Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право международных договоров. Том 2. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. Учебное пособие
.pdf
Глава III. Заключение международных договоров…
323
текста договора или установления его аутентичности, либо выраже
ния согласия этой организации на обязательность для нее договора,
если это лицо предъявит соответствующие полномочия или из об
стоятельств явствует, что намерение заинтересованных государств и
международных организаций заключается в том, чтобы это лицо
рассматривалось как представляющее эту организацию для этих це
лей в соответствии с правилами организации без необходимости
предъявления полномочий». Во время обсуждения ст. 7 в Комиссии
международного права и на Венской конференции 1986 года возни
кал вопрос, следует ли перечислять лиц, которые ех officio могут
представлять международную организацию при заключении ею меж
дународных договоров, подобно тому, как это сделано в отношении
глав государств, глав правительств или министров иностранных дел
в Венской конвенции о праве международных договоров. В резуль
тате обсуждения было решено не устанавливать перечня лиц, кото
рые в силу своих функций в международной организации освобож
даются от необходимости документального доказательства своей
компетенции представлять организацию для совершения актов, свя
занных с заключением международного договора. Международные
организации имеют такие организационные различия, что невоз
можно разработать общеобязательные для них нормы на этот счет.
В то же время было констатировано, что международные орга
низации обычно на практике не прибегают к выдаче официальных
документов, уполномочивающих их представителей заключать меж
дународные договоры. Объясняется это тем, что договоры, заключа
емые международными организациями, являются двусторонними
или с весьма ограниченным числом участников и их заключению
предшествует обширная переписка, где обычно точно определяется
личность тех лиц, которые будут совершать от имени международ
ной организации акты по заключению международного договора.
Иногда все же выдается неформальный документ, такой как простое
письмо, для этих целей. В других случаях в организациях есть выс
шее лицо, руководящее персоналом организации («главное должно
стное лицо», по выражению п. 3 ст. 85 Конвенции о представитель
стве государств), которое обычно на практике рассматривается вместе
с его заместителями в качестве представителя международной орга
низации, и вопрос о предъявлении формальных полномочий не воз
никает.
Таким образом, практика остается важнейшим свидетельством
того, что данное лицо рассматривается как представляющее между
324 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
народную организацию в целях заключения международного дого
вора. Но практика здесь не носит всеобщего характера. В этом воп
росе, как, впрочем, и во многих других, не существует общей практи
ки международных организаций. Это справедливо отмечали в
Комиссии международного права Н. А. Ушаков, П. Ретер и другие
юристы. Можно говорить о практике двух международных органи
заций в их взаимоотношениях, а в остальном каждая организация
имеет свою собственную практику. Поэтому выражение «практика
международных организаций», употребленное в ст. 7 в отношении
полномочий, должно пониматься как практика каждой организа
1
ции
.
Несмотря на высказанные соображения о роли практики в оп
ределении лиц, представляющих международную организацию, для
заключения международных договоров, нельзя отрицать, что в орга
низациях, имеющих сложную структуру, например в ООН, возника
ет необходимость в выдаче официальных документов — полномочий
для этих целей. В будущем такая необходимость может возрасти,
особенно если международные организации наряду с государствами
станут участвовать в работе международных конференций по согла
сованию и принятию общих многосторонних договоров с участием
всех этих субъектов международного права. Ясно, что в таких случа
ях представители международных организаций должны будут пред
ставить официальные документы, уполномочивающие их для рабо
ты в конференции, как это делают представители государств. Так, на
Венской конференции 1986 года представители международных орга
низаций, принявших в ней участие, представили в комитет по про
верке полномочий соответствующие документы в виде писем, вер
бальных нот или телеграмм, уполномочивших их участвовать в работе
конференции
В Комиссии международного права много времени заняло об
суждение вопроса, может ли представитель международной органи
зации выражать согласие на обязательность для заключаемого ею
международного договора или он только вправе совершать действия
в отношении текста договора (согласование его путем переговоров,
принятие и аутентификация). Сначала Комиссия сочла, что в отли
чие от представителей государств представитель международной
2
.
1
Ежегодник международного права, 1975. Т. 1. С. 285.
2
См.: doc. A/Conf.129/10. P. 2–4.
Глава III. Заключение международных договоров…
325
организации, учитывая пробелы и неясности уставов организаций,
не вправе выражать ее согласие на обязательность международного
договора. Поэтому в первых вариантах ст. 7 вместо слов «выражение
согласия» употреблялись «уведомление о согласии» международной
организации на обязательность для нее международного договора,
которые, по мнению Комиссии, более четко указывали, что воля
организации считать договор обязательным для себя должна опреде
ляться на основе положений ее устава, а действия ее представителя
ограничиваются лишь уведомлением об этой воле. В соответствии с
таким подходом в определение «специальные полномочия» вначале
не было включено право представителя международной организа
ции выражать согласие на обязательность для нее международного
договора, а говорилось только об уведомлении им о таком согласии
В этом, в частности, состояло отличие в определении термина «спе
циальные полномочия» от термина «полномочия», которыми счи
тался документ, уполномочивающий лицо не только вести перегово
ры, принимать и аутентифицировать текст договора, но и выражать
согласие (государства) на обязательность для него международного
договора. Но, как подчеркивал П. Ретер на XXVII сессии Комиссии
международного права, «недопустимой будет ситуация, когда лицо,
получившее полномочия от генерального секретаря международной
организации, может по своей инициативе выражать согласие этой
организации. Представитель какойлибо организации, обладающий
полномочиями ее представлять, не должен иметь права определять
содержание согласия организации, которое должно быть определено
2
самой организацией в соответствии с ее собственными нормами»
.
Здесь, нам кажется, у докладчика имело место смешение двух
моментов. Конечно, по своей инициативе, то есть без соответствую
щих полномочий, представитель международной организации не
вправе выражать ее волю на обязательность для нее международно
го договора, а если и выражает, то юридически она недействительна
как воля организации. Но, спрашивается, что препятствует вклю
чить такое право представителя в его полномочия? На наш взгляд,
таких препятствий в принципе нет с точки зрения международного
права.
Не случайно (и, на наш взгляд, правильно) Комиссия междуна
родного права на XXXIV сессии в 1982 году пересмотрела свой
1
.
1
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1975. Т. II. С. 215–216.
2
Там же. Т. I. С. 286.
326 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
прежний подход и решила использовать одну и ту же формулировку
и для представителей государств, и для представителей междуна
родных организаций, заменив в ст. 2 и 7 термин «уведомление о
согласии» термином «выражение согласия» организации на обяза
тельность для нее международного договора. На конференции 1986 го
да такой подход был подтвержден.
Уставы международных организаций обычно не содержат норм,
регулирующих порядок выдачи полномочий. Некоторые положения
о них можно найти в учредительных актах международных органи
заций. Так, в Уставе СЭВ было установлено, что «Секретарь Совета
представляет Совет перед официальными лицами и организациями
стран — членов Совета, а также перед международными организаци
ями» и что он «может уполномочивать своих заместителей, а также
сотрудников Секретариата выступать от его имени» (п. 1 ст. X).
Такое представительство, конечно, предполагает и правомочие под
писывать международные договоры, хотя в Уставе СЭВ об этом
прямо не сказано.
Председатель правления Международного инвестиционного бан
ка вправе предоставлять «полномочия должностным лицам Банка
выступать от имени Банка, подписывать соглашения» (ст. 23р Уста
ва МИБ)
ствии со сложившейся практикой компетентных органов, представ
ляющих данную международную организацию во внешних сноше
ниях. Очевидно, что секретарь или другое главное исполнительное
должностное лицо международной организации может уполномочи
вать своих заместителей, а также сотрудников секретариата высту
пать от его имени, в том числе подписывать международные согла
шения с государствами и другими международными организациями.
Однако в некоторых случаях такое лицо может быть само уполномо
чено для совершения актов, относящихся к заключению междуна
родных договоров. Так, например, переговоры между СЭВ и Юго
славией и подписание соглашения об участии СФРЮ в работе
органов СЭВ 1964 года проводились Секретарем СЭВ по уполномо
чию Исполкома СЭВ и уполномоченным правительства Югославии.
«По уполномочию Совета Экономической Взаимопомощи» Секре
тарь СЭВ подписал Соглашение о сотрудничестве между СЭВ и
1
.
В других случаях вопрос о полномочиях решается в соответ
1
См.: Многостороннее экономическое сотрудничество социалистических го
сударств: Сб. документов. С. 271.
Глава III. Заключение международных договоров…
327
Иракской Республикой от 4 июля 1975 г. и Соглашение с правитель
ством СССР от 7 декабря 1961 г. об урегулировании вопросов,
связанных с месторасположением в СССР учреждений Совета Эко
номической Взаимопомощи, а также аналогичные соглашения с пра
вительствами НРБ, ВНР, ГДР, ПНР и ЧССР. Однако следует иметь
в виду, что формулировка перед подписью в договоре «по уполномо
чию» не обязательно предполагает выдачу полномочий в качестве
документа. Главное исполнительное должностное лицо международ
ной организации может быть уполномочено подписать международ
ный договор на сессии ассамблеи или исполнительного органа, и
такое уполномочие будет содержаться только в решении соответ
ствующего органа этой организации. Но в принципе для него это не
обязательно, если устав рассматривает ее секретаря как лицо, пред
ставляющее международную организацию в международных отно
шениях. Поэтому неудивительно, что, например, Секретарь СЭВ
часто подписывает соглашения с государствами или международны
ми организациями, употребляя перед подписью формулировки «от
имени» или «за» СЭВ, как это имело место при подписании согла
шений о сотрудничестве с Финляндией 1973 года, Мексикой 1975 го
да, МАГАТЭ 1975 года и др.
Практика универсальных международных организаций подтвер
ждает необходимость более четкого урегулирования вопроса о пол
номочиях при подписании международных договоров.
Как говорилось выше, полномочия, выдаваемые тому или ино
му лицу выступать от имени международной организации при зак
лючении ею международного договора, могут содержаться в резолю
ции компетентного органа данной организации, в документе, выдан
ном ее главным исполнительным должностным лицом, и других
актах. Так, в июне 1949 года вторая сессия Всемирной ассамблеи
здравоохранения специальными резолюциями уполномочила Гене
рального директора ВОЗ вести переговоры и подписать соглашения
с правительствами Египта и Индии о распространении привилегий
и иммунитетов на региональные организации ВОЗ в Восточном
Средиземноморье и в ЮгоВосточной Азии
1
. В данном случае были
приняты две уполномочивающие резолюции для каждого соглаше
ния отдельно. Но в практике бывает, что главное исполнительное
должностное лицо (секретарь, директор и т. д.) уполномочивается
1
См.: Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 164–165.
328 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
заключать не один договор, а несколько по определенным в резолю
ции вопросам. Наконец, полномочие на заключение международно
го договора может содержаться не только в резолюциях (решениях)
пленарного и исполнительного органа международной организации
или в других односторонних документах, но и в постановлениях
ранее заключенных соглашений
От полномочий лица на заключение им международного дого
вора от имени международной организации следует отличать деле
гирование прав одним органом такой организации другому ее органу
вступать в договорные отношения. В последнем случае речь идет не
о полномочиях, как иногда утверждают
от одного органа международной организации к другому в деле
заключения международных договоров. Здесь, скорее, речь идет не
об уполномочии, а об управомочении одного органа другим, в то
время как полномочия выдаются не органу, а физическому лицу.
При управомочении, то есть передаче компетенции одним органом
международной организации другому ее органу или должностному
лицу по заключению международных договоров, должны строго со
блюдаться положения уставов международных организаций. К со
жалению, они не всегда соблюдаются.
При обсуждении ст. 7 на конференции 1986 года встал вопрос о
более четком определении круга лиц, имеющих право подписывать
договоры от имени международных организаций без полномочий.
Проект Комиссии предусматривал такое право для глав постоянных
представительств государств при международных организациях. Но,
как известно, Венская конвенция 1969 года в ст. 7 для глав диплома
тических представительств государств в этом случае требует полно
мочий. Получалось, что в проекте главы постоянных представи
тельств государств при международных организациях ставились в
привилегированное положение по сравнению с главами дипломати
ческих представительств государств (послами, посланниками), с чем
нельзя было согласиться и что противоречило международной дого
ворной практике. «Почему, — резонно спрашивал глава советской
делегации на конференции, — последние должны предъявлять пол
номочия для целей подписания договора, если этого не должны
делать главы постоянных представительств?»
1
.
2
, а о передаче компетенции
3
.
1
Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 164–165.
2
Там же. С. 166.
3
Doc. A/Conf.129/C.1/SR.7. P. 6.
Глава III. Заключение международных договоров…
329
По этой причине советская делегация внесла поправку об ис
ключении из проекта ст. 7 подпунктов, предоставлявших главам
постоянных представительств государств при международных ор
ганизациях право подписывать договоры без полномочий. Кроме
того, в поправке СССР был предусмотрен элемент намерения сто
рон рассматривать лицо как представляющее международную орга
низацию без полномочий, как это имеет место в Венской конвенции
1
1969 года в отношении государств
. Поправка СССР была поддержа
на многими другими государствами и нашла отражение в ст. 7 Кон
венции 1986 года. Теперь эта статья соответствует международной
договорной практике о порядке выдачи полномочий на подписание
международных договоров.
Уполномоченные должны действовать при заключении догово
ра строго на основании и в пределах своих полномочий. Любой акт
по заключению договора, совершенный лицом, не уполномоченным
представлять государство или международную организацию с этой
целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не
подтвержден данным государством или данной международной орга
низацией (ст. 8 Конвенции).
Могут ли уполномоченные международных организаций кроме
полномочий иметь инструкции подобно представителям государств?
В международном праве нет какихлибо запрещений на этот счет.
Поэтому положения ст. 47 Венской конвенции 1969 года, регулиру
ющие этот вопрос, были распространены на международные органи
зации. Статья 47 Конвенции 1986 года гласит: «Если правомочие
представителя на выражение согласия государства или международ
ной организации на обязательность для него (нее) конкретного дого
вора обусловлено специальным ограничением, то на несоблюдение
представителем такого ограничения нельзя ссылаться как на основа
ние недействительности выраженного им согласия...»
3. Составление текста международного договора
с участием международных организаций
Составление согласованного текста международного договора
относится к первой обязательной стадии его заключения. В эту
стадию в качестве подстадий входят также принятие текста между
народного договора и установление его аутентичности.
1
См.: doc. A/Conf.129/C.1/L.29.
330 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
Основным методом подготовки согласованного текста здесь,
как и в случае договоров между государствами, являются перегово
ры между договаривающимися сторонами. Однако форма этих пере
говоров отличается. Три известные формы переговоров — обычные
дипломатические каналы, международные конференции полномоч
ных представителей и международные организации — в случае дого
воров с участием международных организаций в чистом виде не
применяются или не встречаются вовсе (во всяком случае, пока).
Например, до сих пор не было ни одного случая созыва международ
ной конференции представителей государств и международных орга
низаций для разработки и принятия текста общего международного
договора, в котором бы все они были равными участниками. В кон
ференциях государств некоторые международные организации при
нимали участие в качестве наблюдателей, например на Венской кон
ференции по праву международных договоров 1968—1969 годов,
Конференции ООН по морскому праву 1973—1982 годов и др.
Это, однако, не исключает того, что в будущем международные
организации как субъекты международного права могут быть при
глашены к участию в конференциях государств. Практически этот
вопрос встал в связи с созывом в 1986 году конференции для согла
сования и принятия конвенции о праве договоров с участием между
народных организаций, где, как мы видели, международные органи
зации участвовали с правами, более широкими, чем у наблюдателей.
Основной формой разработки и согласования текстов междуна
родных договоров с участием международных организаций являют
ся переговоры, которые ведутся уполномоченными государств и меж
дународных организаций в условленных органах этих организаций
или в специально созданных для этих целей комитетах по перегово
рам. Комитеты по переговорам могут создаваться резолюцией ком
петентного органа международной организации, в которой опреде
ляются ее функции. Так, например, договоры, заключаемые ООН со
специализированными учреждениями, согласовываются в ходе пе
реговоров между специальными уполномоченными органов, назна
чаемых каждой из двух сторон. Согласованный текст договора ут
верждается ЭКОСОС, а затем компетентными органами обеих
организаций (со стороны ООН — Генеральной Ассамблеей).
Примером согласования текста договора между двумя между
народными организациями может служить договор ООН с ВМО.
10 марта 1948 г. на своей VI сессии ЭКОСОС поручил Комите
ту по переговорам с межправительственными организациями начать
Глава III. Заключение международных договоров…
331
переговоры с ВМО с целью установления взаимоотношений между
ней и ООН и представить Совету доклад о результатах переговоров
вместе с проектом текста договора, разработанного и согласованного
в ходе переговоров В свою очередь, конгресс ВМО на I сессии,
состоявшейся в Париже в марте—апреле 1951 года, также поручил
председателю и двум вицепредседателям конгресса ведение перего
воров с председателем Комитета по переговорам с межправительст
венными организациями с целью выработки текста такого договора.
Переговоры состоялись в Париже 5 апреля 1951 г. и привели к
выработке текста договора, который вскоре был подписан, а затем
утвержден компетентными органами обеих сторон и Генеральной
Ассамблеей ООН
1
.
В отличие от соглашений с ООН, договоры о сотрудничестве
между самими специализированными учреждениями разрабатыва
ются в ходе переговоров временными комитетами по переговорам,
создаваемыми специализированными учреждениями для заключе
ния определенного соглашения. В процессе этих переговоров разра
батывается и согласовывается текст международного договора.
Договоры государств с международными организациями, каса
ющиеся сотрудничества, оказания технической, социальной и дру
гой помощи, разрабатываются в ходе переговоров между правитель
ством заинтересованного государства и соответствующим отделом
секретариата международной организации.
Более жесткая процедура разработки текста договора применя
ется при заключении договоров об ассоциировании государств с
международными организациями и в других случаях, затрагиваю
щих жизненные интересы государств. Эта процедура призвана обес
печить необходимые условия для согласования воль и участия в
договоре заинтересованных сторон. Так, ассоциация Польши с ГАТТ
опиралась на условия, согласованные в ходе непосредственных пере
говоров между представителями правительства ПНР и специаль
ным комитетом, состоявшим из наиболее заинтересованных госу
дарств — членов ГАТТ. На этих переговорах была выработана
совместная декларация об отношениях ГАТТ с Польшей. Аналогич
ная процедура была использована при выработке соглашения между
ГАТТ и Югославией
2
.
1
См.: Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 151–152.
2
См.: Моравецкий В. Указ. соч. С. 144–145.
332 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
Договоры ЕЭС с третьими государствами разрабатываются в
ходе переговоров между Комиссией, которая, согласно ст. 228 Рим
ского договора, управомочена представлять ЕЭС вовне, и уполномо
ченными представителями правительства соответствующего госу
дарства.
4. Принятие текста международного договора
и установление его аутентичности
Принятие текста является одним из важных этапов стадии раз
работки согласованного текста международного договора. В Конвен
ции о праве договоров с участием международных организаций 1986
года, как, впрочем, и в Венской конвенции 1969 года, определение
этого термина отсутствует. В доктрине его иногда определяют как
формальный акт, посредством которого устанавливаются форма и
содержание предложенного договора
Принятие текста международного договора выражается в осо
бой процедуре голосования, посредством которой уполномоченные
представители высказывают свое согласие с формулировками текста
договора. Форма принятия определяется как переговорами, так и
заранее по соглашению сторон, например правилами процедуры меж
дународной конференции государств с участием международных
организаций, на которой разрабатывается и принимается текст меж
дународного договора.
Вопрос о принятии текста встретил большие трудности в Комис
сии международного права в плане приспособления соответствующих
положений Венской конвенции к договорам с участием между
народных организаций. Причина заключалась в том, что междуна
родные организации как субъекты международного права существен
но отличаются от государств, и это должно было найти отражение в
ст. 9 проекта, посвященной принятию текста договора.
Хотя в настоящее время действуют тысячи международных
договоров, участниками которых являются международные органи
зации, среди них нет таких договоров, которые были бы открыты
большому числу участников, чтобы рассматриваться в качестве об
щих многосторонних договоров. Не созывались до сих пор и откры
тые общие международные конференции, в которых бы на равных
1
.
1
См.: Sinclair I. The Vienna Convention on the Law of Treaties. L., 1973. P. 32.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]