Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право международных договоров. Том 2. Действие и применение договоров. Договоры с участием международных организаций. Учебное пособие
.pdf
Глава V. Действие и применение договоров…
463
предмет Венской конвенции 1969 года, которая имеет дело с догово
рами между государствами, показывают, что в ней термин «граница»
означает «государственную границу». Это не значит, что здесь речь
идет только о договорах, касающихся простой делимитации сухо
путной границы. Это могут быть и договоры об уступке территории,
о тех или иных изменениях территории государств, вообще все дого
воры о территориальных разграничениях государств друг с другом
как суверенных субъектов. С другой стороны, сюда не относятся
договоры, касающиеся целого ряда линий, не являющихся государ
ственными границами (линии перемирия, прекращения огня, линии,
предназначенные для делимитации некоторых морских пространств,
и т. п.). Речь идет о договорах, устанавливающих государственные
границы в прямом смысле этого слова.
Встает вопрос: могут ли международные организации стано
виться участниками таких договоров, если учесть, что они не имеют
территории в собственном смысле? При обсуждении этого вопроса в
Комиссии международного права были высказаны две противопо
ложные точки зрения. Одни юристы, как, например, англичанин
Ф. Вэллет, говорили, что понятие «граница» нужно рассматривать в
самом широком смысле, включая все линии делимитации любых
пространств, и что международные организации могут быть потен
циальными участниками договоров об их установлении. Другие юри
сты, в том числе Н. А. Ушаков, высказали, на наш взгляд, правиль
ную мысль, что «понятие границы должно остаться тем же, что и в
Венской конвенции»
1
, то есть государственной границей. В этом
случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться в
оправдание отказа государства от международного договора. В та
ком договоре международные организации не могут участвовать на
одном уровне с государствами, а могут лишь осуществлять некото
рые функции контроля или гарантий в отношении границ, ибо пос
ледние устанавливаются только государствами как полноправными,
суверенными субъектами международного права.
Международные организации могут распоряжаться территори
ей государств только с согласия и по поручению последних. Исклю
чения возможны в случае государстваагрессора, когда распоряже
ние его территорией происходит без его согласия, что является
своеобразной санкцией за совершенную агрессию как международ
1
Yearbook of the International Law Commission 1980. Vol. I. P. 9–11.
464 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
ное преступление. Но и в этом случае передача территории происхо
дит на основе договора между государствами, а международные орга
низации играют опосредованную, вспомогательную роль. Например,
согласно ст. 23 Мирного договора с Италией 1947 года, Генеральная
Ассамблея ООН получила право распорядиться бывшими итальян
скими колониями, учредить над ними международную опеку. Мир
ный договор является соглашением между государствами, но согла
шение об опеке можно рассматривать как соглашение ООН с
государством (опекуном), где содержатся также и положения по
территориальным вопросам.
Соглашения об опеке, если рассматривать их как двусторонние
1
, являются примером международного договора государства с
акты
международной организацией. Понятно, что без участия государств
международные организации не вправе заключать договоры, уста
навливающие границу. Поэтому не может быть такого рода догово
ров, заключенных только между международными организациями.
Это положение не вполне было учтено при формулировании
ст. 62 проекта, которая давала возможность раcсматривать междуна
родные организации в качестве равноправных участников догово
ров, устанавливающих государственные границы. Комиссия, правда,
в своем комментарии отмечает, что «эта статья составлена с учетом
традиционной концепции, согласно которой только государства рас
полагают территорией и только делимитационные линии террито
рии государств являются границами». Проект п. 2 ст. 62 не позволял
в полной мере судить об этом и нуждался в уточнении. Во всяком
случае, к договорам, устанавливающим государственную границу,
клаузула rebus sic stantibus (при таком положении дел) непримени
ма. В этом случае на коренное изменение обстоятельств нельзя ссы
латься как на основание одностороннего отказа от международного
договора.
На коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться также,
если оно вызвано нарушением участником договора обязательств по
нему либо иного международного обязательства, взятого им по от
ношению к другому участнику договора. Однако это положение
применительно к договорам с участием международных организа
ций имеет особенности. В отношении государств коренное измене
1
Некоторые юристы рассматривают соглашения об опеке как односторонние
акты государствопекунов, утвержденные Генеральной Ассамблеей или Советом
Безопасности ООН.
Глава V. Действие и применение договоров…
465
ние обстоятельств лежит за их пределами, а в случаях международ
ных организаций оно может иметь место в их рамках. Например, оно
может быть связано с выходом из международной организации глав
ных государств — ее учредителей, от которых зависит политическая
роль международной организации или ее финансовая база. Если, к
примеру, несколько государствчленов, вносящих наиболее крупные
взносы в организацию, вышли из нее, то она утратила возможность
выполнять взятые на себя финансовые обязательства по договорам с
другими государствами или международными организациями. В этом
случае международная организация не должна нести ответствен
ность за нарушение ею международного договора и может, повиди
мому, ссылаться на коренное изменение обстоятельств.
На конференции 1986 года ст. 62 подверглась детальному об
суждению. С целью улучшения формулировки п. 2 советская делега
ция предложила поправку, направленную на то, чтобы заменить
выражение «если договор устанавливает границу» выражением «если
государства — участники договора устанавливают на его основе гра
1
ницу»
. Это исключило бы возможность толковать положение дан
ного пункта таким образом, что он предоставляет международной
организации статус полноправного участника договора о государ
ственных границах. В этом же направлении шла поправка Аргенти
ны, уточняющая, что в данном пункте речь идет о границе государ
2
ства
.
В ходе обсуждения представители социалистических стран (ГДР,
НРБ, ЧССР, ПНР, Кубы) высказались за текст статьи в редакции
КМП с учетом поправок СССР и Аргентины. Представители же
западных стран (Франции, Англии, Швейцарии, Австралии) высту
пили против этих поправок, квалифицируя их как излишние и ста
вящие якобы под угрозу общепринятые понятия. Мнения развиваю
щихся стран по этому вопросу разделились: ряд стран (Египет,
Венесуэла, Ангола, Буркина Фасо, Перу) выступили в поддержку
предложенных поправок, другие (Нигерия, Пакистан, ОАЭ и др.)
высказались за текст КМП без внесения какихлибо редакционных
изменений.
В результате обсуждения комитет полного состава направил
текст статьи с предложенными поправками в редакционный коми
1
Doc. A/Conf.129/C.1/L.59.
2
См.: doc. A/Conf.129./C.1/L.57.
466 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
тет, который, однако, не смог подготовить новую формулировку
статьи, придя к выводу о том, что эти поправки затрагивают суще
ство вопроса. Статья была одобрена пленумом конференции в ре
дакции КМП. В связи с этим представитель СССР, голосуя за ста
тью, сделал на конференции заявление: советская делегация исходит
из того, что в ст. 62 речь идет о границах государств, которые уста
навливаются только государствами.
4. От коренного изменения обстоятельств как основания для
одностороннего прекращения международного договора нужно от
личать последующую невозможность выполнения договора (ст. 61
Конвенции 1986 г.). В отличие от коренного изменения обстоя
тельств, здесь речь идет о физической гибели или исчезновении
объекта договора. В отношении договоров между государствами это
такие явления, как погружение в воду острова, высыхание русла
реки и др. В отношении договоров с участием международных орга
низаций — это прекращение соглашений об опеке в связи с получе
нием подопечными территориями государственной независимости.
То же самое происходит с договорами между международными орга
низациями и государствамиопекунами о помощи, которую должна
была получать подопечная территория. В данном случае имеет место
не только исчезновение объекта международного договора — подо
печной территории, но и прекращение существования правовой си
туации, регулирующей применение договора. То есть невозможность
выполнения договора и его прекращение являются также и след
ствием коренного изменения обстоятельств.
9. Процедура прекращения и приостановления
международных договоров с участием
международных организаций и признание
их недействительности
Вопрос о процедуре, которой государства и международные
организации должны придерживаться в отношении прекращения и
приостановления международных договоров и признания их недей
ствительности, относится к наиболее важным и сложным в договор
ном праве. Не случайно на Венских конференциях по праву догово
ров 1968—1969 и 1986 годов этот вопрос занял центральное место.
От правильного ответа на вопрос, каким образом будут улаживаться
споры в отношении действительности, прекращения и приостанов
Глава V. Действие и применение договоров…
467
ления международных договоров, зависит эффективное действие
как конвенций о праве договоров, так и самих этих договоров.
Как известно, на Венской конференции 1968—1969 годов уси
лия западных государств были направлены на то, чтобы внести в
конвенцию обязательную юрисдикцию. Это им в определенной сте
пени удалось. Венская конвенция 1969 года содержит ст. 66, в кото
рой предусматривается (при отсутствии желания передать спор в
арбитраж) обязательная юрисдикция Международного Суда ООН
по спорам о недействительности и прекращении договоров, проти
воречащих императивным нормам международного права. Наличие
этого положения было одной из причин, почему многие государства
воздерживались от участия в Венской конвенции о праве междуна
родных договоров. Тем не менее западные государства решили сде
лать все, чтобы статья, подобная ст. 66 Венской конвенции и содер
жащая обязательную международную юрисдикцию, была включена
и в конвенцию о договорах с участием международных организаций.
В своем девятом докладе, представленном на XXXII сессии
Комиссии международного права, специальный докладчик П. Ретер
в проекте ст. 66 предусмотрел, что в случае спора по упомянутым
вопросам международная организация, являющаяся стороной меж
дународного договора, может обратиться в Международный Суд
ООН за консультативным заключением, которое стороны будут при
знавать обязательным для себя. Такое положение противоречило
Статуту Международного Суда, который не наделяет консультатив
ные заключения обязательной силой в отличие от судебных реше
ний. А за судебным решением международные организации не впра
ве обратиться потому, что сторонами споров в Международном Суде
ООН могут быть только государства.
На все эти противоречия и трудности указали советский и
другие юристы в Комиссии международного права. Так, Н. А. Уша
ков предложил заменить рекомендованную докладчиком судебную
процедуру процедурой примирения
1
. В ходе острой дискуссии и
рассмотрения различных вариантов преодоления возникших труд
ностей Комиссия приняла в первом чтении новый вариант ст. 66, в
котором учитывалось различие в правовом положении государств и
международных организаций при возникновении споров о действи
тельности международных договоров, противоречащих императив
1
См.: Yearbook of the International Law Commission 1980. Vol. I. P. 25.
468 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
ным нормам международного права. Было решено, что споры, сторо
нами в которых являются государства, подлежат рассмотрению Меж
дународного Суда, а все другие споры, которые могут возникнуть, о
действительности и прекращении международных договоров пере
даются на обязательную примирительную процедуру
вый взгляд простое, а на самом деле запутанное решение было пере
смотрено Комиссией при втором чтении проекта.
Второе чтение всего проекта было проведено на XXXIII и
XXXIV сессиях Комиссии международного права в 1981 —1982 го
дах после получения замечаний на него от государств и международ
ных организаций. Во многих из них подвергалась критике содержав
шаяся в проекте ст. 66 обязательная юрисдикция Международного
Суда и указывалось, что это противоречит Уставу ООН и Статуту
Международного Суда. Под влиянием критических замечаний в ходе
второго чтения обязательная юрисдикция Международного Суда
ООН была заменена обязательным арбитражем для решения споров
о договорах с участием международных организаций, если эти до
говоры противоречат нормам jus cogens. Тем самым было учтено
различие между государствами и международными организациями,
вытекающее из Статута Международного Суда: в нем могут рассмат
риваться только споры, сторонами которых являются государства.
Поэтому споры с участием международных организаций должны
были передаваться в арбитраж. Порядок образования третейского
суда был предусмотрен в приложении к проекту статей.
Отказ от обязательной юрисдикции Международного Суда в
случае споров о недействительности и прекращении договоров, про
тиворечащих нормам jus cogens, явился несомненным шагом вперед,
поскольку арбитражное рассмотрение споров в меньшей степени
ограничивает волю государств, чем это имеет место при обязатель
ной юрисдикции Международного Суда ООН. Тем не менее, ст. 66
проекта нельзя было считать удовлетворительной во многих отно
шениях. Прежде всего, предусматривая обязательную международ
ную юрисдикцию, пусть в виде арбитража, она идет значительно
дальше ст. 33 Устава ООН, а точнее говоря, вступает в противоречие
с Уставом ООН, который не знает обязательной юрисдикции.
Многие государства в своих замечаниях на ст. 66 проекта ука
зывали на исключительную важность споров о нормах jus cogens,
1
. Это на пер
1
См.: Yearbook of the International Law Commission 1980. Vol. II. Part 2. P. 85–
88, 100–103.
Глава V. Действие и применение договоров…
469
имеющих основополагающее значение для установления недействи
тельности международных договоров или их прекращения
1
. Возни
кает вопрос: как же арбитраж, состоящий из нескольких лиц, может
определить, носит ли та или иная норма международного права
характер jus cogens? Сам докладчик П. Ретер признавал парадок
сальной передачу споров, связанных с императивными нормами,
являющимися, как известно, нормами общего международного пра
ва, на рассмотрение арбитража, «ибо любой вопрос о jus cogens
касается всего международного сообщества, а будучи переданным на
решение арбитража, он был бы низведен до частной проблемы, что
совершенно неудовлетворительно»
1
.
При обсуждении ст. 66 в Шестом комитете на 37й сессии
Генеральной Ассамблеи ООН в 1982 году многие представители
государств отмечали указанные недостатки.
«Существование императивной нормы международного пра
ва, — справедливо подчеркнул представитель МНР, — не может
определяться пятью лицами, которые будут назначены в предлагае
мый арбитражный трибунал и взгляды которых будут отражать
лишь их личное мнение»
2
. Представитель Заира также заявил, что
«государства при всех обстоятельствах должны иметь свободу выбо
ра метода урегулирования, который они считают уместным в каж
дом отдельном случае. По этой причине и в силу сложностей, возни
кающих при точном определении того, какие правила приобрели
характер jus cogens, обязательный арбитраж, предписанный в проек
те ст. 66, является неприемлемым»
3
. «Попытки заменить средства
мирного урегулирования споров, ныне известные международному
праву, единственным средством арбитража являются неоправданны
ми. Обращение к обязательному арбитражу—явление в наше время
весьма редкое и предусматривается главным образом в соглашениях
узкого и специального характера»
4
, — говорил представитель Бело
руссии. Поэтому, например, ссылки на Конвенцию ООН по морско
му праву, из которой было заимствовано это обращение, не являют
ся обоснованными. Предусмотренную в ней процедуру мирного
1
См.: Доклад Комиссии международного права о работе ее тридцать четвер
той сессии. С. 308, 323 и др.
2
Yearbook of the International Law Commission 1980. Vol. I. P. 33.
3
Doc. A/C.6/37/SR.46. P. 20.
4
Doc. A/C.6/37/SR.45. P. 18.
5
Ibid. P. 5.
470 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
разрешения споров нельзя возводить в ранг норм общего междуна
родного права. Она имеет специальный, ограниченный характер.
На несовместимость ст. 66 проекта с суверенитетом государств,
их суверенным равенством указывали представители Индонезии
Тринидада и Тобаго
Для применения арбитража в каждом случае должно быть со
хранено требование о необходимости согласия всех спорящих сто
рон. Иначе ст. 66 станет главным препятствием для широкого учас
тия государств в новой конвенции.
Говоря об арбитраже, необходимо также подчеркнуть неудов
летворительное решение вопроса о порядке его образования, предус
мотренного в приложении к ст. 66 проекта 1982 года. В процессе его
образования государства и международные организации ставились
на один уровень. В частности, здесь предусматривалось, что между
народные организации назначают наравне с другой стороной (госу
дарствами) равное количество своих представителей в арбитраж или
согласительную комиссию. Но, в то время как гражданство предста
вителей государств оговаривалось, гражданство представителей меж
дународных организаций — нет. В результате могла получиться си
туация, что спор международной организации с государством решают
граждане только этого государства или спор двух международных
организаций решают граждане одного и того же государства, с чем
нельзя было согласиться. Очевидно, что гражданство представите
лей международных организаций также должно было быть оговоре
но, чтобы подобная ситуация не возникала. В целом ст. 66 и прило
жение к ней шли гораздо дальше Устава ООН и Манильской
декларации о мирном разрешении международных споров, одобрен
ной 37й сессией Генеральной Ассамблеи Организации Объединен
ных Наций 15 ноября 1982 г. По существу, она противоречит им.
Для разрешения споров между государствами и международ
ными организациями по поводу их международных договоров впол
не достаточна процедура, предусмотренная в ст. 65 проекта, которая
полностью соответствует ст. 33 Устава ООН и построена на принци
пе свободы выбора того или иного средства решения спора. В после
дней предусмотрены такие средства, как переговоры, обследование,
посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство,
2
и других стран в Шестом комитете.
1
,
1
См.: doc. A/C.6/37/SR.48. P. 20.
2
См.: doc. A/C.6/37/SR.51. P. 18.
Глава V. Действие и применение договоров…
471
обращение к региональным органам и др. Правда, не все они подхо
дят для международных организаций, например судебное разбира
тельство или обращение к региональным органам. Эти средства дос
тупны только для государств. Но важно подчеркнуть, что ст. 33
Устава ООН и основанная на ней ст. 65 не знают такой обязатель
ной международной юрисдикции. В то же время предусмотренная в
ст. 65 процедура создает хорошие гарантии против односторонних
действий в отношении прекращения, приостановления или объявле
ния недействительными международных договоров.
Это не исключает возможности совершенствования ст. 65. На
пример, в п. 2 этой статьи с учетом специфического положения
международных организаций можно было бы предусмотреть для
них более чем трехмесячный срок для заявления возражений против
объявления договора недействительным или его прекращения дру
гой стороной, как на это справедливо указывалось в замечаниях
СЭВ и некоторых государств. Формулировка п. 3 этой же статьи, где
имеется ссылка на ст. 33 Устава ООН, может породить некоторые
трудности для международных организаций, поскольку они не мо
гут обращаться к таким мирным средствам решения споров о дей
ствительности или прекращении международных договоров, как су
дебное разбирательство или региональные органы. Из ст. 65 также
неясно, от какого органа международной организации может исхо
дить уведомление о недействительности или прекращении междуна
родного договора, изза чего трудно судить о правомерности таких
уведомлений. Но в целом проект ст. 65 адекватно отражал положе
ния современного международного права в отношении мирных
средств разрешения международных споров, и ею вполне можно
было бы ограничиться в новой конвенции о праве международных
договоров.
На Венской конференции 1986 года вопрос о ст. 66 был самым
острым. Исходя из своей принципиальной позиции, Советский Союз
внес поправки об исключении из ст. 66 и приложения к ней положе
ний об обязательной арбитражной процедуре по спорам о недей
ствительности международных договоров, противоречащих нормам
1
jus cogens
. Советский представитель по рассмотренным выше осно
ваниям убедительно показал неприемлемость арбитражной обяза
тельной юрисдикции в этом случае
2
. Позиция СССР была поддер
1
См.: doc. A/Conf.129/C.1/L.60, 61
2
См.: doc. A/Conf.129/C.1/SR.24. – P. 23
472 Книга третья. Договоры с участием международных организаций
жана государствами социалистического содружества, а также рядом
развивающихся государств, но встречена в штыки западными госу
дарствами, которые выступили за восстановление обязательной юрис
дикции Международного Суда в случае споров по нормам jus cogens.
Большинством в один голос их предложение на конференции про
шло.
Таким образом, в ст. 66 новой конвенции о праве международ
ных договоров кроме обязательного арбитража и обязательной при
мирительной процедуры есть еще и обязательная юрисдикция Меж
дународного Суда по спорам, касающимся норм jus cogens, в двух
формах: в случае, если в споре участвуют только государства, он
передается в Суд для вынесения решения; в случае, если в споре
участвует международная организация, он передается в Суд для
вынесения консультативного заключения, которое является оконча
тельным.
Сказанное не означает, что СССР вообще отрицает значение и
роль международного суда или арбитража как мирных средств реше
ния споров между государствами, на что также обращала внимание
советская делегация на конференции. Что касается Международно
го Суда ООН, то его эффективность может быть повышена, но
только на основе согласования общего подхода к нему всех госу
дарств.
10. Эстоппель: утрата права ссылаться
на основания прекращения, приостановления
или недействительности международного договора
с участием международных организаций
В соответствии с принципом эстоппеля государство или другой
субъект международного права может утратить свои права, напри
мер право ссылаться на основания прекращения, приостановления
или недействительности международного договора, если они, после
того как им стало известно о фактах, определенно или молчаливо
согласились с тем, что договор сохраняет силу, остается в действии
или действителен.
В Конвенции 1986 года этому принципу посвящена ст. 45, кото
рая, восприняв положения ст. 45 Венской конвенции о праве между
народных договоров 1969 года, распространила их на договоры с
участием международных организаций. Повторив в п. 1 ст. 45 поло
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]