Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы социальной защиты государственных служащих. Пенсии за выслугу лет. Пожизненное содержание судей. Учебно-практическое пособие для студе
.pdf
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
x в результате радиационных и техногенных катастроф (на
41
Чернобыльской АЭС в 1986 г., на Семипалатинском военном
полигоне в 1949 г. и в 1962 г., на производственном объединении «Маяк« в 1957 г. и др.).
 третью группу входят социальные пенсии, выплачиваемые нетрудоспособным лицам в целях предоставления им средств существования. Право на них не зависит от какой-либо трудовой или общественно полезной деятельности в прошлом.
Социальная защита, включая социальное обеспечение, в рамках
которого реализуется право на получение пенсии, находится, согласно ст. 72 (п. «ж» ч. 1) Конституции РФ, в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. В сферу совместного ведения входит также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления
(ст. 72, п. «н» ч. 1); по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
В силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов при отсутствии соответствующего Федерального закона, соблюдая при этом конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных
правовых актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Федеральное законодательство предопределяет особый правовой
статус государственных и муниципальных служащих. Исходя из
особенностей этого статуса, обусловленных содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых
функций, предъявляемыми квалификационными требованиями,
вводимыми ограничениями, связанными с прохождением государственной (муниципальной) службы, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии
в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств.
В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»
1
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта
2007 г. ¹ 25-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 г.) // СЗ РФ. 2007. ¹ 10. Ст. 1152.
1
в области пенси-
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
42
онного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта
РФ (ч. 1 ст. 24). Аналогичная норма содержалась в действовавшем до
вступления в силу названного Федерального закона (1 июня 2007 г.)
Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 18).
В связи с введением в действие с 1 января 2002 г. Федерального
закона от 15 декабря 2001 г. ¹ 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» лицам, замещавшим
государственные должности федеральных государственных служащих и получавшим по состоянию на 31 декабря 2001 г. ежемесячную доплату к государственной пенсии, была установлена пенсия за
выслугу лет. Данный Федеральный закон урегулировал условия
пенсионного обеспечения исключительно федеральных государственных гражданских служащих, предоставив им право на назначение пенсии за выслугу лет при определенных условиях.
Что касается государственных гражданских служащих субъектов
РФ и муниципальных служащих, то согласно п. 4 ст. 7 ФЗ ¹ 166-ФЗ
условия предоставления им права на пенсию за счет средств субъектов РФ и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов
РФ и актами органов местного самоуправления.
Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июля
2007 г. ¹ 12-П «По делу о проверке конституционности п. 9 и 10
ст. 7 Закона Нижегородской области «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области» в связи с жалобой гражданина Н.Д. Пирожкова»»: «Таким
образом, при отсутствии Федерального закона о государственном
пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей, принятие которого предусмотрено Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», субъект РФ, самостоятельно регулируя пенсионное обеспечение — за счет собственных бюджетных средств — лиц,
замещавших должности гражданской службы субъекта РФ и должности муниципальной службы, в том числе устанавливая порядок
исчисления стажа соответствующей службы, дающего право на пенсию за выслугу лет (доплату к пенсии), условия зачета в него тех
или иных периодов трудовой деятельности, предшествовавших такой службе, должен осуществлять это регулирование с соблюдением
Конституции РФ и с учетом положений федерального законодательства, закрепляющих принципы государственной гражданской
службы РФ, в том числе единство правовых и организационных
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
основ федеральной гражданской службы и гражданской службы
субъектов РФ, правовой статус гражданских служащих, элементом
которого является право на государственное пенсионное обеспечение, в равной степени принадлежащее как федеральным гражданским служащим, так и гражданским служащим субъектов РФ, а
также гарантии для муниципальных служащих в области пенсионного обеспечения».
Полностью разделяя позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в приведенном выше постановлении, следует, однако, обратить внимание на те проблемы, которые имеют место при решении
вопросов пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
В соответствии с положениями ч. 1 ст. 5 ФЗ ¹ 166-ФЗ пенсия
за выслугу лет назначается федеральным государственным служащим и военнослужащим. При этом федеральный законодатель в
ч. 4 ст. 7 данного Федерального закона определил, что «условия
предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов РФ и муниципальным служащим за счет средств субъектов
РФ и средств органов местного самоуправления определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и
актами органов местного самоуправления». То есть можно сделать
вывод, что пенсии государственным служащим субъектов РФ и
муниципальным служащим не являются государственным пенсионным обеспечением, в связи с чем условия предоставления права
на этот вид пенсионного обеспечения и механизм финансирования могут быть определены законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления.
Подобное толкование положений данной статьи привело к тому, что во многих субъектах РФ муниципальные служащие при выходе на пенсию по старости вообще не получали дополнительного
пенсионного обеспечения. В части субъектов РФ ранее были приняты законы, определяющие условия и порядок дополнительного
пенсионного обеспечения муниципальных служащих, но, как правило, за счет средств местных бюджетов.
Практика возложения вопросов финансирования пенсионного
обеспечения муниципальных служащих на местные бюджеты получила свое подтверждение и в судебных решениях. Характерным в
этом отношении является определение Верховного Суда РФ по делу
¹ 1 Г02-101 по кассационной жалобе Архангельского областного
Собрания депутатов на решение Архангельского областного суда от
9 октября 2002 г., которым заявленные прокурором Архангельской
области требования о признании противоречащими федеральному
43
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
44
законодательству, недействующими и подлежащими применению
отдельных положений Закона Архангельской области от 16 апреля
1998 ¹ 68-15-03 «О муниципальной службе в Архангельской области».
Архангельский областной суд признал недействующими и не
подлежащими применению со дня вступления настоящего решения
в законную силу положения п. 4 ст. 14 областного Закона от 16 апреля 1998 г. ¹ 68-15-ОЗ «О муниципальной службе в Архангельской области» в части выплаты единовременного вознаграждения
муниципальному служащему при выходе в отставку по достижении
предельного возраста нахождения на муниципальной службе и по
достижении пенсионного возраста за счет средств местного бюджета. Верховный Суд РФ пересмотрел решение областного суда и указал, что лица, занимающие муниципальные должности муниципальной службы, в связи с выходом на государственную пенсию
имеют право на ежемесячную доплату к государственной пенсии
именно в соответствии с нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления, что полностью согласуется с требованиями изложенных выше п. 3 ст. 15, ст. 18 Федерального закона
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»,
п. 4 ст. 7 Федерального закона «О государственном пенсионном
обеспечении в Российской Федерации», закрепленных Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации» прав местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных
бюджетов не нарушает. Суд отменил решение Архангельского областного суда.
При этом совершенно ясно, что право на дополнительное пенсионное обеспечение, гарантированное муниципальным служащим
положениями федерального закона, будучи увязано с возможностями местного бюджета, фактически приводило к ограничению данного права. Результатом реализации подобной практики стало то,
что подавляющее большинство муниципальных служащих не могли
воспользоваться своим правом на дополнительное пенсионное
обеспечение.
Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. ¹ 25-ФЗ
«О муниципальной службе в Российской Федерации» коренным образом изменило ситуацию.
Во-первых, федеральный законодатель подтвердил, что «в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в
полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации».
1. Теоретико-правовые аспекты социальной защиты государственных служащих
Во-вторых, федеральный законодатель установил, что «определение размера государственной пенсии муниципального служащего
осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта
РФ соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной
пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по
соответствующей должности государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации». В приведенном выше отрывке из
ч. 2 ст. 24 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ»
особое внимание следует обратить на то, что федеральный законодатель говорит не о дополнительном пенсионном обеспечении, а о
«государственной пенсии» муниципального служащего. Несмотря
на то что термин «государственная пенсия» не определен в действующем законодательстве, можно однозначно утверждать, что финансирование государственной пенсии в отличие от мер дополнительной социальной защиты, каковыми ранее являлись дополнительные пенсии, установленные нормативными актами органов местного самоуправления в отдельных муниципальных образованиях,
не может осуществляться из средств местных бюджетов, а должно
производиться из средств бюджетов субъектов РФ. Эту же позицию
косвенно поддержал и Конституционный Суд РФ в постановлении
от 16 июля 2007 г. ¹ 12-П, записав, что «субъект Российской Федерации, самостоятельно регулируя пенсионное обеспечение — за
счет собственных бюджетных средств — лиц, замещавших должности гражданской службы субъекта РФ и должности муниципальной службы, в том числе устанавливая порядок исчисления
стажа соответствующей службы, дающего право на пенсию за выслугу лет (доплату к пенсии), условия зачета в него тех или иных
периодов трудовой деятельности, предшествовавших такой службе,
должен осуществлять это регулирование с соблюдением Конституции РФ и с учетом положений федерального законодательства».
Учитывая, что государственная пенсия муниципальных служащих не носит самостоятельного характера, более того, она, по сути,
является дополнением к трудовой пенсии по старости (инвалидности) и отдельно от трудовой пенсии по старости (инвалидности) не
устанавливается. Возникновение у муниципального служащего права на государственную пенсию законодатель связывает с наличием
необходимого стажа (выслуги лет). Субъект РФ, устанавливая —
при отсутствии Федерального закона о государственном пенсион-
45
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
46
ном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и
членов их семей — условия назначения лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы субъекта РФ (должности муниципальной службы), пенсии за выслугу лет, предоставляемой за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительно к их трудовой пенсии, вправе определять, периоды какой трудовой деятельности, предшествовавшей государственной гражданской (муниципальной) службе, помимо предусмотренной непосредственно федеральным законодательством, подлежат зачету в стаж, дающий право
на такую пенсию, исходя в том числе из своих финансовых возможностей. Конституционный Суд РФ установил, что закрепление
в законе субъекта РФ перечня периодов трудовой деятельности,
признаваемой равнозначной государственной гражданской (муниципальной) службе и засчитываемой в соответствующий стаж, отличающегося от установленного на федеральном уровне применительно к определению стажа государственной службы федеральных
гражданских служащих, само по себе не может рассматриваться как
нарушение требований ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ.
2
¤ПТФЕБСТУГЖООБа
ТЙТУЖНБ РЖОТЙПООПДП
ПВЖТРЖШЖОЙа
2.1. °ПОаУЙЖ РЖОТЙПООПДП ПВЖТРЖШЖОЙа
¤ÌÁÃÁ
Пенсии по государственному пенсионному обеспечению предоставляются в связи с длительным выполнением гражданином
особых функций, связанных с непосредственной деятельностью
государства и государственных органов, или, проще говоря, в связи
с государственной службой.
В ст. 22 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашено, что каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечения. Это право по своему характеру должно позволять обеспечивать с учетом имеющихся у общества материальных
возможностей достойное существование человека при наступлении
таких жизненных ситуаций, когда он не в состоянии получать источник дохода в обмен на затраченный труд. Поэтому вполне обоснованно в ст. 25 указанной Декларации закреплена реализация права каждого человека на достойный жизненный уровень не только в
период, когда человек трудится, но и в случаях наступления старости, болезни, инвалидности или в иных случаях утраты средств к
существованию по не зависящим от гражданина обстоятельствам.
Право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и других случаях, установленных законом, закрепленное в ст. 39 Конституции, является одним из важнейших социальных гарантий, действующих в любом цивилизованном обществе.
Основным видом социального обеспечения нетрудоспособных граждан является пенсионное обеспечение.
Пенсионное обеспечение (от лат. pensio — «платеж», «уплата») —
вид социального обеспечения, представляющий собой систему денежного обеспечения граждан по старости, инвалидности, а также
по случаю потери кормильца.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
48
Пенсионное обеспечение — одна из главных социальных гарантий развития государства, поскольку оно затрагивает интересы всего населения страны, как нетрудоспособного (граждан, получающих
пению), так и трудоспособного (будущих пенсионеров).
Пенсионное обеспечение — форма материального (денежного)
обеспечения граждан со стороны государства или иных субъектов в
установленных законом случаях. Основаниями для пенсионного
обеспечения по российский праву являются: достижение соответствующего пенсионного возраста, наступление инвалидности, а для
нетрудоспособных членов семьи кормильца — его смерть; для пенсионного обеспечения отдельных категорий граждан — длительное
выполнение определенной профессиональной деятельности.
В Российской Федерации действуют три вида пенсионного
обеспечения.
1. Государственное пенсионное обеспечение, основанное на финансировании пенсий за счет средств федерального бюджета. Пенсия по государственному пенсионному обеспечению назначается
государственным гражданским служащим (в том числе военнослужащим, сотрудникам силовых ведомств, а также членам их семей),
участникам Великой Отечественной войны, гражданам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф, и
членам их семей, космонавтам и членам их семей, работникам летно-испытательного состава, а также социально незащищенным
гражданам, которые в силу обстоятельств не приобрели права на
трудовую пенсию, — нетрудоспособным гражданам.
2. Обязательное пенсионное страхование, включающее в себя
трудовую пенсию по старости (в составе страховой и накопительной частей) и трудовую пенсию по инвалидности или по случаю
потери кормильца (в составе страховой части) и финансируемое за
счет страховых взносов работодателя. Право на трудовую пенсию
имеют граждане Российской Федерации, зарегистрированные в системе обязательного пенсионного страхования, нетрудоспособные
члены семей застрахованных лиц, в случае потери кормильца. Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют право на трудовую пенсию
наравне с гражданами России.
3. Негосударственное (дополнительное) пенсионное обеспечение —
негосударственные пенсии, выплачиваемые в рамках договоров с
негосударственными пенсионными фондами, финансируемые за
счет взносов работодателей и работников в свою пользу и дохода,
полученного от их инвестирования.
2. Государственная система пенсионного обеспечения
2.2. ¯ ОЖПВЦПЕЙНПТУЙ ЕПРПМОЙУЖМЭОПДП
РЖОТЙПООПДП ПВЖТРЖШЖОЙа
ДПТФЕБСТУГЖООЬЦ ДСБЗЕБОТЛЙЦ ТМФЗБЪЙЦ
49
Ныне действующий Федеральный закон от 27 июля 2004 г.
¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
венной гражданской службы, — понятия государственных должностей Российской Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации; представителей нанимателя и др. Он
определяет правовое положение государственного гражданского
служащего. В соответствии с законом на государственного гражданского служащего как на лицо, несущее перед обществом особые
обязательства, налагаются запреты, связанные с гражданской службой. Гражданскому служащему, в частности, запрещается:
1
закрепляет основные положения, касающиеся государст-
x участвовать на платной основе в деятельности органа управ-
ления коммерческой организацией, за исключением случаев,
установленных федеральным законом;
x замещать должность гражданской службы в случае: (а) избра-
ния или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного ч. 2 ст. 6 Федерального
конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации»; (б) избрания на
выборную должность в органе местного самоуправления; (в)
избрания на оплачиваемую выборную должность в органе
профессионального союза, в том числе в выборном органе
первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
x осуществлять предпринимательскую деятельность;
x приобретать в случаях, установленных федеральным законом,
ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
x быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в
государственном органе, в котором он замещает должность
гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим
Федеральным законом и другими федеральными законами;
x получать в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки,
денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений,
1
О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный
закон от 27 июля 2004 г. ¹ 79-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 г., с изм. от 22 ноября
2011 г.) // СЗ РФ. 2004. ¹ 31. Ст. 3215; ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 51 (÷. 3). Ñò. 6810;
ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 45. Ñò. 6331.
I. Общие положения о социальной защите и мерах социальной поддержки госслужащих
50
отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками
и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью
субъекта Российской Федерации и передаются гражданским
служащим по акту в государственный орган, в котором он
замещает должность гражданской службы, за исключением
случаев, установленных Гражданским кодексом Российской
Федерации. Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием,
может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;
x выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей
за пределы территории Российской Федерации за счет средств
физических и юридических лиц, за исключением служебных
командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными
органами иностранных государств, международными или
иностранными организациями;
x использовать в целях, не связанных с исполнением должност-
ных обязанностей, средства материально-технического и иного
обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
x разглашать или использовать в целях, не связанных с граж-
данской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными
в связи с исполнением должностных обязанностей;
x допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в
том числе в средствах массовой информации, в отношении
деятельности государственных органов, их руководителей,
включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не
входит в его должностные обязанности (постановлением
Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. ¹ 14-П п. 10
ч. 1 ст. 17 признан не противоречащим Конституции РФ);
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]