных служащих
предполагает именно сочетание и соединение способов и средств,
государственного содействия этим лицам и членам их семей. Разносторонний характер государственного содействия служащим способствует укреплению их правового статуса, повышению эффек-
1
Алексеев С.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 31.
2
Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.,
2001. Ñ. 9.
3
Ожегов С.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 644.
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.9. «МБТТЙХЙЛБЧЙа ЮМЖНЖОУПГ,
ТПТУБГМаЯЪЙЦ ТПЕЖСЗБОЙЖ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ
ДПТФЕБСТУГЖООЬЦ ТМФЗБЪЙЦ
27
тивности и результативности функционирования государственного
аппарата и успешной реализации поставленных перед ним задач.
Совокупность элементов, составляющих содержание социальной защиты государственных служащих, можно классифицировать
по различным признакам, что приблизит нас к пониманию структуры социальной защиты рассматриваемой категории служащих.
В основу классификации элементов, составляющих содержание
социальной защиты государственных служащих, могут быть положены различные критерии. Прежде всего необходимо дать видовую
характеристику предоставляемых государством мер защиты. Такие
меры, как правило, группируются по трем основным направлениям:
социальное обеспечение, социальное страхование, социальная поддержка. С.П. Матвеев, рассматривая социальную защиту не только
в указанном узком смысле, но и в широком, т.е. как политику государства, направленную на комплексное обеспечение прав граждан
(социально-экономических, политических, духовных и других), в
том числе и государственных служащих, выделяет четвертое направление — организационно-правовую поддержку
онно-правовая поддержка, по его мнению, основана на действии
комплексного механизма, включающего различные меры обеспечительного характера, направленные на создание благоприятного, делового климата в процессе функционирования государственной
службы, обеспечения справедливой оплаты труда государственных
служащих, адекватной значимости самой службы в обществе. Важным элементом организационно-правовой поддержки государственных служащих выступает также процесс совершенствования
нормативно-правовой базы, регулирующей государственную службу, особенно такие ее институты, как институт оплаты труда, заключения и прекращения действия служебного контракта, дисциплинарной и материальной ответственности, стимулирования служебной деятельности.
В системе социального обеспечения одним из основных видов
является пенсионное обеспечение. В соответствии со ст. 39 Конституции РФ гражданам гарантируется социальное обеспечение по
1
. Организаци-
1
Матвеев С.П. Структура государственного обеспечения социальной защиты
государственных служащих // Общество и право. 2011. ¹ 4. С. 149—156.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
28
возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для
воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Пенсионное обеспечение государственных служащих осуществляется в
соответствии с законодательством, регулирующим соответствующий
вид государственной службы. Так, социальное обеспечение государственных гражданских служащих осуществляется на основе нормативных актов, среди которых определяющее значение имеют федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
1
, устанавливающий правовые основы социальной
защиты и социальных гарантий, от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ
«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»
ном страховании в Российской Федерации»
¹ 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»
2
, от 15 декабря 2001 г. ¹ 167-ФЗ «Об обязательном пенсион-
3
, от 17 декабря 2001 г.
4
, çàêî-
ны субъектов РФ о государственной гражданской службе.
Пенсии военнослужащим по контракту предоставляются в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. ¹ 4468-1 (ред. от
8 ноября 2011 г.) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом
наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и
органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»
5
.
Социальное страхование регулируется следующими федеральными законами: от 16 июля 1999 г. ¹ 165-ФЗ (ред. от 11 июля 2011 г.)
«Об основах обязательного социального страхования»
6
; от 29 декабря
2006 г. ¹ 255-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.) «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и
в связи с материнством»
7
; от 24 июля 1998 г. ¹ 125-ФЗ (ред. от
3 декабря 2011 г.) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»
(с изм. и доп., вступающими в силу с 1 января 2012 г.)
8
; от 28 марта
1998 г. ¹ 52-ФЗ (ред. от 8 ноября 2011 г.) «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствую-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 3215.
2
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 51. Ñò. 4831.
3
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 51. Ñò. 4832.
4
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 4920.
5
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. ¹ 9. 4 марта. Ст. 328.
6
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 29. 19 èþëÿ. Ñò. 3686.
7
ÑÇ РФ. 2007. ¹ 1 (ч. 1). 1 января. Ст. 18.
8
ÑÇ РФ. 1998. 1998. ¹ 31. 3 августа. ¹ 31. Ст. 3803.
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.10. ¯ÐÜÓ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ
ДПТФЕБСТУГЖООЬЦ ТМФЗБЪЙЦ
à ИБСФВЖЗОЬЦ ТУСБОБЦ
29
щего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за
оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»
1
;
от 27 мая 1998 г. ¹ 76-ФЗ (ред. от 12 декабря 2011 г.) «О статусе
военнослужащих»
2
è äð.
Меры социальной поддержки государственных служащих предоставляются в соответствии с законодательством, регулирующим
соответствующий вид государственной службы.
Опыт государственной службы в зарубежных странах показывает, что существуют различные системы оплаты труда государственных служащих.
В Германии вопросы оплаты труда чиновников регулируются
законом. Оклады устанавливаются в зависимости от места и срока
службы.
Во Франции размер заработной платы государственного служащего устанавливается в зависимости от наличия диплома, удостоверяющего определенную степень квалификации, так как вся система
тарифных ставок привязана к дипломам и свидетельствам, предъявляемым в момент зачисления на государственную службу.
В Англии, Соединенных Штатах Америки, Франции минимальная заработная плата первого разряда устанавливается в соотношении со средним уровнем оплаты труда в частном секторе.
В Соединенных Штатах Америки существует принцип «системы
заслуг» и для большинства чиновников продвижение по служебной
лестнице производится согласно этому принципу. Он означает отбор лучших кандидатур на повышение на конкурсных экзаменах, а
также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Совет по защите системы заслуг служит тем государственным органом, главными задачами которого являются защита как всей системы заслуг, так и отдельных служащих от злоупотреблений руководителей, неоправданных кадровых действий, заслушивание и принятие решений по жалобам служащих. Кроме вышеназванного Со-
1
ÑÇ ÐÔ 1998. ¹ 13. Ñò. 1474.
2
Òàì æå. ¹ 22. Ñò. 2331.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
1.11. ¯ТОПГОЬЖ ДБСБОУЙЙ, РСЖЕПТУБГМаЖНЬЖ
ДПТФЕБСТУГЖООЬН ДСБЗЕБОТЛЙН ТМФЗБЪЙН
30
вета существует Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями, который выносит решения по трудовым спорам.
В Германии система профессионального и личностного роста
государственных служащих предлагает более 20 видов семинарских
программ по вопросам управления.
Во Франции «верхним звеном» является Национальная школа
государственного управления. «Среднее звено» подготавливается в
Политехнической школе и пяти региональных институтах государственного управления. Сложилась практика стажировок государственных служащих в смежных ведомствах. Вся система стимулирует
государственного служащего к повышению квалификации: участие
в программах обучения дает дополнительные баллы при аттестации,
повышает шансы занять очередную вакансию.
В Соединенных Штатах Америки обучение и повышение квалификации считаются личным делом государственных служащих,
но при этом существуют льготы для желающих получить специальное высшее образование или ученую степень — предоставление дополнительных отпусков и уменьшение налогообложения на сумму
затрат на обучение (до 2 тыс. долл.).
В Российской Федерации правовая основа социальной защиты государственных служащих установлена Федеральным законом 27 июля
2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Что касается перечня социальных гарантий, предоставляемых
государственным служащим в связи с исполнением ими профессиональной деятельности, то он не является строго определенным и
может различаться в зависимости от уровня государственной службы (федеральная государственная служба, государственная служба
субъектов Федерации).
В числе основных гарантий, предоставляемых государственным
служащим, следует отметить:
x равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показа-
тели оценки эффективности результатов профессиональной
служебной деятельности при замещении соответствующих
должностей гражданской службы, если иное не установлено
настоящим Федеральным законом;
x право гражданского служащего на своевременное и в полном
объеме получение денежного содержания;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]