Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы социальной защиты государственных служащих. Пенсии за выслугу лет. Пожизненное содержание судей. Учебно-практическое пособие для студе
.pdf
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.3. ±ЖХПСНЙСПГБОЙЖ ДПТФЕБСТУГЖООПК ТМФЗВЬ
11
В настоящее время в России полным ходом идет реформа пенсионного обеспечения: меняется тип пенсионной системы, существенные изменения претерпевает качественный и количественный
состав прав граждан, полномочий органов, предоставляющих обеспечение, и т.д. Одновременно чрезвычайно динамично развивается
российская государственная служба.
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию
личного состава государственных органов, других государственных
организаций. Государственная служба, прежде всего служение государству, т.е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства
в государственных предприятиях.
Реформа государственной службы в России проводится начиная
с 2001 г. Важнейшей задачей реформы является формирование правовых основ государственной службы. К настоящему времени достигнуты определенные результаты. Впервые после 1917 г. был принят основополагающий закон, закрепивший видовую классификацию государственной службы — Федеральный закон от 27 мая 2003
г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»
правовые предпосылки для установления единообразия в подходах
к регулированию прохождения государственной службы различных
видов, но и проведено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы. В рамках реформы государственной службы также предусматривается принятие федерального
закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» и
дальнейшее совершенствование действующего законодательства о
военной службе.
тые по вопросам реформы государственной службы, остается пока
без должного внимания важнейшая проблема государственных со-
1
. В развитие его положений принят Федеральный закон от
2
. Тем самым в стране не только созданы
Несмотря на некоторые положительные результаты, достигну-
1
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.
2
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 3215.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
1.4. ©ТУПСЙЛП-РСБГПГЬЖ БТРЖЛУЬ
СБИГЙУЙа ИБЛПОПЕБУЖМЭТУГБ
П ДПТФЕБСТУГЖООПК ТМФЗВЖ
12
циальных гарантий для государственных служащих, в том числе
пенсионного обеспечения государственных служащих и их семей,
решение которой в условиях оформившегося законодательно принципа единства системы государственной службы требует переосмысления.
В ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены основные государственные гарантии гражданских служащих. В частности, для социальной защищенности гражданских
служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими
своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы гражданским
служащим гарантируется государственное пенсионное обеспечение
в порядке и на условиях, которые установлены законодательством о
государственном пенсионном обеспечении граждан Российской
Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
В Древней Руси необходимость государственной власти была
продиктована потребностью снятия конфликтов между отдельными
племенами, защитой от внешнего врага, обеспечением экономической интеграции. Эти функции выполняли варяги-русы, пришедшие на земли восточных славян. В основу государственного строительства был положен принцип удельного княжения, согласно которому родственники великого князя становились удельными
князьями. Каждый удельный князь имел свою дружину. Общины
славян, проживавшие в уделах, лишались возможности самостоятельно вести военные действия. Наличие воинского формирования
удельного князя обеспечивало защиту населения подвластной территории от межплеменных конфликтов и внешнего врага. Власть
сосредоточивалась в руках инициативного княжеского рода (племени). Правящий род становился основой формирующейся в то время
государственной службы.
В эпоху Киевской Руси государственная власть смогла институционально нормировать социальные действия, добавляя западное
право, которое письменно оформилось в эпоху Ярослава Мудрого.
Власть оказалась способной интегрировать в общество новые культурные ценности и социальные цели, т.е. создать механизм адаптации новых целей. Власть в Древней Руси по характеру была инно-
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
13
вационной, что предполагало ее плюралистическую форму, но при
этом была харизматической (т.е. становящейся).
Уже в XV в. начинает нормативно оформляться особая категория подданных, которые именовались «служилые люди». В частности, нормы о государственных служащих содержатся в гл. VII Соборного Уложения 1649 г. «О службе всяких ратных людей Московского государства»
которым регулируется труд служилых людей
1
. В 1556 г. было принято «Уложение о службе»,
2
.
Постепенно государственная служба совершенствовалась, что
обусловлено усложнением как «внутренних», так и «внешних»
функций, реализуемых государственной властью
3
. Крупнейшим реформатором и основоположником нового подхода к регулированию
труда государственных служащих в России был Петр I. Так, правовое закрепление чиновничества как группы населения с особым
правовым положением было оформлено при Петре I в первой четверти XVIII в. Одним из значительных достижений Петра I в этой
области является «Генеральный регламент», принятый 28 февраля
1720 г.
4
, указ от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должностях»,
«Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных»
(24 января 1722 г.) и другие нормативные акты.
На протяжении XVIII—XIX вв. приняты многочисленные нормативные правовые акты, посвященные регулированию труда государственных служащих, например, указ Павла I от 28 апреля 1798 г.
«О правилах производства пенсиона служащим и неслужащим военным и гражданским чиновникам»
«Об учреждении министерств»
6
è äð.
5
, указ от 8 сентября 1802 г.
1
С п р а в к а. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ) —
наиболее полный сборник законодательных актов Российской империи, расположенных в хронологическом порядке. Собрание считается монументальным
памятником русского права. Его сила и действие распространялись на все устройство государственной и общественной жизни. Полное собрание законов не
следует смешивать со Сводом законов — 16-томным изданием, в котором многие законы (с сохранением текста каждого отдельного параграфа) были сведены
в своего рода кодексы, т.е. излагались в систематическом, а не в хронологическом порядке. Далее — ПСЗ.
1
ÏÑÇ. Первое. Т. I. СПб., 1830.
2
Земин А.А. Россия на рубеже XV—XVI столетия. М., 1959. С. 34 и сл.
3
Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной
защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Дис. … канд.
юрид. наук. М.: МГИУ, 2005. С. 22.
4
ÏÑÇ. Первое. Т. VI. ¹ 3534.
5
ÏÑÇ. Ò. XXV. ¹ 18502.
6
ÏÑÇ. Ò. XXV. ¹ 21381.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
14
Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденном Николаем I, от 14 мая
1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе».
Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и
похвальное отправление служащих» и «особые труды и достоинства
чиновника».
Ключевым нормативным актом в сфере законодательства о государственной службе в Российской империи являлся принятый в
1832 г. устав «О службе по определению от Правительства»
1
. Данный документ регулировал все основные вопросы, которые ныне
принято включать в институт государственной службы. Нормативные акты, устанавливающие определенные требования к кандидату
на должность государственной службы, в российском законодательстве существовали еще во времена Петра I, на протяжении дальнейшей истории развития отечественного государства и права они
совершенствовались, в результате чего на государственную службу
могли приниматься образованные подготовленные люди.
По уставу «О службе по определению от Правительства» для поступления на государственную службу претендент должен был
удовлетворять определенным требованиям подданства, возраста,
пола, состояния или происхождения, а также образовательного ценза. Прием на административные должности связывался с достижением определенного возраста, не младше 16 лет. В то же время не
существовало ограничений в приеме на государственную службу,
связанных с национальностью или вероисповеданием. Одним из
главных квалификационных требований был уровень образования.
Именно поэтому в законодательстве Российской империи прослеживается усиление градации чиновников в зависимости от уровня
образования, им же определялась и возможность продвижения чиновника по карьерной лестнице. В соответствии с особым положением Комитета министров от 1849 г. «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» мотивом увольнения могли стать не дисциплинарные или должностные нарушения, а «общая неспособность к выполнению обязанностей по занимаемой
должности» — аналог современного служебного несоответствия.
Поведению чиновника и его отношению к службе в Российской
империи придавалось особое значение. Так, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных
норм поведения являлись основанием к увольнению по инициативе
1
Кирпатенко В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 26
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
15
начальства наряду с преступлением по службе и несоответствием
занимаемой должности.
Третья фаза Российского государства начинается с эпохи советской власти. Интеграция общества осуществлялась за счет его упрощения, сведения социальных целей к целям государства, т.е. за
счет создания тоталитарного государства. Созданная целостная
структура гражданской службы была построена по аналогии с петровским чиновничье-дворянским аппаратом.
Коммунистическая партия как социальный институт организации социальной активности оказалась способной сориентировать
индивидов на стремление к достижению целей всего общества и
свести к минимуму их личные цели. В то же время Коммунистическая партия стала де-факто институтом государственной службы,
что довело институциональное нормирование до предела (опираясь
при этом на репрессивные органы государства). Результатом этого
стала высокоэффективная государственная служба, что проявилось
в высоком уровне мотивации чиновников, их исключительной ориентации на общественные цели, самоотдаче в работе. При этом государственный служащий был лишен возможности иметь личные
цели, в какой-то мере не совпадающие с общественными. Поэтому
можно утверждать, что к середине 1930-х годов деятельность государственных служащих управлялась высокоэффективными средствами мотивации, общество отличалось высоким уровнем интеграции, но достигнуто это было за счет репрессий индивидуальных
целей личности, т.е. тоталитаризма.
С 1990-х годов начинается новый этап развития государственной
службы. Несмотря на то что в России возникли институты власти,
аналогичные институтам власти плюралистического западного общества, данные институты постепенно интегрируются в целостный
1
комплекс под влиянием традиционной иерархической тенденции
.
Итак, прообраз государственной службы существовал еще в
ранних социальных образованиях славянских племен. В ходе развития отечественного государства и права совершенствовалась и правовая основа государственной службы. В результате эволюции государственная служба выделилась в особый социальный слой — «служилых людей», затем чиновников, а теперь в государственных служащих (на современном этапе).
Построение Петром I чиновничье-дворянской структуры государственной службы оказалось оптимальным механизмом интеграции социальной энергии. При нем служебная преданность как
1
Лукшина Е.В. Система социальной защиты государственных служащих //
http://www.allpravo.ru/diploma/doc40p0/instrum6002/print6004.html
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
1.5. «ПОТУЙУФЧЙПООЬЖ ПТОПГЬ
ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ
16
форма индивидуальной инициативы приобрела институциональный
характер. Реформы, проведенные по инициативе Петра I, оказали
значительное влияние на развитие России в течение столетия и
обеспечили расцвет общества в эпоху Екатерины II, но привели к
разрыву «низов» и «верхов», даже наложили свой отпечаток на
формирование советской системы государственной службы.
Прежде чем перейти к вопросу о социальной защите государственных служащих, необходимо понять, что такое социальная защита населения, каковы ее конституционные основы.
Конституционные основы социальной защиты — это основополагающие начала (принципы), закрепленные в Конституции РФ, направляющие всю деятельность по социальной защите граждан.
Этим фундаментальным принципам присущи следующие особенности. Во-первых, они выступают «высшим мерилом» правомерности
социальной деятельности государства. Во-вторых, они структурируют и ориентируют всю систему социальной защиты на конкретных граждан. В-третьих, в них закрепляются основные государственные гарантии в социальной сфере
Последнее десятилетие XX в. явилось периодом наиболее активного становления и развития системы социальной защиты в нашей стране. Естественным катализатором этого процесса в России
явилась радикальная экономическая реформа. Она потребовала
адекватных изменений в сфере социальной политики, что предопределило необходимость поступательного развития механизмов,
обеспечивающих социальную защищенность человека в рыночных
условиях. Продолжающийся процесс формирования отечественной
системы социальной защиты обусловливает ее фрагментарность,
отсутствие некоторых системных элементов и взаимосвязей. Говорить сегодня об окончательно сформировавшемся бытии нового
системного образования было бы, конечно, преждевременным
С.Д. Соловьева считает, что институт социальной защиты населения является комплексным конституционно-правовым институтом, реализующим одну из фундаментальных основ конституцион-
1
.
2
.
1
Снежко О.А. Конституционные основы социальной защиты граждан // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2006. ¹ 7. С. 7—13.
2
Миронова Т.К. К вопросу об определении понятия «социальная защита» (пра-
вовой аспект) // Трудовое право. 2008. ¹ 3.
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
17
ного строя Российской Федерации. Он прямо проистекает из сущности социального государства и направлен на его реализацию, хо-
1
тя сущность социального государства им не исчерпывается
.
О.А. Снежко анализирует конституционные основы социальной
защиты, под которыми понимает «основополагающие начала
(принципы), закрепленные в Конституции Российской Федерации,
направляющие всю деятельность по социальной защите граждан».
Поэтому понятие «социальная защита» рассматривается автором
достаточно широко, так как «только комплексный подход к данной
правовой категории позволяет выявить ее сущность»
2
.
По мнению автора, понятие «социальная защита» включает в
свое содержание не только основные положения права социального
обеспечения, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского
права (охрана и защита частной собственности)
3
.
Развитие отдельных частей («узлов») социальной защиты происходит неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере
практически безгранично. В одном случае совершенствуются уже
действующие схемы, в другом — нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей стране пока не
привела к формированию единой системы категорий, понятий и
терминов. О неустоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого понятия «социальная защита». Это результат того, что
4
«указанное общественное явление сложно и многогранно»
.
В литературе часто встречаются подходы, когда определения социальной защиты формулируются одновременно как в широком,
так и в узком смысле слова
5
. При определении понятия «социаль-
ная защита» используются такие термины, как «деятельность»,
1
Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Дис. ...
êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 1997. Ñ. 30.
2
Снежко О.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7—8.
3
Òàì æå. Ñ. 8.
4
Старшинов А.Н. Институциализация социальной защиты населения России:
Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Казань, 2005. С. 11.
5
Буянова М.О. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. М., 2006. С. 7;
Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 13;
Социальное государство: Краткий словарь-справочник. М., 2002. С. 201; Икингрин Е.Н., Неганов Ф.М. Социальная защита населения северных городов России:
теория, методология, практика. Уфа, 2001. С. 15—16; Шарин В.И. Фонды социальной защиты. Екатеринбург, 2001. С. 7—8; и т.д.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
18
«действия», «функция», «меры», «мероприятия» и т.п. В ходе анализа указанного понятия выделяются объект и субъект социальной
защиты, уточняются смысловые особенности понимания социальной защиты в широком и узком смыслах, целевые установки,
функциональная нагрузка, механизм осуществления социальной
защиты и обстоятельства, вызывающие необходимость осуществления этой деятельности
1
. Указанные аспекты рассматриваются авторами не только в общем плане, но и применительно к конкретным
категориям граждан
2
.
Вопрос о содержании понятия «социальная защита» не оставлен
без внимания западными учеными. Например, Х. Ламперт к формам социальной защиты относит: различные виды социального
страхования (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на
производстве, от безработицы); социальную помощь в виде различных видов вспомоществования; национальные системы охраны труда; помощь государства в получении образования; системы соци-
3
альной защиты на уровне предприятий
.
Социальная защита — это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а
также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.
Соответственно система социальной защиты — это совокупность
институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или
смягчение негативных последствий для человека и его семьи при
наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в
том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого
уровня их материального и социального благополучия
4
.
1
См., например: Морозова Е.Л. К определению социальной политики и социальной защиты // Доклады II Всероссийского социологического конгресса «Российское общество и социологии в XXI в.: социальные вызовы и альтернативы»:
В 2 т. Т. 2. М., 2004. С. 259—263.
2
Чепурной А.Г. Социальная защита инвалидов боевых действий в Российской
Федерации: Монография. М., 2006. С. 61, 155—156; и др.
3
Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994.
С. 150—152, 182—200.
4
Миронова Т.К. Óêàç. ñî÷.
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
1.6. ²ПЧЙБМЭОБа ИБЪЙЪЖООПТУЭ
ДПТФЕБСТУГЖООЬЦ ТМФЗБЪЙЦ
19
Понятие «социальная защищенность человека» отражает многообразие связей человека и общества, благодаря которым осуществляются жизнедеятельность граждан, раскрытие и использование их
способностей. Однако такой подход возник относительно недавно
В период существования командно-административной системы социальная защита понималась узко и реализовывалась в рамках централизованной государственной системы социального обеспечения
инвалидов, пенсионеров и прочих. Социальная защита в целом в
обществе осуществлялась путем перераспределения прибавочного
продукта и распределения общественных фондов потребления.
Проблема социальной защиты государственной и партийно-хозяйственной номенклатуры вообще не поднималась, так как именно эта категория и была наиболее социально защищена и с точки
зрения престижности профессии, и с точки зрения удовлетворения
основных жизненных потребностей. Номенклатура имела не только
достаточно высокую оплату труда, но и доступ к другим материальным и нематериальным благам: лучшему медицинскому обслуживанию, источникам товаров повседневного спроса, комфортным жилищным условиям и т.п.
Сегодня социальная защита населения в качестве основной цели преследует избавление значительной его части от нищенского
существования в условиях, когда среднедушевой совокупный доход
семьи стал ниже уровня удовлетворения элементарных физиологических потребностей. Возникла настоятельная необходимость предотвращения снижения уровня жизни малообеспеченных, нетрудоспособных членов общества и семей с детьми как наиболее социально уязвимых групп населения. Но так как уровень оплаты труда
все более отстает от уровня цен, все большее количество товаров
повседневного спроса становится малодоступным, а иногда и вовсе
недоступным не только для нетрудоспособных, но и для трудоспособных граждан. В связи с этим возникает проблема защиты стабильности рабочих мест как основного источника обеспечения
средств существования и создания условий для активного включения населения в социально полезную деятельность.
1
.
1
Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное
состояние, проблемы и перспективы. Аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в РФ. СПб.: Питер, 2005.
С. 52.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
20
Таким образом, эффективная система социальной защиты населения рассчитана не только на категории граждан, непосредственно
нуждающихся в такой защите, но и на максимальное развитие экономики, стимулирование трудовых усилий каждого трудоспособного члена общества, создание условий, в которых он хотел и мог бы
заработать. Ведь именно труд дает достаточные средства для действенной социальной защиты.
Но было бы неправильным подходить к социальной защите государственных служащих аналогично социальной защите всего населения. Дело в том, что здесь существует два принципиальных различия.
Отождествлять социальную защиту социально уязвимых слоев
населения, находящихся в трудной жизненной ситуации, и государственных служащих нельзя в связи с тем, что нищий чиновник,
перебивающийся «от зарплаты до зарплаты» и самостоятельно не
защищенный, не сможет эффективно защищать других, так как
просто не будет достаточно работоспособен для этого.
Кроме того, социальная защита уязвимых слоев населения рассматривается с точки зрения удовлетворения первичных потребно-
1
стей (по А. Маслоу)
, а социальная защита государственных служащих — не только первичных, но и вторичных, более существенных
потребностей. «Они работают не просто на зарплату, а во имя того,
чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей — не главное. И таких работников
немало, что подтверждают данные исследований.
Характерна мотивация выбора работы в государственных структурах. Большое число служащих связывает этот выбор со стремлением реализовать себя в управленческой сфере (37%) и занять достойное место в обществе (24%)
2
.
Второе принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных
граждан обусловлено тем, что занятый в различных гражданских
структурах (даже выполняющий неквалифицированный труд) гражданин работает «на себя», в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные
функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства,
а не свою собственную. При этом в отличие от других граждан ог-
1
Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Вып. 1. М.: Луч,
1994.
2
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон,
практика: Монография. М.: РАГС, 2003. С. 28.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]