Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»
.pdf
подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской
Федерации, или в соответствии с международным договором РФ, ратифицированным в
порядке, установленном законодательством РФ, или федеральным законом, или указом
Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом
федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает
обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического
регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции
процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа,
наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (см. Федеральный
закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»).
Договоры, касающиеся перемещенных культурных ценностей и любые другие
международные договоры Российской Федерации, касающиеся ее культурного достояния, – в
соответствии со ст. 23 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 64-ФЗ «О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на
территории Российской Федерации».
Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации,
предоставлении гарантий по внешним займам. Такого рода договоры в силу ст. 109
Бюджетного кодекса РФ подлежат ратификации:
если предусмотренные этими договорами займы или государственные гарантии
Российской Федерации не включены соответственно в программу государственных внешних
заимствований Российской Федерации или в программу государственных гарантий
Российской Федерации в иностранной валюте в соответствии со ст. 108 или 108.1 Бюджетного
кодекса РФ и (или) привлекаемые в связи с заимствованиями финансовые средства
превышают сумму, эквивалентную 10 миллионам долларов США, а предоставляемые
гарантии превышают сумму, эквивалентную 50 миллионам долларов США, на весь срок займа
или гарантии;
если исполнение таких договоров приводит к превышению верхнего предела
государственного внешнего долга, утвержденного федеральным законом о федеральном
бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
по другим основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.
Договоры о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства
перед Российской Федерацией (за исключением реструктуризации и (или) списания этого
долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и
финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций
и клубов, а также за исключением реструктуризации и (или) списания долга иностранного
государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией,
предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый
год и плановый период) (см. ст. 127 Бюджетного кодекса РФ).
Для сравнения с вышеупомянутыми категориями договоров хотелось бы привести
перечень международных договоров, подлежащих ратификации, который изложен в
Модельном законе «О порядке ратификации и денонсации международных договоров»,
принятом на Межпарламентской Ассамблее ЕврАзЭС постановлением от 23 ноября 2001 г. №
1-17. В соответствии со ст. 7 указанного закона ратифицируются международные договоры
государств:
91
о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи и договоры об основах
межгосударственных отношений;
договоры по вопросам, затрагивающим обороноспособность страны;
договоры по вопросам разоружения;
договоры по вопросам обеспечения международного мира и безопасности;
договоры о коллективной безопасности;
договоры о территориальном разграничении государства с другими государствами;
договоры о предоставлении государством государственных займов, экономической и
иной помощи иностранным государствам;
договоры об инвестициях;
договоры, предметом которых являются основные права и свободы человека и
гражданина;
договоры об участии государства в межгосударственных союзах, международных
организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры
предусматривают передачу им части полномочий государства или устанавливают
юридическую обязательность решений органов этих объединений для государства;
договоры об использовании природных ресурсов другими субъектами международного
права и иностранными компаниями;
договоры о предоставлении кредитов государству, предусматривающие финансовые
обязательства страны;
договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в
законодательстве государства.
Приведенное нами сравнение не случайно, поскольку разрабатываемые и принимаемые
в рамках деятельности ЕврАзЭС модельные законы служат основой для создание актов
национального законодательства государств – членов этого Сообщества, а Российская
Федерация – действительный член ЕврАзЭС. Положения подобных модельных законов носят
рекомендательный характер и не являются обязывающими, но они имеют принципиальное
значение при подготовке и реализации соответствующих договоров и решений органов
Евразийского экономического сообщества. И если сравнить в общем соответствующие
положения Венской конвенции о праве международных договоров, настоящего Закона и
Модельного закона «О порядке ратификации и денонсации международных договоров», то,
полагаем, приоритет будет за положениями Модельного закона. Поскольку в этом законе, по
сути, нашел свое отражение отработанный на практике методом проб и ошибок опыт
нормативно-правового регулирования вопросов ратификации и денонсации международных
договоров. Положения Модельного закона логичны, ясны, не перегружены излишними
формулировками. В целом, они могут составить достойную конкуренцию Венской конвенции
о праве международных договоров, но, заметим, это всего лишь субъективная точка зрения, и
она ни в коей мере не умаляет значения упомянутой Венской конвенции.
3. В соответствии с положениями ст. 14 Венской конвенции о праве международных
договоров и п. 2 комментируемой статьи любой международный договор подлежит
ратификации, если об этом условились его договаривающиеся стороны. Такое положение
способствует проявлению сторонами свободы волеизъявления при выборе того или иного
способа выражение согласия на обязательность для них международного договора. Это
92
позволяет учитывать компетенцию органов государственной власти, уполномоченных
принимать подобные решения, существующие в стране внутригосударственные нормы и
правила, регулирующие вопросы заключения международных договоров, степень их
важности, а также иные причин, имеющие для сторон принципиальное значение.
Статья 16. Порядок внесения на ратификацию международных договоров
1. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом
Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской
Федерации на ратификацию Президентом Российской Федерации.
Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством
Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством
Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить Президенту
Российской Федерации предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение
о подписании которого было принято Правительством Российской Федерации.
2. Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров
представляются соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской
Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с
другими федеральными органами исполнительной власти или уполномоченными организациями, если
договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.
Подлежащие представлению Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию
международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их
Правительством Российской Федерации, представляются в Правительство Российской Федерации.
3. Решения Правительства Российской Федерации об одобрении и о внесении на ратификацию
международных договоров, а также об одобрении и о представлении Президенту Российской
Федерации для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме
постановления.
4. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную
копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его
ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также
оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая
при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение
Правительства Российской Федерации.
5. В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции
Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в пункте 1
настоящей статьи, законопроекта по вопросу о ратификации международного договора, который еще
не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со статьей 15
настоящего Федерального закона, Государственная Дума направляет внесенный законопроект
Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту.
Комментарий к ст. 16
1. В настоящей статье Закон закрепляет общее правило, в соответствии с которым все
международные договоры РФ, подлежащие ратификации, первоначально вносятся на
93
рассмотрение нижней палаты Парламента РФ – Государственной Думы РФ. Данное правило
базируется на конституционных положениях, установленных ч. 2 ст. 104 Конституции,
согласно которым все законопроекты вносятся на рассмотрение Государственной Думы РФ. В
зависимости от того, кем было принято решения о подписании международного договора РФ
(см. ст. 11 Закона), определяется и порядок его внесения на ратификацию.
Международные договоры РФ вносятся на ратификацию Президентом РФ и
Правительством РФ. Президент РФ представляет международные договоры РФ на
рассмотрение Государственной Думы в двух случаях. Во-первых, когда решение о подписании
договора было принято самим Президентом РФ, и, во-вторых, когда решение о подписании
договора было принято Правительством РФ, но обращение по этому поводу в
Государственную Думу РФ от имени Президента вызвано определенной необходимостью.
Подобная необходимость может быть продиктована причинами и внутреннего и внешнего
характера, как с целью придания международному договору дополнительной весомости,
значимости, так и в случае включения в договор условий, затрагивающих особо важные для
России вопросы. В такой ситуации Правительство РФ должно представить Президенту РФ
соответствующие предложения, по рассмотрению которых им будет принято нужное решение.
В данном отношении можно привести следующий пример. Постановлением
Правительства РФ от 12 апреля 1996 г. № 415 было принято решение о подписании Венской
конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 года. От
имени Российской Федерации настоящая конвенция была подписана Министерством
иностранных дела РФ в г. Вене 8 мая 1996 года. После подписания конвенции Правительство
РФ обратилось к Президенту РФ с предложением о ее внесении на ратификации в
Государственную Думу РФ (см. постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. №
1399). Первоначально законопроект о ратификации Венской конвенции о гражданской
ответственности за ядерный ущерб был внесен Президентом РФ в Государственную Думы
РФ в 1996 г. (см. письмо Президента РФ от 4 декабря 1996 г. № Пр-2159). Одновременно был
назначен официальный представитель Президента РФ при рассмотрении палатами
Федерального Собрания РФ вопроса о ратификации указанной конвенции (см. распоряжение
Президента РФ № 569-рп). Данный законопроект прошел 5 декабря 1996 г. регистрацию в
Государственной Думе РФ совместно с пояснительной запиской к нему (Вх. № 1.1.-8758).
Первое обсуждение законопроекта в Совете Государственной Думы состоялось 6 февраля
1997 г. (см. Протокол № 68, п. 4), однако его последующее рассмотрение было временно
отложено. Впоследствии в распоряжение Президента РФ о назначении официального
представителя от 4 декабря 1996 г. № 569-рп было внесено изменение (см. распоряжение от
4 марта 2003 г. № 111-рп). Процесс обсуждения законопроекта о ратификации Венской
конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб возобновился только в 2005
году. В январе 2005 г. Комитет Государственной Думы по экологии (см. заключение от 20
января 2005 г. № 33-2) и Комитет Совета Федерации (см. письмо от 26 января 2005 г. № 3.2.08/59) представили свое мнение по данному вопросу. В феврале этого же года были вынесены
заключения Правового управления Аппарата ГД ФС РФ (см. заключение от 2 февраля 2005 г.
№ 2.2-1/248), Правительства РФ (см. заключение от 9 февраля 2005 г. № 363п-П7) и
Комитета Государственной Думы по международным делам (см. заключение от 14 февраля
2005 г. № 3.16). Распоряжение Президента РФ от 4 декабря 1996 г. № 569-рп было признано
утратившим силу и назначен новый официальный представитель (см. распоряжение от 16
94
февраля 2005 г. № 60-рп). В конце февраля Правовым управлением Аппарата ГД ФС РФ была
проведена окончательная правовая экспертиза (см. заключение от 25 февраля 2005 г. № 2.21/529), после которой законопроект, наконец, был принят Государственной Думой (см.
постановление от 2 марта 2005 г. № 1542- IV ГД) и направлен на одобрение в Совет
Федерации РФ. После вынесения Советом Федерации РФ соответствующего одобрения (см.
постановление Совета Федерации ФС РФ от 11 марта 2005 г. № 59-СФ) Венская конвенция о
гражданской ответственности за ядерный ущерб была ратифицирована Федеральным
законом от 21 марта 2005 г. № 23-ФЗ.
Право законодательной инициативы Президента РФ базируется на положениях п. «г»
ст. 84, ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, в соответствии с которыми Президент РФ уполномочен
вносить в Государственную Думу любые законопроекты, в том числе и законопроекты о
ратификации международных договоров РФ. Порядок взаимодействия Президента РФ с
палатами Федерального Собрания РФ – Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ
в законотворческом процессе регламентируется соответствующим положением,
утвержденным Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549. В соответствии с данным
положением разработка законопроектов, которые предполагается внести в Государственную
Думу РФ в порядке законодательной инициативы Президента РФ, осуществляется либо по его
поручению, либо по поручению Руководителя Администрации Президента РФ
подразделениями Администрации Президента РФ и федеральными органами исполнительной
власти. Интересы Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ при рассмотрении
вопросов о ратификации международных договоров РФ, как правило, представляют
официально назначенные им полномочные представители, которые способствуют реализации
конституционных полномочий Президента соответственно – в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации. Порядок осуществления полномочными представителями
Президента РФ своих функций регламентируется положениями Указа Президента РФ от 22
июня 2004 г. № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в
Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации».
Рассмотрим один из примеров представления на ратификацию в Государственную
Думу РФ международного договора РФ Президентом Российской Федерации, а также
процедуры, которые были произведены вслед за этим. Так, в частности, Президентом РФ было
вынесено решение о подписании на высшем уровне Шанхайской конвенции о борьбе с
терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (см. распоряжение Президента РФ от 7 июня 2001
г. № 312-рп). После подписания данной конвенции 15 июня 2001 г., Президент РФ принял
решение о назначении официального представителя и внесении в Государственную Думу РФ
законопроекта о ратификации конвенции (см. распоряжение Президента РФ от 26 сентября
2002 г. № 455-рп и письмо Президента РФ № Пр-1726). После этого представленный
законопроект прошел регистрацию в Государственной Думе (Вх. № 1.1-8363 от 27 сентября
2002 г.) и был рассмотрен Советом Государственной Думы 22 октября 2002 г. (см. Протокол
№ 139, п. 57). В окончательной редакции указанный законопроект был принят
Государственной Думой РФ 20 декабря 2002 г. (см. постановление Государственной Думы ФС
РФ № 3457- III ГД) и одобрен Советом Федерации 27 декабря 2002 года (см. постановление
95
Совета Федерации ФС РФ № 530-СФ). Ратификация конвенции состоялась в 2003 году (см.
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 3-ФЗ).
Правительство РФ, как и Президент РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ
является субъектом права законодательной инициативы. От имени Правительства РФ на
ратификацию вносятся международные договоры РФ, если решение об их подписании было
принято Правительством РФ. Так, в частности, Правительство РФ вынесло решение о
подписании от своего имени Соглашения между Правительством Российской Федерации и
Правительством Австралии о сотрудничестве в области исследования и использования
космического пространства в мирных целях (см. постановление Правительства РФ от 11
апреля 2001 г. № 283). Настоящее соглашение было подписано в городе Канберре 23 мая 2001
г., после чего Правительство РФ обратилось в Государственную Думу с законопроектом о
ратификации указанного соглашения (см. постановление Правительства РФ от 4 марта 2004 г.
№ 129 и письмо Правительства РФ № 1333п-П7). После регистрации законопроекта (см. Вх. №
1.1-1772 от 5 марта 2004 г.) Государственная Дума передала его в Совет, где он был
рассмотрен (см. Протокол № 16, п. 35 от 30 марта 2004 г.) и направлен для вынесения
заключения в Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ (см. заключение №
2.2-1/1251 от 9 апреля 2004 г.). К данному законопроекту были представлены заключения
Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям (см. решение № 10
от 13 апреля 2004 г.) и Комитета по международным делам (от 15 апреля 2004 г.). Итогом всех
указанных обсуждений явилось принятие законопроекта Государственной Думой РФ 28
апреля 2004 г. (см. постановление № 461-IV ГД) и одобрение Советом Федерации РФ 12 мая
2004 г. (см. постановление № 131-СФ). Федеральным законом от 22 мая 2004 г. № 41-ФЗ
настоящее соглашение было ратифицировано.
С соблюдением такого же порядка постановлением Правительства РФ от 3 декабря
2004 г. № 731 в Государственную Думу РФ было внесено Соглашение между Правительством
Российской Федерации и Правительством Французской Республики по облегчению на
взаимной основе условий въезда, поездок и выезда граждан Российской Федерации и граждан
Французской Республики. За данным постановлением позднее последовало письмо
Правительства РФ № 5621п-П2 от 6 декабря 2004 г. К сведению – решение о подписании
указанного соглашения было принято постановлением Правительства РФ от 10 июня 2004 г.
№ 271. Соглашение было подписано 15 июня 2004 г. в городе Москве. Регистрации
представленных Правительством РФ документов была произведена Государственной Думой
РФ 7 декабря 2004 г. (Вх. № 1.1-10047). Обсуждение в Совете Государственной Думы РФ
состоялось 14 декабря 2004 г. (см. Протокол № 63, п. 41), после чего законопроект прошел
соответствующую экспертизу в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы РФ
(см. заключение № 2.2-1/4407 от 29 декабря 2004 г.). После вынесения заключения Комитетом
по международным делам (см. заключение № 3.16 от 20 января 2005 г.) законопроект был
принят Государственной Думой РФ (см. постановление Государственной Думы ФС РФ от 18
февраля 2005 г. № 1528-IV). Совет Федерации РФ одобрил его в постановлении от 25 февраля
2005 г. № 46-СФ. Ратификация соглашения состоялась в марте 2005 г. (см. Федеральный закон
от 7 марта 2005 г. № 9-ФЗ).
Относительное положений п. 1 комментируемой статьи также следует упомянуть и о
тех случаях, когда внесение международных договоров на ратификацию в Государственную
Думу РФ не зависит напрямую от того, кем именно было принято решение о подписании
96
договора. Прежде всего, речь идет о конвенциях Международной организации труда. Как уже
было отмечено в комментарии к ст. 6 данного Закона, в Международной организации труда
конвенции принимаются Генеральной конференцией и сразу передаются государствам на
ратификацию. Так, например, Правительством РФ были внесены на рассмотрение в
Государственную Думу РФ такие конвенции, как:
Конвенция МОТ № 179 «О найме и трудоустройстве моряков» (принята 84-й сессией
Генеральной конференции МОТ 22 октября 1996 г.) – постановление Правительства РФ от 21
марта 2001 г. № 218 (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2001 г. № 88-ФЗ);
Конвенция МОТ № 137 «О социальных последствиях новых методов обработки грузов
в портах» (принята 58-й сессией Генеральной конференции МОТ 25 июня 1973 г.) –
постановление Правительства РФ от 3 июля 2003 г. № 396 (ратифицирована Федеральным
законом от 26 апреля 2004 г. № 27-ФЗ).
2. До момента внесения международного договора РФ на ратификацию в
Государственную Думу РФ договор должен быть предварительно рассмотрен и одобрен
Президентом РФ или Правительством РФ. По общему правилу предложения об одобрении и
внесении на ратификацию международных договоров РФ представляются Министерством
иностранных дел РФ. Если международный договор РФ затрагивает вопросы, входящие в
компетенцию федеральных органов исполнительной власти (министерств или ведомств), то
такие предложения могут предоставляться указанными органами совместно с МИДом России.
В некоторых случаях отдельные международные договоры РФ до их представления
Президенту РФ для внесения на ратификацию должны быть предварительно рассмотрены
Правительством РФ. Это преимущественно касается тех случаев, когда заключение
международного договора РФ влечет за собой финансово-экономические последствия либо
затрагивает обязательства, для выполнения которых необходимо выделение соответствующих
ресурсов или принятия мер по иным, входящим в компетенцию Правительства РФ, вопросам.
3. В качестве общего правила в п. 3 настоящей статьи установлено, что принимаемые
Правительством РФ решения по вопросам одобрения и внесения международных договоров
РФ на ратификацию облекаются в форму постановления. Правительство РФ издает
соответствующие постановления в двух случаях: в случае принятия решения об одобрении и о
внесении международного договора РФ на ратификацию от своего имени и в случае
вынесения решения об одобрении и о представлении международного договора РФ для
внесения на ратификацию Президентом РФ.
Так, в частности, Правительством РФ было принято постановление от 2 июня 2003 г. №
318 «Об одобрении и внесении на ратификацию Соглашения между Правительством
Российской Федерации и Евразийским Экономическим Сообществом об условиях пребывания
Интеграционного Комитета Евразийского Экономического Сообщества на территории
Российской Федерации». Данное соглашение было подписано от имени Правительства РФ
Министерством иностранных дел РФ в городе Москве 3 июля 2002 года. Постановлением
Правительства РФ от 30 апреля 2005 г. № 276 было вынесено решение об одобрении и
представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию в Государственную Думу РФ
Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о
безопасности обращения с радиоактивными отходами, подписанной от имени Российской
Федерации в городе Вене 27 января 1999 года.
97
4. Требования, которые сформулированы в п. 4 комментируемой статьи к
предложениям о ратификации международного договора РФ, соотносятся с требованиями,
предъявляемыми к предложениям о заключении международных договоров РФ (см. п. 5 ст. 9
Закона). Предложение о ратификации международного договора РФ должно содержать:
заверенную копию официального текста международного договора;
обоснование целесообразности ратификации международного договора;
определение соответствия международного договора законодательству Российской
Федерации;
оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации
международного договора.
Кроме того, Закон устанавливает, что в необходимых случаях предложение о
ратификации международного договора РФ должно включать и соответствующее заключение
Правительства РФ, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В данном случае речь идет
о законопроектах по вопросам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о
выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а
также других законопроектах, предусматривающих расходы, покрываемые за счет
федерального бюджета, которые могут быть внесены на рассмотрение только при наличии
заключения Правительства Российской Федерации.
Порядок подготовки заключений, которые выносятся Правительством РФ на основании
ст. 104 Конституции РФ предусмотрен постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. №
260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате
Правительства Российской Федерации».
В п. 95 Регламента Правительства РФ определено, что заключение Правительства РФ,
предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, и официальный отзыв Правительства РФ на
законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ представляются субъекту права
законодательной инициативы и в Государственную Думу до внесения законопроекта в
Государственную Думу. Указанные заключение и официальный отзыв направляются субъекту
права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок не более 1 месяца с
даты поступления законопроекта в Правительство. Поправки Правительства к законопроекту
направляются в период между рассмотрением законопроекта Государственной Думой в
первом и втором чтении, если для данного законопроекта не установлено рассмотрение более
чем в трех чтениях. Официальный отзыв Правительства на законопроект или принятый закон,
за исключением официального отзыва Правительства на законопроект о внесении изменений в
Уголовный кодекс РФ, может быть направлен в Государственную Думу или Совет Федерации
на любой стадии его рассмотрения палатами Федерального Собрания. Официальный отзыв
Правительства на законопроект, поступивший из Государственной Думы, направляется в
Государственную Думу в срок не более 1 месяца с даты поступления законопроекта в
Правительство. Подготовка заключений, поправок и официальных отзывов Правительства
проводится федеральными министерствами, а также иными федеральными органами
исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент
Российской Федерации или Правительство, в порядке, установленном Правительством.
Копии официальных текстов международных договоров заверяются в соответствии с
предусмотренным для этого специальным порядком соответствующими федеральными
98
органами исполнительной власти РФ, которые представляют Президенту РФ или
Правительству РФ предложения об одобрении и внесении международных договоров на
ратификацию. Данное правило изложено в распоряжении Президента РФ от 8 сентября 1994 г.
№ 458-рп «О порядке, в соответствии с которым Федеральными органами исполнительной
власти заверяются копии официальных текстов международных договоров». Сам же порядок
регламентирован в письме Министерства иностранных дел РФ от 17 ноября 1994 г. № 3633 «О
порядке заверения федеральными органами исполнительной власти копий официальных
текстов международных договоров». В данном письме установлено, что официальными
текстами международных договоров являются их экземпляры, подписанные от имени
договаривающихся сторон. Представляющим федеральным органом исполнительной власти
является Министерство иностранных дел России или орган федеральной исполнительной
власти, в компетенцию которого входят вопросы, регулируемые международным договором.
Копии официального текста международного договора заверяются следующим образом. На
оборотной стороне последнего листа копии печатается текст «Копия верна», а под ним
проставляется подпись либо руководителя Правового департамента МИДа России, либо
начальника юридического управления или управления международных связей, либо
аналогичного подразделения представляющего федерального органа исполнительной власти.
Копия официального текста прошивается и скрепляется печатью представляющего
федерального органа исполнительной власти, которая проставляется на оборотной стороне
последнего листа под подписью, упомянутой выше. Текст многостороннего договора,
официально изданный депозитарием, не заверяется. В тех случаях, когда представляются
предложения в отношении международного договора, официальный текст которого был
принят только на иностранных языках, заверяется его перевод на русский язык. Такой перевод
после выражения в установленном российским законодательством порядке согласия
Российской Федерации на обязательность для нее международного договора рассматривается
в качестве официального. В таком же порядке заверяются копии официальных текстов
международных договоров при внесении Президенту РФ или Правительству РФ предложений
по вопросам утверждения, принятия, присоединения, временного применения, прекращения
или приостановления действия международных договоров РФ.
5. В п. 5 комментируемой статьи, по сути, предусматривается иная, отличная от той, что
была изложена ранее, процедура внесения международных договоров РФ на ратификацию.
Согласно этой процедуре субъекты права законодательной инициативы, не указанные в п. 1
данной статьи, имеют возможность представлять в Государственную Думу РФ законопроекты
по вопросам ратификации международных договоров РФ. К субъектам права законодательной
инициативы, о которых идет речь в этом случае, относятся согласно ч. 1 ст. 104 Конституции
РФ Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы,
законодательные органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд
РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Государственная Дума, после
получения от вышеназванных субъектов законопроекта по вопросам ратификации
международного договора РФ, должна направить этот законопроект на рассмотрение
Президенту РФ с целью вынесении по нему соответствующих предложений. Подобного рода
обращения Государственной Думы к Президенту РФ, как правило, принимают форму
соответствующего постановления.
99
Указанными положениями отчасти нарушается весь установленный порядок
ратификации международных договоров РФ, в соответствии с которым законопроекты, после
их принятия Государственной Думой РФ, вносятся на рассмотрение Совету Федерации РФ.
Однако в данном случае получение необходимого решения Совета Федерации РФ не
предусматривается. В результате этого выходит, что верхняя плата Парламента РФ в
нарушение ее конституционных полномочий, закрепленных п. «г» ст. 106, устраняется от
участия в процедуре рассмотрения вопросов ратификации международных договоров РФ.
Кроме того, при определении круга субъектов права законодательной инициативы, которые
могут вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу ратификации
международных договоров РФ, Законом не учитываются положения, изложенные в его
предыдущих статьях, в частности, затрагивающих вопросы предоставления рекомендаций и
предложений о заключении международных договоров РФ (ст. 8, 9). Согласно ст. 8 Закона
палатам Федерального Собрания РФ предоставляется право внесения на рассмотрение
Президента РФ и Правительства РФ рекомендаций о заключении международных договоров
РФ, однако о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, обладающих
правом законодательной инициативы, в данном случае не упоминается. Что касается
предоставления Президенту РФ и Правительству РФ предложений о заключении
международных договоров РФ, то такой возможностью Закон наделяет лишь федеральные
органы исполнительной власти РФ, которые в необходимых случаях согласовывают эти
предложения с иными заинтересованными органами государственной власти РФ и органами
государственной власти соответствующих субъектов РФ (ст. 9). Однако федеральные органы
исполнительной власти не включены Конституцией РФ в круг субъектов права
законодательной инициативы по вопросам ратификации международных договоров РФ. С
учетом этих положений, как совершенно справедливо отмечает И.И. Лукашук, нелогично
предусматривать возможность внесения законопроектов о ратификации, органами, которые
даже не обладают правом предоставления соответствующих рекомендаций и предложений о
заключении международных договоров РФ. В результате этого получается, «что
законопроекты о ратификации могут обсуждаться без участия органов, несущих
ответственность за договорные отношения государства»38. В подкрепление своего мнения
автор ссылается на комментарий У. Батлера, который в свою очередь делает следующее
заключение: «В силу права законодательной инициативы Федеральное Собрание имеет
возможность обсуждать ратификацию договора, который, возможно, по тем или иным
политическим соображениям никогда не будет передан ему Президентом или
Правительством»39. Такая возможность, по мнению И.И. Лукашука, «противоречит всему
порядку осуществления ратификации, предусмотренному Законом»40.
Пункт 5 комментируемой в том виде, в каком он изложен в Законе, вызывает
значительное число нареканий со стороны авторитетных специалистов в области права
международных договоров и не только в связи с «иной» процедурой ратификации
международных договоров РФ. Несовершенство сформулированных в ней положений
позволят прийти к выводам, которые с трудом соотносятся с другими нормами Закона в
целом. Одна только формулировка, касающаяся внесения законопроектов «о ратификации
международного договора, который еще не вступил в силу для Российской Федерации, но
подлежит ратификации», ставит под сомнение смысл осуществления процедуры ратификации.
Очень верное в этом отношении замечание было сделано И.И. Лукашуком, который отметил
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]