Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право международных договоров. Том 2. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. Учебное пособие
.pdf
Глава IV. Юридическая действительность договоров…
393
частую иными и более жесткими условиями, чем в случае государ
ства, ибо, как уже говорилось, международная организация не имеет
органов, аналогичных главе государства, главе правительства или
министру иностранных дел, которые могли бы ex officio представ
лять ее в любых международных договорных обязательствах и опре
делять ее «поведение», являясь как бы руководящим центром, до
сведения которого доводились бы все вопросы, касающиеся этой
организации. Поэтому при установлении наличия ошибки в догово
ре, которая явилась следствием недосмотра международной органи
зации, необходимо каждый раз учитывать особенности структуры
этой организации в целом, а не просто действия ее отдельного орга
на. Если такая вина международной организации будет установлена,
то в этом случае ошибка не будет извинительной и международная
организация не вправе будет ссылаться на нее как на основание
оспаривания действительности международного договора (п. 2 ст. 48).
Как и в случае с договорами между государствами, здесь ошибка
также должна быть существенной, то есть затрагивать саму суть
международного договора, ибо в этом случае она искажает подлин
ную волю международной организации. Второстепенные ошибки, в
том числе грамматические, редакционные, типографские и т. п., если
они не затрагивают существа соглашения, не влияют на действи
тельность международного договора (п. 3 ст. 48).
Действительность соглашения в международном договоре мо
жет быть оспорена в тех случаях, когда представители, непосред
ственно заключающие международный договор, действуют без или в
нарушение данных им полномочий. Акции таких лиц не создают
действительного международного договора, так как в нем воля
субъекта международного права представлена в искаженном виде
или вовсе отсутствует. Это относится в одинаковой мере как к дого
ворам между государствами, так и к договорам с участием междуна
родных организаций. В Конвенции 1986 года этому вопросу посвя
щена ст. 8, которая распространяет соответствующую статью Венской
конвенции о праве международных договоров 1969 года на договоры
с участием международных организаций. В ней говорится: «Акт,
относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое
не может... считаться уполномоченным представлять государство
или международную организацию с этой целью, не имеет юридичес
кого значения, если он впоследствии не подтвержден данным госу
дарством или данной организацией». Кроме того, в ст. 47 конвенции
394 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
имеется оговорка о том, что нарушение уполномоченным «специаль
ных ограничений», то есть инструкций, не может служить основани
ем для недействительности международного договора, если это огра
ничение не было доведено до сведения других договаривающихся
сторон (государств или международных организаций) до выраже
ния представителем своей воли, согласия.
Полномочия представителей международных организаций сами,
в свою очередь, должны быть действительными, то есть выданы
органом, компетентным заключать договоры от имени международ
ной организации как субъекта международного права, о чем уже
говорилось (гл. III). Только в этом случае его воля будет иметь
международноправовое значение и считаться волей самой между
народной организации.
Большую дискуссию в Комиссии международного права и на
конференции 1986 года вызвал вопрос о влиянии правил междуна
родных организаций на действительность их согласия при заключе
нии международных договоров (ст. 46 конвенции). Речь идет об
оспаривании действительности международных договоров, заклю
ченных международной организацией в нарушение правил, касаю
щихся ее компетенции заключать договоры. Это правила, которые
определяют процедуру заключения договоров. Докладчик и некото
рые другие члены Комиссии международного права считали, что
этот вопрос можно решать по аналогии со ст. 46 Венской конвенции
о праве международных договоров, то есть попросту распространить
ее на международные организации. В таком случае понятия «внут
реннее право государства» и «правила международной организа
ции» отождествлялись, и, следовательно, на нарушение этих правил
как на основание оспаривания международного договора можно было
ссылаться только в том случае, если нарушение касалось «нормы
организации особо важного значения». Но даже в этом случае было
(и остается) возможным признание действительности договора, зак
люченного в нарушение правил организации особо важного значе
ния (а таковыми являются, очевидно, прежде всего положения учре
дительных актов), если их нарушение не носило явного характера.
Такой подход, по существу, узаконивал заключение междуна
родными организациями внеуставных международных договоров, то
есть таких, которые заключаются ими в нарушение или вне рамок
положений их уставов, определяющих порядок принятия организа
циями их международных договорных обязательств. Но действия
Глава IV. Юридическая действительность договоров…
395
международной организации в данном случае не могут иметь ника
кого юридического значения независимо от характера нарушения
«правил организации особо важного значения», так как в этом слу
чае не может быть выражена подлинная воля международной орга
низации. Даже в отношении договоров между государствами многие
юристы высказывали такую точку зрения, но в этом случае речь шла
о суверенных государствах, их суверенной воле, которые создают
нормы как внутреннего, так и международного права. Поэтому «не
конституционные» договоры могут оспариваться лишь в том случае,
если речь идет о норме внутригосударственного права, имеющей
особо важное значение.
Это положение после длительных и обстоятельных дискуссий в
Комиссии международного права, а затем на Венской конференции
1968—1969 годов нашло свое закрепление в ст. 46 Конвенции о праве
международных договоров.
Иное положение в случае международных организаций. Они
обладают ограниченной международной правосубъектностью и спе
циальной договорной правоспособностью. Они не могут создавать
нормы своего поведения вопреки нормам, которые созданы для них
государствами в учредительных актах этих организаций. Поэтому
любые внеуставные международные договоры должны считаться
недействительными.
Именно из этого следует исходить при решении данного вопро
са. Поэтому, когда докладчик КМП П. Ретер, представляя проект
ст. 46, высказал противоположную точку зрения, она была подверг
нута справедливой критике рядом членов Комиссии международно
го права, в том числе советским юристом. Последний подчеркнул,
что ограниченная договорная правоспособность международных орга
низаций должна отразиться в этой статье. Так, в отношении между
народной организации не должно быть позволено делать вывод из ее
поведения, что она молчаливо признала договор действительным
или сохраняющим свое действие. Все правила международной орга
низации относительно выражения согласия на обязательность меж
дународного договора должны рассматриваться как имеющие важ
ное значение.
Н. А. Ушаков, выступая по этому вопросу в комиссии, резонно
отметил, что для международной организации не существует экви
валента органов государственной власти. Каждый орган междуна
родной организации действует в строгих пределах своей компетен
396 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
ции. Поведение международной организации в целом выражается
скорее в ее выступлениях, документах и особенно в решениях ее
органов. И если государство на основании ст. 46 о положениях
внутреннего права может отступать от какойлибо нормы, касаю
щейся компетенции заключать международные договоры, то такая
возможность не должна быть предусмотрена для международной
организации, поскольку международные организации могут действо
вать лишь согласно своим соответствующим правилам, которым орга
низации обязаны своей правоспособностью. Допускать, что между
народная организация может действовать в их нарушение, будь то
путем явного принятия или молчаливого согласия, означало бы
ставить под угрозу само ее существование, поскольку учредитель
ный акт организации является основой ее функций и полномочий
В соответствии с таким подходом Н. А. Ушаков предложил
свой проект ст. 46, из которого обоснованно было исключено указа
ние на нормы, имеющие «особо важное значение», когда речь идет о
2
правилах международной организации
. Это указание, по предложе
нию советского юриста, в первом чтении ст. 46 было исключено на
том основании, что международные организации должны быть на
дежно защищены от любых нарушений своих правил независимо от
их значения. В каждом государстве, говорил Н. А. Ушаков, сущест
вуют нормы внутреннего права особо важного значения, которые
должны быть известны другим сторонам договора, так что государст
во может ссылаться на эти нормы для обоснования недействительно
сти международного договора. Но кроме них во внутреннем праве
каждого государства существуют весьма нечеткие нормы, которые
не всегда известны даже юристам самого государства и осведомлен
ности о которых нельзя требовать от других государств или между
народных организаций. Именно поэтому необходимо указать (и в
Венской конвенции в ст. 46 это сделано в том, что касается внутрен
него права государств), что нарушенная норма должна иметь «особо
важное значение».
Иное дело в отношении международных организаций. Здесь
такое указание не обязательно, поскольку с правилами международ
ных организаций легко ознакомиться. Во всяком случае, ничто не
должно препятствовать тому или иному государству или междуна
родной организации обращаться к международной организации, с
1
.
1
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1979. Т. I. С. 99.
2
Там же. С. 119–120.
Глава IV. Юридическая действительность договоров…
397
которой ведутся переговоры о заключении договора, с просьбой
разъяснить ее соответствующие правила. Здесь также существенное
отличие от положения суверенного государства, от которого нельзя
требовать, чтобы оно каждый раз разъясняло компетенцию своих
органов заключать тот или иной международный договор или тем
более указывать ему на неправомерность действий этих органов по
1
заключению договора
.
Аргументы, высказанные советским юристом, нашли поддерж
ку ряда других членов Комиссии международного права, и когда
этот вопрос рассматривался в ее редакционном комитете, было ре
шено, что международные организации должны быть даже в боль
шей мере, чем государства, защищены от нарушений норм, регули
рующих их компетенцию заключать международные договоры,
поскольку все такие нормы международных организаций об их ком
петенции заключать договоры имеют особо важное значение. Поэто
2
му указание об особо важных нормах было исключено
.
К сожалению, однако, при втором чтении проекта статей Ко
миссия сочла, что нет достаточно веских причин устанавливать раз
личные режимы в этом отношении для государств и для междуна
родных организаций, и указанные слова о правилах «особо важного
значения» были вновь включены в проект ст. 46, то есть влияние
несоблюдения правил международных организаций и норм внутрен
него права государств на действительность международных догово
ров было уравнено.
Дискуссию при обсуждении ст. 46 проекта вызвал также вопрос
о явном характере нарушения правил международных организаций.
Как известно, определение «явного характера» нарушения было вне
сено на Венской конференции по праву договоров в 1968 году Анг
лией и было включено в качестве п. 2 в ст. 46 конвенции. Согласно
этому определению, «нарушение является явным, если оно будет
объективно очевидным для любого государства, действующего в
этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой».
Хотя это определение вносит мало ясности в понятие очевидного
нарушения, оно, с небольшими редакционными изменениями, было
включено в п. 2 ст. 46 проекта в отношении согласия государств — к
определению явного нарушения было добавлено упоминание о меж
дународных организациях. В результате возник следующий текст:
1
Ежегодник Комиссии международного права, 1979. Т. I. С. 108, 109, 120.
2
Там же. С. 269.
398 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
«Нарушение является явным, если оно будет объективно очевидным
для любого государства или любой международной организации,
добросовестно исходящих из обычной практики государств в этом
вопросе».
Как видно, здесь речь идет об обычной практике именно госу
дарств, на которую можно ссылаться как на основание оспаривания
действительности международных договоров с участием междуна
родных организаций. Если же нарушение внутреннего права госу
дарства не является очевидным для его контрагента, будь то госу
дарство или международная организация, сравнивающего поведение
государства, внутреннее право которого нарушено, с обычным пове
дением государств в этом вопросе, нарушение не должно считаться
явным. В этом случае, следовательно, действительность междуна
родного договора не может быть оспорена (если, конечно, контр
агенту об этом нарушении не стало известно из других источников).
Поиному должен решаться вопрос в отношении понятия явно
го нарушения правил международной организации, касающихся ком
петенции заключать международные договоры. П. Ретер в своем
восьмом докладе сформулировал отдельный пункт по этому вопро
су, но таким образом, что очевидность нарушения правил междуна
родной организации вытекала из ее обычной практики
ние подверглось критике в Комиссии международного права. Совет
ский юрист отмечал, что это правильно в отношении договоров
между государствами, где существует давно установившаяся и всем
известная практика. Например, главы государств и правительств,
министры иностранных дел обладают необходимой компетенцией
совершать все акты по заключению международных договоров. В
настоящее время существует установившаяся практика, а не просто
повторяемое поведение, в соответствии с которой министры граж
данской авиации могут заключать соглашения в сфере своей компе
тенции. Однако в отношении международных организаций нет ни
какой обычной практики и тем более древней практики заключения
международных договоров. Поэтому было бы преждевременным го
ворить об обычной практике международных организаций
Многие члены Комиссии международного права поддержали
эту точку зрения. Юрист из ШриЛанки У. Пинто в своем выступле
нии справедливо подчеркнул, что, в то время как государство само
1
. Это положе
2
.
1
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1979. Т. II. Ч. 1.
2
См. там же. Т. I С. 108–109.
Глава IV. Юридическая действительность договоров…
399
определяет свое внутреннее право и обладает поэтому более широ
кими возможностями на выражение или изменение своего согласия
с договором, международные организации не обладают такой гиб
костью и в своих действиях строго ограничены компетенцией, уста
новленной для них в учредительном акте. Поэтому термин «явное
нарушение» имеет неодинаковое значение для государств и между
народных организаций. Содержание выражения «обычная практи
ка» является также неопределенным, но можно говорить об обычной
практике в отношениях между государством и организацией, членом
1
которой состоит данное государство
. Это сомнение разделили и
некоторые другие члены комиссии, в том числе американский юрист
С. Швебель. Правда, последний относил его только к универсаль
ным организациям. В случаях организаций, состоящих из ограни
ченного числа членов, таких как ЕЭС, каждый член знает или дол
жен знать правила, касающиеся заключения международных догово
ров. Но этого нельзя сказать об универсальных международных
организациях. Едва ли все их государствачлены, особенно менее
крупные, точно знают правила и практику заключения договоров
2
такими организациями, как ИКАО, ВМО, ВОЗ или даже ООН
.
Индийский юрист С. П. Джагота отметил, что государства не
могут быть полностью осведомлены о правилах международной орга
низации и, следовательно, не в состоянии следить за тем, чтобы все
эти правила соблюдались международной организацией при заклю
чении ею международного договора. Последняя могла бы воспользо
ваться этим для того, чтобы оспорить действительность заключенно
го договора, что было бы неправильным.
Некоторые юристы считают, что следует проводить различие
между государстваминечленами и государствамичленами данной
организации и что государствачлены в большей степени знакомы с
правилами и практикой данной организации, чем другие государ
ства.
Под влиянием критики членов комиссии П. Ретер был вынуж
ден согласиться, что понятие «явное нарушение» имеет разное зна
чение в отношении государств и международных организаций. В
ходе дальнейшего обсуждения этого вопроса было признано, что
нельзя говорить о существовании «обычной практики международ
ных организаций», на основании которой можно было бы опреде
1
Ежегодник Комиссии международного права, 1979. Т. I С. 110–111.
2
Там же. С. 113.
400 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
лить «явный характер» нарушений их правил. Здесь должны быть
использованы другие критерии, когда контрагенты по договору с
международной организацией знали или должны были знать о нару
шении ее соответствующих правил. В результате выражение «нару
шение является явным» в отношении правил международных орга
низаций (п. 4) было изменено следующим образом: «если оно
известно или должно быть известно любому договаривающемуся
государству или любой договаривающейся организации». В этом
случае международная организация может оспорить действитель
ность заключенного ею международного договора. Как видим, упо
минания о «практике организации» здесь не было (в отличие от
формулировки п. 2 ст. 46, касающегося практики государств).
При обсуждении ст. 46 проекта в Шестом (Юридическом) ко
митете на 37й сессии Генеральной Ассамблеи ООН представители
некоторых государств высказали критические замечания на этот
счет. Австрийский представитель увидел в новой формулировке от
ход от объективного критерия, выраженного в п. 2 в отношении
государств, и принятие субъективных теорий
считал, что п. 4 устанавливает презумпцию известности в случае
нарушения правил международной организации, при которой лишь
в качестве исключения можно оспорить действительность междуна
родного договора, заключенного международной организацией
На Венской конференции 1986 года все эти вопросы вновь
возникли. Австрийская делегация вместе с японской внесли фор
мальную поправку для восстановления «объективного критерия» в
понятии «явного нарушения»
Египта
4
.
3
. На это же была направлена поправка
Социалистические государства выступали в принципе за ст. 46
проекта. Вместе с тем они приветствовали поправки, направленные
на ее улучшение, в особенности поправку МАГАТЭ, ИМО, МВФ и
ООН, в которой акцентировалось внимание на учредительных актах
международных организаций в качестве важнейшего критерия уста
новления действительности заключаемых ими международных до
говоров
5
. Советская делегация во время дискуссии по ст. 46 предло
1
. Представитель Заира
2
.
1
См.: doc. A/C.6/37/SR.51. P. 27.
2
Ibid. P. 17.
3
См.: doc. A/Conf. 129/C.1/L.48/Rev.1.
4
См.: doc. A/Conf. 129/C.1/L.52.
5
См.: doc. A/Conf. 129/C.1/L.55.
Глава IV. Юридическая действительность договоров…
401
жила улучшить упомянутую поправку (L. 55) путем указания на
недопустимость ссылки на нарушение правил организации в отно
шении компетенции заключать договоры, «если только данное нару
шение не было явным и не касалось учредительных актов или любо
го другого правила особо важного значения»
1
.
Делегации западных стран (Франции, Греции, США, Англии)
выступили против этой поправки, ссылаясь на то, что не любая
норма учредительного акта является особо важной и что эта поправ
ка увеличила бы число положений, которые международная органи
зация могла бы попытаться использовать для доказательства недей
ствительности своего согласия на обязательность для нее договора.
Вместе с тем делегации западных стран не возражали против попра
вок Австрии и Японии, а также Египта, касающихся определения
«явного нарушения» и носящих в основном редакционный характер.
Представители развивающихся стран, подчеркивая приемле
мость текста КМП, отмечали, что поправки Египта, а также Австрии
и Японии могли бы улучшить статью. Что касается поправки между
народных организаций, то они сомневались в ее полезности и скло
нялись к ее отклонению (Ирак, Судан, Индия, Индонезия) или
обходили ее молчанием (Пакистан, Тунис, Египет).
В результате обсуждения комитет полного состава направил в
редакционный комитет только поправки Египта, а также Австрии и
Японии. В подготовленном редакционным комитетом тексте пунк
ты, касающиеся внутреннего права государств и правил организа
ции, остались без изменения, а в п. 3 было сформулировано общее
определение «явного» характера нарушения, в котором учитывалась
специфика международных организаций в том, что касается их прак
тики. Этот текст и был одобрен пленумом конференции. Что касает
ся первостепенного значения учредительных актов международных
организаций, то этот момент нашел свое отражение в преамбуле
конвенции.
Таким образом, международная организация может оспаривать
действительность своего согласия на обязательность для нее между
народного договора, а следовательно, и действительность самого
международного договора только в случае, если нарушение ее важ
ных, прежде всего уставных, правил было известно другим участни
кам договора. Но, во всяком случае, здесь речь может идти только об
1
См.: doc. A/Conf. 129/C.1/L.17. P. 18.
402 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
оспаривании действительности международного договора, то есть об
относительной, а не об абсолютной недействительности междуна
родного договора.
В) Правомерность объекта и цели договора
Как говорилось выше, понятие действительности международ
ного договора включает его международную правомерность. Послед
няя означает, что международный договор, чтобы быть действитель
ным, должен иметь правомерные объект и цель. Необходимость
этого признают и многие западные юристы, хотя среди них встреча
ются и такие, которые считают, что международные договоры могут
иметь любое содержание, лишь бы были надлежащие стороны и
действительное соглашение между ними
Основным критерием при определении правомерности или не
правомерности объекта и цели международного договора являются
основные принципы международного права как наиболее важные,
общие и общепризнанные его нормы, обладающие высшей юриди
ческой силой и носящие императивный характер. Этот критерий
должен применяться и в отношении международных договоров с
участием международных организаций, поскольку эти нормы обяза
тельны не только для государств, но и для других субъектов между
народного права. Сомнения, которые иногда высказываются на этот
2
счет
, с нашей точки зрения, неосновательны.
Международные организации создаются на основе договоров
между государствами, и было бы неправильным считать, что госу
дарства путем создания международных организаций могут избегать
соблюдения основных принципов международного права и других
его императивных норм.
О необходимости соблюдения международными организация
ми таких принципов, как неприменение силы и равноправие при
заключении международных договоров, выше уже говорилось. Но то
же можно сказать и о других основных принципах современного
международного права. Международные организации (а не только
государства), заключая договоры, должны строго соблюдать такие,
например, принципы, как невмешательство во внутренние дела и
уважение суверенитета государств, право народов на самоопределе
1
.
1
См.: Guggenheim P. Traitе´ de droit international public. T. I. Geneva, 1953. P. 57.
2
См.: Ежегодник Комиссии международного права, 1979. Т. I. С. 162.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]