Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право международных договоров. Том 2. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. Учебное пособие
.pdf
Глава II. Особенности международных договоров…
293
ком международного договора, чтобы признать ее субъектом между
народного права.
С такими утверждениями согласиться нельзя. Дело в том, что
на практике есть немало международных (многосторонних) догово
ров, в которых наряду с государствами и другими субъектами меж
дународного права участвуют несубъекты этого права. Такие между
народные договоры можно условно назвать «смешанными» или
сложными по своей юридической природе. Это договоры государств
с международными неправительственными организациями, с хоз
расчетными организациями о специализации и кооперировании про
изводства, которые заключались в рамках СЭВ в процессе осуществ
ления социалистической экономической интеграции, и др. Одно
только участие таких организаций в конкретных международных
договорах не делает их субъектами международного права.
Бесспорно, что международная договорная правоспособность
представляет важнейшую, причем неотъемлемую часть международ
ной правосубъектности. Более того, можно утверждать, что без на
личия у организации правоспособности заключать международные
договоры она не может считаться субъектом международного права.
Однако обратного вывода сделать нельзя, так как договорная право
способность не является единственным признаком международной
правосубъектности. Прав, с нашей точки зрения, Е. А. Данилов,
когда пишет, что, хотя эти два элемента характеристики междуна
родной организации (правосубъектность и договорная правоспособ
ность) теснейшим образом связаны между собой, не из договорной
правоспособности международной организации следует выводить ее
правосубъектность, а, наоборот, последнюю необходимо считать ис
точником первой
1
.
Понятие международной правосубъектности сложнее, чем меж
дународная договорная правоспособность. Она не ограничивается
участием ее носителя в какомлибо международном договоре. В то
же время участие несубъектов международного права в некоторых
категориях международных договоров само по себе не лишает послед
них международноправового характера. Все это касается, конечно,
многосторонних договоров, так как в двусторонних договорах оба их
участника должны быть субъектами международного права, иначе
договор не будет международным.
1
См.: Данилов Е.А. СЭВ и третьи страны. М., 1982. С. 45.
294 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
Международная договорная правоспособность международных
организаций существенно отличается от договорной правоспособно
сти государств. Это обусловлено особенностями международной пра
восубъектности международных организаций. Они обладают специ
альной договорной правоспособностью, то есть вправе заключать
международные договоры по сравнительно узкому кругу вопросов в
пределах их компетенции, определяемой уставами международных
организаций. Эта особенность договорной правоспособности между
народных организаций нашла свое отражение в формулировке ст. 6
Конвенции о праве договоров с участием международных организа
ций 1986 года, где сказано, что «правоспособность международных
организаций заключать договоры регулируется правилами этой орга
низации». Данная формулировка существенно отличается от форму
лировки ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров
1969 года, согласно которой «каждое государство обладает право
способностью заключать договоры». В Конвенции 1986 года не ут
верждается, как это делается в отношении государства, что каждая
международная организация обладает правом заключать междуна
родные договоры: если организация не является субъектом между
народного права, то она таким правом не обладает.
Формулировка ст. 6, явившаяся результатом длительного об
суждения в КМП и на конференции 1986 года, исходит из того, что
международная правосубъектность международных организаций ос
новывается на нормах общего международного права, но в то же
время договорная правоспособность конкретной международной
организации определяется ее правилами. Последние, согласно ст. 2
конвенции, «означают, в частности, учредительные акты организа
ции, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также
установившуюся практику организации».
Таким образом, здесь на первом месте обоснованно поставлены
учредительные акты (уставы, статуты и др.) международных органи
заций.
Наиболее широкой договорной правоспособностью государства
наделили Организацию Объединенных Наций как политическую
организацию общей компетенции и универсального характера. В
Уставе ООН предусматривается право Организации в лице ее глав
ных органов (Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Эконо
мического и Социального Совета, Секретариата и др.) вести перего
воры с государствами или группами государств по различным
Глава II. Особенности международных договоров…
295
вопросам политического, экономического, военного и другого харак
тера, заключать с ними и с другими международными организация
1
ми соглашения (ст. 43, 44, 50, 53, 57, 63, 64, 77, 79, 83, 85, 95 и др.)
.
В уставах ряда специализированных учреждений ООН также
имеются специальные статьи, которые предусматривают, что учреж
дение имеет право заключать конвенции или соглашения по вопро
сам, входящим в его компетенцию. В качестве примера можно со
слаться на уставы ВПС (ст. XII), МОТ (ст. 13), ЮНЕСКО (ст. X и
XI), ВОЗ (ст. 69 и 70), ФАО (ст. XII и XIII), конвенции ИКАО (ст.
64), ВМО (ст. 25 и 26). Это право зафиксировано в уставе МАГАТЭ
2
(ст. III, V, XI—XIV и XVI)
.
В Уставе Совета Экономической Взаимопомощи также преду
сматривалось, что Совет может заключать международные согла
шения со странами — членами СЭВ, с другими странами и междуна
родными организациями, в частности с ООН и ее специализирован
ными учреждениями (п. 2 ст. III, ст. XI и XII). Этих положений не
было в первоначальном тексте Устава СЭВ, они были внесены в
него протоколом об изменении Устава СЭВ от 21 июня 1974 г.
Однако, как справедливо отмечает В. В. Фомин, было бы ошибоч
ным утверждать, что до внесения указанных поправок СЭВ не имел
права заключать международные договоры с государствами и с дру
3
гими международными организациями
. Договорную правоспособ
ность международной организации нельзя связывать лишь с нали
чием соответствующих положений в ее учредительном акте. Эта
точка зрения нашла признание в ст. 2 Конвенции 1986 года, где
кроме учредительных актов упомянуты решения и резолюции, а
также установившаяся практика данной международной организа
ции, причем, говоря об «установившейся практике», Комиссия меж
дународного права стремилась исключить неустоявшуюся или спор
1
См.: BokorSzego H. The United Nations Role of TreatyMaking // Questions of
International Law. Budapest, 1977. P. 9–27; Carroz J., Probst Y. Personalite´ juridique
internationale et capacite´ de conclure des traite´s de l’ONU et des institutions specialise´e.
P., 1953; Kasme Badr. La capacite´ de l’Organisation des Nation Unies de conclure de
traite´s. P., 1960; Parry C. TreatyMaking Power of the United Nations // BYIL. Vol. 26
1949. P. 1019–1020; Weisberg G. The International Status of the United Nations. N. Y.,
1961.
2
См.: Raux Jean. La proce´dure de conclusion des accords exte´rieurs de la
Communaute´ europee´nne de ѕe´nergie atomique // Revue ge´ne´rale de droit international
public. P., 1965. Oct. de´c. P. 1019–1050; Szasz Paul C. The Law and the Practices of the
International Atomic Energy Agency. Vienna, 1980 (IAEA. Legal Series, 7).
3
См.: Фомин В.В. Указ. соч. С. 46.
296 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
ную практику, которая, понятно, не может быть источником правил
международной организации, тем более основанием ее договорной
правоспособности.
Таким образом, договорная правоспособность международной
организации может иметь различные международноправовые ис
точники, которые определяют ее как субъекта международного пра
ва. Поэтому отсутствие упоминания об этом в учредительном акте
международной организации еще не означает отсутствия у нее меж
дународной договорной правоспособности.
Уставы многих международных организаций не содержат спе
циальных статей об их праве заключать международные договоры.
Однако в ходе своей практической деятельности они осуществляют
это право, заключая договоры с государствами и с другими междуна
родными организациями, не внося при этом формальных изменений
или поправок в свои уставы, как было с Уставом СЭВ. Конечно,
включение четких формулировок о договорной правоспособности
международной организации является очевидным свидетельством
наличия таковой у нее, но и отсутствие таких формулировок —
отнюдь не доказательство обратного, того, что данная международ
ная организация не обладает правом заключать международные до
говоры, тем более что она вообще не является субъектом междуна
родного права.
Так же как и государства, международные организации осуще
ствляют свою договорную правоспособность через посредство своих
органов, а последние — через своих представителей или уполномо
ченных, что определяется уставами этих организаций. Таким орга
ном может быть пленарный орган международной организации, как
это предусмотрено в уставах ЮНЕСКО (ст. X и XI) и ВОЗ (ст. 69 и
70), в конвенциях МСЭ (ст. 6) и ИКАО (гл. XIII), или исполнитель
ный орган (ст. 26 конвенции ИМО), или административный орган
(согласно ст. X Устава СЭВ — Секретариат).
Анализ учредительных актов и практики международных орга
низаций позволяет утверждать, что любой высший их орган может
представлять их при заключении договоров и заключать от имени
организаций международные договоры
по разработке проектов международных договоров и их заключению
1
. Особенно большая работа
1
См.: Detter T. I. H. The Organ of International Organizations Exercising their
TreatyMaking Power // BYIL. Vol. 38. 1962. P. 421–444; Neuhold H. Organs Competent
to Conclude Treaties for International Organizations // Zemanek K. Op. cit. P. 195–268.
Глава II. Особенности международных договоров…
297
ведется секретариатами международных организаций, в то время
как пленарные органы утверждают их и осуществляют общее наблю
дение за исполнением и осуществлением договоров. Так, согласно
п. 1 ст. X Устава СЭВ, секретарь Совета, который руководит работой
Секретариата и является главным должностным лицом СЭВ, пред
ставляет Совет, в частности, перед международными организация
ми. Согласно Положению о Секретариате СЭВ, он принимает меры
по установлению и поддержанию связей со странами, не являющи
мися членами Совета, а также с международными организациями и
подготавливает проекты соглашений с этими организациями «в со
ответствии с решениями Сессии Совета или Исполнительного Ко
митета Совета»
1
.
Некоторые учредительные акты международных организаций
не содержат положений, определяющих право того или иного органа
на заключение международных договоров (например, Всемирная
почтовая конвенция). В этом случае правильным, видимо, следует
считать, что полномочным органом по заключению договоров будет
пленарный орган международной организации, так как он является
единственным, где участвуют все государства — члены данной орга
низации, хотя этот вопрос остается дискуссионным. Некоторые за
падные юристы (Р. Дюпюи), исходя только из формального равен
ства, считают, что любой высший орган может в этом случае
представлять международную организацию при заключении ею меж
дународных договоров; другие (И. Деттер) отдают предпочтение
исполнительному органу как наиболее полномочному органу меж
дународной организации. Такие взгляды были подвергнуты спра
ведливой критике в советской литературе
2
.
Нужно также иметь в виду, что указания на орган, полномоч
ный заключать международные договоры, могут содержаться не в
уставах, а в решениях и других постановлениях международных
организаций, и в этом случае не может быть споров и разных мнений
по данному вопросу. Большое значение здесь также должно иметь
изучение установившейся практики конкретной международной орга
низации по наделению ее органов правомочиями заключать между
народные договоры с другими международными организациями и с
государствами.
1
Цит. по: Фомин В.В. Указ. соч. С. 56–57.
2
См.: Шибаева Е.А. Указ. соч. С. 161–164.
298 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
3. Согласительная природа международных договоров
с участием международных организаций
Международный договор есть соглашение субъектов междуна
родного права. В этом смысле международные договоры, в которых
участвуют международные организации, не отличаются от догово
ров между другими субъектами международного права
го между государствами. И те и другие носят согласительный харак
тер, и в тех и в других выражается согласованная воля международ
ноправовых субъектов. Тем не менее международные договоры с
участием международных организаций отличаются по своему воле
вому содержанию от межгосударственных договоров. Дело в том,
что характер выражаемой в тех и других согласованной воли не
одинаков. В договорах между государствами соглашение всегда яв
ляется результатом согласования суверенных воль во многих случа
ях классово неоднородных, порой разнотипных государств как
субъектов международного права.
В договорах с участием международных организаций суверен
ная воля может проявляться или только с одной стороны (когда в
договоре участвуют государство или группа государств), или вообще
отсутствовать (когда в договоре участвуют только международные
организации), поскольку, как известно, международные организа
ции суверенитетом не обладают и, следовательно, не могут обладать
суверенной волей.
Как нами отмечалось, воля международной организации в меж
дународном договоре, так же как и воля государства, носит классо
вый характер, но в отличие от воли государства она не является
суверенной, будучи сама результатом согласования воль всех или
большинства государств — членов международной организации. По
этому соглашения, которые заключают международные организации
с государствами и между собой, представляют более сложные пере
плетения классовогосударственных воль. В то же время воля меж
дународной организации носит относительно самостоятельный ха
рактер. Отрицать это — значит отрицать международную правосубъ
ектность международных организаций.
1
См.: Jones J. Mervyn. International Agreements other than «interState Treaties» —
Modern Developments // BYIL. Vol. 21. 1944. P. 111–122; Wengler Wilhelm. Agreements
of States in Internetional Relations // Revue hе´llenique de droit international. Athenes,
1955. № 1. P. 113–130.
1
, прежде все
Глава II. Особенности международных договоров…
299
Воля международной организации не является простой суммой
отдельных воль государств — ее членов, а представляет собой новое
качество, собственную, самостоятельную, пусть относительно, но
волю именно данной международной организации, без которой она
не была бы субъектом международного права.
Воля международной организации, как и сами международные
организации, является вторичной, производной от воли государств.
Она формируется государствами в процессе их борьбы или сотруд
ничества в различных органах международной организации и выра
жается в актах этих органов, которые одновременно являются акта
ми данной международной организации, выражающими ее волю.
Международная организация выступает в качестве субъекта
международного права в целом, как таковая, а действует она через
свои органы. Но отдельные органы ее не обладают международной
правосубъектностью и собственной волей. Воля международной орга
низации есть итог согласования воль государствчленов, выражен
ный в актах ее органов. Здесь также не происходит слияния воль
государств — членов, а имеет место их согласование, и эта воля
существует параллельно с волей государств, а не над ними. Государ
ства и в международной организации остаются суверенными субъек
тами международного права со своей волей.
По своему классовому содержанию воля международной орга
низации также может носить сложный характер, что определяется
классовым типом государствчленов. Таковы универсальные между
народные организации, в которых участвуют государства различных
социальных систем. Но даже если в международной организации
участвуют государства одного классового типа, соглашения их с
государствами или с другими международными организациями мо
гут иметь сложный классовый характер, если их контрагенты будут
классово иными. Таковы соглашения, которые заключались социали
стическими международными организациями с капиталистическими
государствами или с универсальными и другими межсистемными
международными организациями, например соглашение Совета Эко
номической Взаимопомощи с Финляндией о сотрудничестве от 16 мая
1973 г., соглашения СЭВ о сотрудничестве с МАГАТЭ 1975 года,
с ВОЗ 1978 года и др.
1
Только в тех случаях, когда международные организации и их
контрагенты по международному договору (государства или между
1
См.: Фомин В.В. Указ. соч. С. 118–127.
300 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
народные организации) являются классово однородными, соглаше
ние в таком договоре носит однотипный в классовом отношении
характер. Таковы соглашение СЭВ с правительством СССР 1961 го
да об урегулировании вопросов, связанных с месторасположением
в СССР учреждений СЭВ, соглашение 1964 года между СЭВ и
правительством Югославии об участии СФРЮ в работе органов
СЭВ, соглашения (протоколы) СЭВ с МИБ, МВЭС, ОСЖД и дру
гими социалистическими международными организациями. Все эти
договоры относятся к международным договорам социалистическо
го типа. Здесь нет антагонистического столкновения классово про
тивоположных воль, а имеет место согласование воль, для которого
характерно политическое единство социалистических стран.
Однако это единство не должно пониматься как возникновение
некой общей, одной воли, стоящей над государствами социалисти
ческого содружества, в заключаемых ими международных договорах
с участием социалистических международных организаций, ибо каж
дое социалистическое государство остается суверенным субъектом
международного права, выражающим волю своего народа. В процес
се своего сотрудничества, включая экономическую интеграцию, со
циалистические государства не только сохраняют, но упрочивают
свой суверенитет как в отношениях между собой, так и в своих
международных организациях, заключая с ними международные до
говоры.
Итак, международные договоры, в которых участвуют между
народные организации, независимо от их классовоисторического
типа, всегда выражают согласованные воли их субъектов. Однако в
отличие от договоров между государствами, где эти воли суверенны
и потому юридически равнозначны, в договорах государств с участи
ем международных организаций эти воли неравнозначны, ибо здесь,
с одной стороны, выражается суверенная, первичная воля, в то вре
мя как, с другой стороны, — несуверенная, вторичная воля.
Суверенная воля государств как первичная носит неограничен
ный по содержанию, универсальный характер. Несуверенная воля
международных организаций как результат творчества государств
имеет ограниченный, специальный характер: волеизъявление меж
дународной организации должно строго соответствовать компетен
ции, установленной государствами в правилах организации, прежде
всего в ее уставе
1
. В противном случае ее волеизъявление будет
1
См.: Шибаева Е.А., Поточный М. Указ. соч. С. 46.
Глава II. Особенности международных договоров…
301
юридически недействительным и не приведет к действительному
соглашению в международном договоре.
Юридическая неравнозначность воль государств и междуна
родных организаций, однако, не означает, что при заключении конк
ретного международного договора воли этих субъектов, как и сами
субъекты, не могут признаваться равноправными. Чаще всего так
оно и происходит. Иногда это указывается в самом договоре, как,
например, в соглашении 1964 года между СЭВ и СФРЮ об ее
участии в работе органов СЭВ, где в числе принципов их взаимоот
ношений в преамбуле назван принцип полного равноправия.В про
тивном случае международный договор будет неравноправным, что
несовместимо с международным правом.
Принцип равноправия, таким образом, должен соблюдаться и в
договорах с участием международных организаций. Но это не меня
ет существа рассматриваемого вопроса о воле международной орга
низации при заключении международных договоров.
Международная организация, пока она остается несуверенным
образованием, не обладающим собственным реальным аппаратом
власти для проведения в жизнь своей воли, не может осуществлять и
действенную власть в отношении суверенных государств, на что
1
справедливо указывает Г. М. Вельяминов
.
Юридическая неравнозначность воль государств и междуна
родных организаций обусловливает их неодинаковую роль в процес
се создания норм общего международного права, в том числе путем
заключения международных договоров.
Только суверенная воля, то есть воля государств, может тво
рить правовые нормы. Поскольку же существование суверенных
государств является исторической закономерностью нашей эпохи,
постольку, как писал Г. И. Тункин, «основой юридической обяза
тельности норм международного права является и может быть толь
ко соглашение между этими суверенными государствами». Поэтому,
он считает, «нет никаких оснований полагать, что международные
организации могут превратиться в подобие государственной власти
и будут выполнять те же... функции в создании и обеспечении со
блюдения норм международного права, какие выполняют органы
1
См.: Вельяминов Г.М. Социалистическая интеграция и международное пра
во. М., 1982. С. 193.
302 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
государственной власти в отношении национального права»1. С на
шей точки зрения, это положение остается верным и теперь.
Таким образом, международные организации, не обладая суве
ренной волей, не способны создавать нормы общего международно
го права без участия и помощи государств, в том числе и прежде
всего императивных норм jus cogens. Поэтому договоры, заключае
мые международными организациями между собой, не являются
источниками общего международного права. Содержащиеся в них
нормы носят вторичный характер и обязательны только для заклю
чивших договор международных организаций, но не для государств,
даже их членов, непосредственно.
Несколько иначе обстоит дело с договорами между междуна
родными организациями и государствами. Так как в этих договорах
участвуют суверенные государства, то они могут вести к образо
ванию международноправовых норм, обязательных непосредствен
но для этих государств, то есть быть источником общего международ
ного права. Этот вывод подтверждается содержанием подобных меж
дународных договоров. Так, например, сoглашение между ООН и
правительством США от 26 июня 1947 г. относительно местопребы
вания центральных учреждений ООН, временное соглашение
о привилегиях и иммунитетах ООН между ООН и Швейцарией от
1 июня 1946 г., подобные соглашения специализированных учрежде
ний ООН с правительствами Австрии, Франции, Канады, Голлан
дии и т. д. содержат важные международноправовые нормы, уста
навливающие правовой статус территорий, занимаемых учреждени
ями международных организаций, их иммунитет от местных властей,
иммунитет должностных лиц этих организаций и другие нормы
общего международного права (об этом см. ниже).
Таким образом, в системе международных договоров с участи
ем международных организаций, в зависимости от субъектов и вы
раженной ими согласованной воли в договорах, следует различать
две их разновидности: договоры государств с международными орга
низациями и договоры между международными организациями. Оп
ределенные различия в характере их согласительной природы, не
равнозначность выражаемых в них воль субъектов не должны
упускаться из виду ни в теории, ни на практике. Как мы видели, эти
различия в определенной мере, хотя и не полностью, были учтены
1
Тункин Г.И. Теория международного права. С. 237, 242, 274–275.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]