Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право международных договоров. Том 2. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. Учебное пособие
.pdf
Глава III. Заключение международных договоров…
333
правах с государствами принимали участие международные органи
зации.
Между тем тексты межгосударственных договоров принимают
ся, как известно, государствами единогласно (в случаях двусторон
них и ограниченных многосторонних договоров) или большинством,
например, в две трети голосов в случаях общих многосторонних
договоров. Во всех этих случаях встает вопрос: можно ли прирав
нять голоса международных организаций к голосам государств, если
все они участвуют в международной конференции, созванной для
разработки и принятия текста международного договора с участием
международных организаций?
С формальной точки зрения это возможно. Во всяком случае, в
международном праве нет норм, которые запрещали бы государ
ствам сделать это. Созывая конференцию, государства вправе уста
новить в правилах процедуры равные права при голосовании всех
участвующих в ней государств и международных организаций. Но
они могут установить и иные правила процедуры. Все зависит от
воли, соглашения государств — первичных и главных субъектов
международного права. Из этого исходила Комиссия международно
го права, разрабатывая ст. 9 проекта о принятии текста международ
ного договора. Как подчеркивал Н. А. Ушаков, ст. 9 не возлагает на
конференцию государств никаких обязательств относительно про
цедуры принятия текста международного договора с участием меж
дународных организаций. Правила, сформулированные в ст. 9, при
меняются только тогда, когда правила процедуры конференции не
содержат положений относительно принятия текста договора
1
. Эта
позиция советского юриста была поддержана в Комиссии. Доклад
чик П. Ретер заявил, что он согласен с Н. А. Ушаковым в том, что
ст. 9 предоставляет участникам конференции полную свободу при
нимать любые правила процедуры, которые они пожелают. По его
мнению, правило о большинстве в две трети голосов может быть
полезным, если нет другого правила
2
.
В ходе сложной и острой дискуссии ст. 9 была сформулирована
с учетом такого подхода. Проект предусматривал, что текст между
народного договора принимается по соглашению всех государств и
международных организаций или, в зависимости от случая, всех
1
Ежегодник Комиссии международного права, 1975. Т. 1. С. 348.
2
Там же.
334 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
организаций, участвующих в его составлении, за исключением слу
чаев, когда текст договора принимается на международной конфе
ренции государств, в которой участвуют международные организа
ции.
Текст договора между государствами и международными орга
низациями на международной конференции государств, в которой
принимают участие международные организации, принимается пу
тем голосования за него двух третей государств и организаций, при
сутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большин
ством голосов они не решили применить иное правило.
Как видно, Комиссия международного права пошла по пути
приравнивания прав международных организаций и прав государств
при принятии текста международного договора: в первом случае —
во время переговоров, во втором — на общих международных конфе
ренциях с участием международных организаций. При этом в ком
ментарии к ст. 9 было указано, что под термином «организация,
участвующая в составлении текста договора» нужно понимать лишь
организации, которые участвуют в его составлении на равных правах
с государствами, а не организации, которые просто помогают в его
составлении, консультируют и т. п.
При рассмотрении вопроса о возрастающей роли международ
ных организаций в международных отношениях Комиссия между
народного права столкнулась с проблемой возможности созыва для
принятия текста договора международной конференции, в которой
будут участвовать только международные организации. Было при
знано, что такая возможность также не должна быть исключена, но в
таком случае разработанный международный договор должен при
ниматься не двумя третями, а единогласно, ибо каждая международ
ная организация имеет столь специфическую компетенцию, что пра
вило о двух третях едва ли может быть применимо. Это нашло
отражение в формулировке ст. 9 проекта.
То же самое правило (единогласие) должно применяться и в
случае, если государства — участники международной конференции
решат пригласить одну или две международные организации для
участия в разработке и принятии текста международного договора
на равных правах с самими государствами. В этом случае правило о
двух третях тоже неприменимо.
1
1
См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее тридцать четвер
той сессии. С. 51.
Глава III. Заключение международных договоров…
335
При обсуждении вопроса в Комиссии международного права
справедливо указывалось, что применение в этом случае правила
большинства в две трети может привести к абсурду. Например, если
какаялибо международная организация типа СЭВ или ЕЭС заклю
чит в рамках международной конференции многосторонний договор
с государствами Азии, Африки или Латинской Америки, то данная
организация не обязательно будет включена в понятие большинства
в две трети голосов, которые необходимы для принятия текста дого
вора, а это было бы абсурдом. Аналогичным образом, если междуна
родные организации, имеющие местопребывание в Швейцарии, ре
шат собраться на международную конференцию с целью заключения
единого договора со Швейцарией по этому вопросу, то Швейцария
не будет обязательно включена в большинство в две трети голосов,
что также противоречит здравому смыслу. Следовательно, и в этом
случае принятие текста международного договора может проводить
ся только единогласно
1
.
Таким образом, принятие текста международного договора с
участием международных организаций большинством в две трети
голосов должно рассматриваться как исключение, главным образом
на широких международных конференциях, на которые приглашены
многие международные организации. Только в таком случае в две
трети будут включаться на равных правах все ее участники — как
государства, так и международные организации.
Однако и это исключение, возводимое проектом ст. 9 в общую
международноправовую норму, может иметь отрицательные послед
ствия для суверенных государств, когда требуемое большинство в
две трети голосов на международной конференции возникало бы за
счет голосов международных организаций, которые смогли бы в
этом случае навязать свое решение государствам. Правда, принятый
таким большинством международный договор не становится еще
обязательным для не согласного с ним меньшинства, которым могли
бы стать государства, ибо решения большинства на конференциях
необязательны для не согласного с ними меньшинства. Это обще
признанный и непоколебимый принцип международного права. Но
все же сама возможность и факт принятия большинством междуна
родных организаций (а их значительно больше, чем государств)
решений против суверенной воли государств означали бы значи
1
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1975. Т. 1. С. 294–295.
336 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
тельное расширение правоспособности международных организа
ций и могли бы поставить их над государствами, чего нельзя допус
тить. Поэтому лучше было бы эту возможность из ст. 9 проекта
исключить и оставить решение вопроса на основе ad hoc с учетом
того, насколько представительной является данная организация, ка
кова ее компетенция и т. п.
В остальных случаях принятие текста международного дого
вора с участием международных организаций должно основываться
на принципе единогласия всех участвующих в переговорах субъек
тов международного права. В этом направлении, как представляется,
и должны были совершенствоваться формулировки ст. 9 проекта
1982 года.
Советская делегация на Венской конференции 1986 года при
держивалась именно такого подхода, когда вносила свою поправку к
п. 2 ст. 9 проекта. Эта поправка предусматривала, что каждая конфе
ренция, в которой участвуют и государства, и международные орга
низации, принимает свои правила процедуры, соответствующие ее
предмету и цели. Как отмечалось выше, на конференции разгорелась
напряженная борьба вокруг советской поправки, в ходе которой
удалось убедить большинство государств в ее правильности и дос
тичь компромиссной формулировки п. 2 ст. 9, улучшившей проект
Комиссии международного права. В Конвенции 1986 года он гласит:
«Текст договора принимается на международной конференции в
соответствии с процедурой, согласованной участниками этой конфе
ренции. Однако в случае отсутствия договоренности относительно
такой процедуры текст принимается путем голосования за него двух
третей участников, присутствующих и участвующих в голосовании,
если тем же большинством они не решили применить иное прави
ло». Данный пункт предусматривает принятие текста международно
го договора на широкой конференции государств и международных
организаций. Что касается процедуры принятия текста международ
ного договора в ходе переговоров или на конференциях государств и
международных организаций с ограниченным числом участников
или только международных организаций, то она предусмотрена в
п. I ст. 9 конвенции. Здесь было подтверждено, что действует прави
ло единогласия принятия текста.
После того как текст международного договора согласован и
принят, становится необходимым какимто образом удостоверить,
что данный текст является окончательным и не подлежит изменени
Глава III. Заключение международных договоров…
337
ям со стороны уполномоченных представителей государств и меж
дународных организаций.
Процедура, посредством которой принятый текст договора
объявляется окончательным, называется установлением аутентич
ности текста. Это особая подстадия в процессе заключения междуна
родного договора, ибо всякое государство и международная органи
зация, прежде чем взять на себя обязательства по договору, должны
точно знать, каково его окончательное текстуальное содержание.
Дело в том, что в ходе переговоров или на конференциях, где разра
батываются тексты международных договоров, часто возникают раз
ные варианты текста, и важно знать, какой же вариант является
окончательным и подлежит подписанию, а затем утверждению или
ратификации субъектами договора.
Процедура установления аутентичности текста международно
го договора определяется или в самом тексте, или путем соглашения
между договаривающимися государствами и международными орга
низациями.
В настоящее время применяются следующие формы установле
ния аутентичности текстов международных договоров: парафирова
ние, включение текста договора в заключительный акт международ
ной конференции, на которой он был принят, и другая согласованная
процедура. Кроме того, если после принятия текста международного
договора имеет место его подписание, то последнее кроме его основ
ной функции, о которой пойдет речь дальше, включает и установле
ние аутентичности текста.
Все эти формы для договоров между государствами зафиксиро
ваны в ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров,
и они воспроизведены в ст. 10 Конвенции 1986 года для договоров с
участием международных организаций, но с учетом двух категорий
таких договоров: договоров государств с международными организа
циями и договоров между международными организациями. В част
ности, в п. 2 предусматривается в качестве исключительного предпо
ложения в будущем созыв конференции, на которой участвовали бы
только международные организации, и включение в заключитель
ный акт такой конференции согласованного и принятого ими меж
дународного договора.
Среди юристов иногда высказывалось мнение, что парафирова
ние является исключительной функцией представителей государств,
удостоверяющих аутентичность принятого договора. При этом ссы
лались на то обстоятельство, что в прошлой договорной практике
338 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
международных организаций парафирование не встречалось. Одна
ко, с другой стороны, в международном праве нет нормы, которая бы
запрещала международным организациям прибегать к парафирова
нию до подписания ими международного договора. Не исключено,
что в будущем они к нему станут прибегать. В этом отношении
докладчик в Комиссии международного права П. Ретер был поддер
жан, в частности, Н. А. Ушаковым
ведливо отметил, что едва ли парафирование текста может означать
подписание договора для международной организации
Даже в договорной практике государств парафирование не за
меняет подписание договора. Случаи, когда парафирование заменя
ло подписание договора между государствами, чрезвычайно редки.
Распространять эти исключения на международные организации
было бы неразумно: парафирование не должно подменять собой
подписание. Новейшая практика подтверждает сказанное. 9 июня
1988 г. в Москве была парафирована Совместная декларация об
установлении официальных отношений между СЭВ и ЕЭС. Ее под
писание состоялось 25 июня в Люксембурге в том же году. Послед
нее является одним из важных способов выражения согласия на
обязательность международного договора. Это его главная функция,
в то время как главной функцией парафирования остается удостове
рение аутентичности текста договора.
1
. В то же время последний спра
2
.
5. Способы выражения согласия
международных организаций на обязательность
международного договора
В предыдущих параграфах были рассмотрены вопросы, связан
ные с договорным текстом. Представители международных организа
ций, как и государств, ведущие переговоры, занимаются только со
ставлением текста международного договора, принятием и установ
лением его аутентичности. Все эти действия относятся только к
процессу переговоров в отношении текста договора, который, как го
ворилось, составляет первую обязательную стадию его заключения.
Но такие действия, совершенные на этой стадии, в том числе и
голоса, поданные уполномоченными представителями международ
1
Ежегодник Комиссии международного права, 1975. Т. 1. С. 291.
2
Там же. С. 301.
Глава III. Заключение международных договоров…
339
ных организаций за принятие текста международного договора, не
могут рассматриваться как выражение согласия самих организаций
на обязательность для них договора. Такая обязательность наступа
ет в результате изъявления соответствующего согласия междуна
родной организации на обязательность международного договора и
является второй непременной основной стадией его заключения. В
свою очередь, выражение такого согласия может проходить несколь
ко этапов или подстадий и выражаться в различных формах и раз
личными способами.
Полный перечень способов выражения согласия международ
ной организации на обязательность для нее международного догово
ра дать невозможно, да в этом и нет необходимости. Практика пока
зывает, что здесь должна быть сохранена достаточная гибкость, чтобы
заранее не сковывать инициативу международных организаций в
этом отношении. Поэтому в соответствующей статье Конвенции
1986 года (ст. 11) при перечислении наиболее часто применяемых
способов выражения согласия на обязательность международного
договора международными организациями была использована фор
мула Венской конвенции 1969 года: «...или любым другим способом,
о котором условились» как государства, так и международные орга
низации. Наиболее распространенными из них являются: подписа
ние договора, обмен документами, образующими договор, утвержде
ние, ратификация или другие формы подтверждения, принятие и
присоединение. Согласие международной организации на обязатель
ность для нее международного договора может относиться к части
последнего, если это разрешено договором или если с этим согласны
договаривающиеся государства или, в зависимости от случая, дого
варивающиеся международные организации (п. 1 ст. 17 конвенции).
Иначе говоря, допустимы частичное утверждение, присоединение и
т. д. Что касается подписания, то иногда отрицается возможность
подписания отдельных частей договора (в отличие от парафирова
ния). Однако ст. 17 Конвенции 1986 года, как и соответствующая
статья Венской конвенции 1969 года, не содержит какихлибо запре
тов на этот счет. Кроме того, указанная статья предусматривает, что
согласие международной организации (или государства) на обяза
тельность международного договора может быть альтернативным,
если сам договор допускает выбор между альтернативными положе
ниями и если при выражении согласия ясно указано, к какому из
положений это согласие относится. Даже в практике государств
такие договоры не получили широкого распространения. В договор
340 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
ной же практике международных организаций подобные договоры
неизвестны, что, однако, не исключает их появления в будущем.
Хотя ст. 17 Конвенции 1986 года (в отличие от проекта КМП)
отредактирована таким образом, что государства и международные
организации в ней поставлены в одинаковое положение в выра
жении согласия на обязательность части договора и выбор его раз
личных постановлений, она носит диспозитивный характер, и конк
ретные договоры могут предусматривать иной подход. Примером
может служить Конвенция о физической защите ядерных материа
лов 1980 года, в которой предусмотрено (п. 4 с ст. 18), что междуна
родная организация, становясь участником конвенции, может зая
вить, какие ее статьи к ней не применяются (государства таким
правом не обладают).
6. Подписание и его особенности
Первым способом выражения согласия международной органи
зации на обязательность для нее международного договора является
подписание. Раньше в договорной практике государств оно счита
лось обязательной стадией заключения международных договоров.
Теперь положение изменилось, и появились не только межгосудар
ственные договоры, не требующие подписания, но и договоры с
участием международных организаций, которые заключаются без
подписания. Например, не подписывались такие важные договоры,
как соглашения об опеке (они утверждались Генеральной Ассамбле
ей или Советом Безопасности ООН). Как правило, не подписывают
ся тексты соглашений специализированных учреждений с ООН, они
сопровождаются соответствующими протоколами или декларация
ми, которые и подписываются договаривающимися сторонами.
Напротив, соглашения между самими специализированными
учреждениями подписываются их уполномоченными, а затем пере
даются на утверждение высшему органу каждой организации. Со
глашения СЭВ с другими международными организациями подпи
сываются от имени СЭВ Секретарем Совета, а от имени других
международных организаций — их уполномоченными представителя
ми и не нуждаются в утверждении высшими органами организаций
или государств. В то же время соглашения СЭВ с государствами
после подписания подлежат такому утверждению. Так, упоминавшее
ся соглашение СЭВ с Югославией было подписано в Москве 17 сен
тября 1964 г., но окончательно вступило в силу, согласно ст. XI,
Глава III. Заключение международных договоров…
341
после его утверждения СЭВ и Югославией с момента обмена доку
ментами об утверждении.
Согласие международной организации на обязательность для
нее международного договора путем подписания имеет место тогда,
когда в самом договоре предусматривается, что оно имеет такую
силу или иным образом установлена договоренность участвующих в
переговорах международных организаций, или это следует из полно
мочий их представителей во время переговоров (п. 1 ст. 12 Конвен
ции 1986 г.). Эти положения ст. 12 в п. 2 распространены также на
подписание ad referendum и на парафирование. Если с первым поло
жением можно согласиться, то второе, как говорилось выше, вызы
вает сомнение. Хотя парафирование иногда называют предваритель
ным подписанием, это неточно, в то время как подписание ad
referendum является именно подписанием, то есть способом выраже
ния согласия на обязательность международного договора, хотя и
условным, а если оно было впоследствии подтверждено государ
ством или международной организацией, то оно означает оконча
тельное подписание договора. Поэтому подписание ad referendum
1
имеет обратную силу
.
В отличие от подписания договоров между государствами при
подписании договоров с участием международных организаций прин
цип альтерната, который является своеобразным выражением прин
ципа суверенного равенства государств, не применяется. Но при
подписании многосторонних договоров, в которых участвует не
сколько международных организаций, соблюдается определенный
порядок перечисления их названий согласно английскому или фран
цузскому алфавиту и соответственный порядок постановки подпи
сей уполномоченными этих организаций.
Иногда подписанию договора представителем международной
организации предшествует его одобрение руководящим органом этой
организации. Так, упоминавшееся соглашение между СССР и
МАГАТЭ было подписано председателем Государственного комите
та по использованию атомной энергии СССР и генеральным дирек
тором МАГАТЭ после того, как оно было предварительно одобрено
сессией Совета управляющих МАГАТЭ. Такое одобрение можно
рассматривать как своего рода уполномочие подписать международ
ный договор.
1
О различии между подписанием ad referendum и парафированием подробнее
см.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 145–146.
342 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
7. Обмен документами, образующими договор
Международный договор с участием международных организа
ций может подписываться одновременно в одном месте всеми участ
никами переговоров, но может иметь место разновременное и разно
местное подписание. Такое особенно часто происходит, когда согласие
на обязательность международного договора выражается путем об
мена документами, образующими договор.
Статья 13 Конвенции 1986 года, воспроизводя соответствую
щую статью Венской конвенции о праве международных договоров,
допускает такие, хотя и редкие, случаи, когда обмен документами
(письмами, нотами, резолюциями) образует международный дого
вор в случае наличия более чем двух договаривающихся сторон. При
обсуждении вопроса в Комиссии международного права некоторые
ее члены выступили против этого. В четвертом докладе П. Ретера, в
отступление от положений ст. 13 Венской конвенции, говорилось об
обмене документами «лишь в случае заключения двусторонних до
говоров». Докладчик ссылался на практику государств, указывая,
что если путем обмена нотами и заключались трехсторонние догово
ры, то в таком случае их можно рассматривать как три совокупности
двусторонних отношений
Подобный подход встретил справедливую критику в комиссии,
и, в конце концов, была восстановлена формулировка Венской кон
венции с учетом участия международных организаций. При этом не
было проведено различие между двумя категориями договоров (меж
дународных организаций с государствами и международных органи
заций друг с другом). В данном случае это не вызвало споров и на
конференции.
1
.
8. Акт официального подтверждения.
Вопрос о ратификации
Большую дискуссию в комиссии и на конференции 1986 года
вызвал вопрос о возможности использования международными орга
низациями ратификации как способа выражения ими согласия на
обязательность заключаемого международного договора
1
См.: doc A/CN.4/285, 21 March 1975. P. 21.
2
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1975. Т. I. С. 302, 307.
2
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]