Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправл
.pdf
Под редакцией Воробьева Н.И.
Юдина А.Б.
Комментарий к Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления»
2011
1
УДК 342
ББК 67.400
Под редакцией:
Воробьева Николая Ивановича — кандидата юридических наук, доцента,
профессора кафедры правовых дисциплин Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина (филиал в г. Тамбове), члена Научно-методического совета при
Центральной избирательной комиссии РФ; автора более 170 научных статей, учебных и
научно-методических пособий. Соавтор изданных научно-практических комментариев к
Федеральным законам «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской
Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации».
Автор: Юдина Анастасия Борисовна – консультант отдела правового обеспечения
деятельности Саратовской областной Думы, автор и соавтор ряда комментариев, в том
числе комментария к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях», комментария к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. №
1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (под ред. Е.Г.
Маркеловой), комментария к Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О
выборах Президента Российской Федерации» (под ред. Н.И. Воробьева).
Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. № 138-
ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» / под ред.
Воробьева Н.И.
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011
Издание представляет собой постатейный комментарий основного закона,
используемого при нарушении избирательных прав граждан при проведении выборов в
органы местного самоуправления, – Федерального закона «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления». Данный Закон действует уже свыше 10 лет, и за это
время сложилась определенная практика применения его положений. Комментируя Закон,
автор приводит примеры практического применения норм Закона, в том числе
основываясь на существующей судебной практике. Комментарий подготовлен с учетом
изменений, внесенных в Закон в связи с развитием российского избирательного права и
направленных на устранение пробелов законодательства, его дальнейшее
совершенствование. Кроме того, автором приводятся обоснования изменений, которые в
дальнейшем также было бы целесообразно внести в комментируемый Закон.
Комментарий предназначен для избирательных комиссий всех уровней,
государственных и муниципальных органов, участвующих в подготовке и проведении
выборов в органы местного самоуправления, граждан Российской Федерации,
2
реализующих свое право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Кроме того, издание будет полезно студентам, аспирантам и преподавателям юридических
и политологических вузов и факультетов.
3
Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями от 22 июня 1998
г., 21 июля 2005 г., 2 февраля, 12 июля 2006 г., 9 ноября 2009 г.)
Принят Государственной Думой 23 октября 1996 года
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие
реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав.
Комментарий к преамбуле
Преамбулой определяются общественные отношения, регулируемые
комментируемым Законом. Частью 2 ст. 32 Конституции РФ гражданам РФ гарантируется
право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, т.е. гарантируется
реализация активного и пассивного избирательных прав граждан.
Сущностная характеристика активного избирательного права заключена в свободе
лица (гражданина) назвать того, кому из круга баллотирующихся лиц он доверяет
представлять его в определенном публично-властном органе. Пассивное избирательное
право граждан означает, по своей сути, возможность выдвигаться в установленном
законом порядке для избрания депутатом, членом представительного (законодательного)
органа государственной власти, органа местного самоуправления или выборным
должностным лицом публичной власти и возможность быть избранным в соответствии с
адекватно выявленным результатом непосредственного волеизъявления народа
(населения) в лице необходимого большинства соответствующего избирательного
корпуса.1
Особенностью комментируемого Закона является его применение только к тем
общественным отношениям, которые возникают в связи с нарушением указанных
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления.
Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон применяется при нарушениях конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в
случаях, если:
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят
закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
1 Комментарий к Конституции РФ (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). М.: «Эксмо», 2010.
4
представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не
принят устав муниципального образования;
в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного
самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами,
назначенными органами государственной власти;
законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования,
объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления;
выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных
должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не
назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке,
противоречащем законодательству;
органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке,
противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан,
проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления муниципального образования.
2. Настоящий Федеральный закон применяется в целях защиты конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в
части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления.
Комментарий к ст. 1
1. Статьей 1 комментируемой Закона устанавливается сфера действия
комментируемого Закона.
Как отмечено в преамбуле, применение комментируемого Закона обусловлено
нарушением прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления.
В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») структуру
органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования);
контрольный орган муниципального образования;
5
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
При этом выборными органами является представительный орган
муниципального образования, который состоит из депутатов, избираемых на
муниципальных выборах (ч. 2 ст. 35 указанного Федерального закона); могут являться
глава муниципального образования (ч. 2 ст. 36), контрольный орган муниципального
образования (ч. 2 ст. 38).
Выборность органов местного самоуправления является одной из форм
осуществления политических прав и свобод граждан, обеспечивая легитимизацию
перехода власти в муниципальном образовании.2
Права граждан на участие в формировании органов местного самоуправления
должны осуществляться непрерывно, постоянно. Обеспечение указанной непрерывности
является обязанностью государства. Какие-либо обстоятельства правового или
организационного характера, политические условия не должны препятствовать
осуществлению гражданами своих конституционных прав избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления.
Следует отметить, что понятие «нарушение конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» включает в себя
широкий спектр действия (бездействия) органов и должностных лиц. Однако не всякое
действие (бездействие) влечет за собой применение комментируемого Закона. В целях
конкретизации указанного понятия законодатель в п. 1 комментируемой статьи определил
перечень случаев, возникновение которых влечет за собой применение комментируемого
Закона.
1.1. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» подлежит применению
в случае, если законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят
закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов.
Обязанность законодательного (представительного) органа субъекта РФ принять
закон, устанавливающий порядок проведения выборов в органы местного самоуправления
вытекает из требований ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ».
На сегодняшний день законодательная база субъектов РФ, регулирующая порядок
проведения выборов в органы местного самоуправления, сформирована в полном объеме.
В связи с этим комментируемый Федеральный закон в настоящее время не имеет
широкого применения. Его значение скорее вспомогательное. Так, согласно ч. 4 ст. 85
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в переходный период муниципальной реформы (2003-2005 гг.) он
мог быть применен в случае невыполнения органами государственной власти субъекта РФ
своей обязанности по назначению первых муниципальных выборов и определению
соответствующих элементов структуры органов местного самоуправления во вновь
2 Михеева В.И. Реформы местного самоуправления 1995 и 2003 гг. как фактор, определяющий количество
избираемых органов местного самоуправления // Общество и право. 2008. № 1.
6
образованных муниципальных образованиях. На практике случаи применения указанного
Федерального закона были единичными (пример – Камчатская область, где со ссылкой на
норму комментируемого Федерального закона был определен правовой статус главы
муниципального образования).3
Вместе с тем, начиная с 2004 г. были образованы путем объединения 5 новых
субъектов РФ.
Именно в случае объединения, разъединения и иного преобразования субъектов РФ
может возникнуть случай, когда выборы в органы местного самоуправления не могут быть
назначены и проведены в установленные сроки в связи с тем, что законодательный
(представительный) орган нового субъекта РФ еще принял законодательный акт,
регулирующий порядок проведения указанных выборов, либо данный орган еще не
сформирован, в связи с чем указанный законодательный акт не может быть принят.
1.2. Комментируемый Закон также подлежит применению в случае, если
представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не
принят устав муниципального образования.
В соответствии с ч. 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» устав муниципального образования
принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с
численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек –
населением непосредственно на сходе граждан.
Среди прочего, устав муниципального образования должен определять:
структуру и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления,
должностных лиц местного самоуправления;
срок полномочий представительного органа муниципального образования,
депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных
должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок
прекращения полномочий указанных органов и лиц.
Отсутствие в муниципальном образовании указанных норм приводит к
невозможности проведения выборов в органы местного самоуправления и к
необходимости применения комментируемого Закона.
При этом следует учитывать, что нарушения сроков внесения изменений в устав
муниципального образования не является основанием для принятия судом решения об
определении порядка назначения выборов депутатов представительного органа местного
самоуправления в соответствии с комментируемым Федеральным законом (подробнее см.
определение ВС РФ от 8 октября 2008 г. № 4-Г08-35).
1.3. Если в муниципальном образовании отсутствует выборный
представительный орган местного самоуправления, данное обстоятельство является
основанием для использования комментируемого Закона.
3 Вдовин Д.Н. Правоустанавливающая и организационная функции суда в избирательном процессе //
Российская юстиция. 2007.
7
В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» наличие в структуре органов местного
самоуправления представительного органа обязательно.
Вместе с тем, представительный орган местного самоуправления может
отсутствовать, например, во вновь образованном, либо в преобразованном муниципальном
образовании.
1.4. Кроме того, Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав
граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
применяется при осуществлении полномочий органов местного самоуправления
должностными лицами, назначенными органами государственной власти.
Следует отметить, что ч. 1 ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ» допускается временное осуществление
отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной
власти субъектов РФ в строго определенных случаях.
В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные
полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться
федеральными органами государственной власти.
Осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными
лицами, назначенными органами государственной власти, осуществление указанных
полномочий неопределенное время либо с превышением установленного срока, влечет за
собой нарушение прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, и, как следствие, применение комментируемого Закона.
1.5. Основанием для использования комментируемого Закона является также
отсутствие в законе субъекта РФ установленного порядка образования, объединения,
преобразования и упразднения муниципальных образований.
Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством на
практике указанное основание не применимо.
Пунктом 3 статьи 13 ранее действующего Федерального закона от 28 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
устанавливалось, что порядок образования, объединения, преобразования или
упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и
наименований должен быть определен законом субъекта РФ. В случае отсутствия
установленного порядка, повлекшего нарушение прав граждан РФ избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления, применялся комментируемый Закон.
Например, в качестве практики применения данной нормы можно рассматривать
определение ВС РФ от 28 марта 2000 г. № 11-Г00-9 по жалобе О. о назначении выборов
представительных органов и главы местного самоуправления г. Казани по кассационной
жалобе О. на решение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РТ от
27 января 2000 года, которым жалоба оставлена без удовлетворения. В частности, в
ходе рассмотрения жалобы заявителю было отказано в ее удовлетворении, т.к. в
Республике Татарстан были приняты закон «О местном самоуправлении», в который
включен раздел, регулирующий порядок образования, объединения, преобразования и
упразднения муниципальных образований, а также закон «О выборах депутатов
8
представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике
Татарстан», в связи с чем действие Федерального закона «Об обеспечении
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» на Республику Татарстан не распространяется.
В настоящее время вопросы образования, объединения, преобразования и
упразднения муниципальных образований регулируются ст. 13, 13.1, 13.2 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и
регулированию на уровне субъектов РФ не подлежат.
В связи с изложенным, по мнению автора, комментируемую норму необходимо
признать утратившей силу.
1.6. Комментируемый Закон применяется в случае истечения установленных
сроков полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»
(далее – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ») срок, на который избираются органы местного
самоуправления, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных
органов и депутатов устанавливается уставами муниципальных образований, при этом
устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет.
Днем окончания срока, на который избираются органы местного самоуправления,
депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает
срок полномочий указанных органов или депутатов, а в случае, предусмотренном п. 8 ст.
81.1 указанного Федерального закона, – второе воскресенье октября года, в котором
истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ очередного созыва – день
голосования на указанных выборах). Если второе воскресенье марта или второе
воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или
депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем,
или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта
или второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, днем
окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является
соответственно первое воскресенье марта, первое воскресенье октября.
На основании п. 7 ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» решение о
назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем
за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.
В случае, если сроки полномочий органов местного самоуправления, исчисляемые
в соответствии с вышеуказанными требованиями, истекли, а решение о назначении
выборов не было принято, то применяется комментируемый Закон.
1.7. Конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления подлежат защите в соответствии с комментируемым Законом с
случае, если выборы депутатов представительных органов местного самоуправления
9
или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные
или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным
лицом в установленные сроки.
В соответствии с требованием, установленным ч. 2 ст. 23 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные выборы
назначаются представительным органом муниципального образования в сроки,
предусмотренные уставом муниципального образования с учетом п. 7 ст. 10 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ», которым определено, что решение о назначении выборов в орган местного
самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней
до дня голосования. Если представительный орган муниципального образования не
назначит выборы, то выборы в органы местного самоуправления назначаются
соответствующей избирательной комиссией муниципального образования не позднее чем
за 70 дней до дня голосования.
Если вышеуказанные требования не выполнены, выборы в органы местного
самоуправления назначаются судом на основе положений комментируемого Закона.
Примером применения данной нормы на практике служит определение Судебной
Коллегии по гражданским делам ВС РФ от 6 февраля 2008 г. № 55-Г07-14. Судом было
особо отмечено, что основанием для прекращения полномочий главы муниципального
образования является вступление в силу в отношении него обвинительного приговора, вне
зависимости от вида и меры наказания, а также от факта отсутствия судимости.
1.8. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» применяется в случае
отсутствия органов или должностных лиц, уполномоченных назначить выборы
депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления.
Например, комментируемый Закон применяется в случае, когда во вновь
образованном муниципальном образовании отсутствует представительный орган,
избирательная комиссия муниципального образования.
1.9. Также комментируемый Закон используется при установлении фактов
упразднения, объединения или преобразования муниципальных образований в порядке,
противоречащем законодательству.
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных
образований установлен ст. 13, 13.1, 13.2 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ».
Таким образом, нарушение установленного порядка преобразования, упразднения
или создания муниципальных образований является основанием для применения
комментируемого Закона.
1.10. Основанием применения комментируемого Закона являются также случаи,
когда органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке,
противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои
полномочия.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]