Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправл
.pdf
Статья 5. О Временном положении о проведении выборов депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления
Утвердить Временное положение о проведении выборов депутатов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в
субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления
(прилагается).
Комментарий к ст. 5
В соответствии с п. 3 ст. 3 комментируемого Закона в случае, если законодательным
(представительным) органом субъекта РФ не приняты законы, устанавливающие порядок
проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и
выборных должностных лиц местного самоуправления, то выборы проводятся в том числе
и в порядке, устанавливаемом Временным положением о проведении выборов депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных
прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
В связи с этим ст. 5 комментируемого Закона утверждено указанное Временное
положение, прилагаемое к Закону.
Статья 6. Недопущение воспрепятствования проведению выборов депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления
1. Отсутствие закона субъекта Российской Федерации о порядке государственной
регистрации уставов муниципальных образований, принятых в соответствии с пунктом 2 статьи 8
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", а также мотивированный отказ в государственной регистрации устава
муниципального образования не могут быть основанием для признания неправомочными выборов
депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления, если выборы проводятся в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", настоящим Федеральным законом, законами субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования, принятым представительным органом местного
самоуправления или населением муниципального образования на местном референдуме.
2. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного
самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных
образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования
31
были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству,
не может быть основанием для отказа суда в принятии решения в обеспечение конституционных
прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
3. Со дня приема судом первой инстанции заявления прокурора, или жалобы гражданина,
проживающего на территории муниципального образования, или жалоб общественных
объединений либо их региональных и местных отделений, поданных в обеспечение
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления, и до вступления решения суда в законную силу не допускается
упразднение, объединение или преобразование муниципального образования, изменение его
территории или границ, изменение устава, а также правового положения муниципального
образования, органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления.
Нормативные правовые акты и решения, в том числе принятые на референдуме,
противоречащие абзацу первому настоящего пункта, не имеют силы и не применяются.
Комментарий к ст. 6
1. Статьей 6 комментируемого Закона устанавливаются нормы, направленные на
недопущение воспрепятствованию проведения выборов в органы местного
самоуправления.
В частности, п. 1 комментируемой статьи установлено, что отсутствие закона
субъекта РФ о порядке государственной регистрации уставов муниципальных
образований, принятых в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 августа 1995
г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также
мотивированный отказ в государственной регистрации устава муниципального
образования не могут быть основанием для признания неправомочными выборов
депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных
лиц местного самоуправления, если выборы проводятся в соответствии с Конституцией
РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ», комментируемым Законом, законами субъекта РФ, уставом муниципального
образования, принятым представительным органом местного самоуправления или
населением муниципального образования на местном референдуме.
Следует отметить, что данная норма нуждается в переработке в связи с изменением
законодательства. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» утратил силу. В соответствии с ч.
3 ст. 44 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» устав муниципального образования принимается
представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью
жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – населением
непосредственно на сходе граждан. Принятие устава муниципального образования на
местном референдуме не предусмотрено. Кроме того, в соответствии с ч. 6 ст. 44
указанного Федерального закона устав муниципального образования, муниципальный
32
правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования
подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном не
законом субъекта РФ, как было ранее, а в порядке, установленном Федеральным законом
от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных
образований». К полномочиям субъектов РФ вопросы регистрации уставов
муниципальных образований не относятся.
С учетом изложенных изменений законодательства о местном самоуправлении
следует, что мотивированный отказ в государственной регистрации устава
муниципального образования не может быть основанием для признания
неправомочными выборов депутатов представительных органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, если выборы
проводятся в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», комментируемым Законом,
законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принятым
представительным органом местного самоуправления или населением муниципального
образования непосредственно на сходе граждан.
Данная норма призвана гарантировать проведение выборов в органы местного
самоуправления даже в случае затягивания регистрации устава муниципального
образования.
Примером применения п. 1 ст. 6 комментируемого Закона является определение Судебной
коллегии по гражданским делам ВС РФ от 14 февраля 2002 г. № 22-Г02-2.
2. В соответствии с п. 2 комментируемого Закона отсутствие уставов
муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления,
муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на
момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были
упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем ст. 13, 13.1
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,
не может быть основанием для отказа суда в принятии решения в обеспечение
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом.
В частности, муниципальные образования могут быть:
1) преобразованы без учета мнения населения, без надлежащего оформления
инициатив населения, органов государственной власти, органов местного самоуправления,
без принятия законов субъекта РФ о преобразовании муниципальных образований;
2) упразднены без принятия соответствующих решений на сходе граждан, без
надлежащего оформления инициатив населения, органов государственной власти, органов
местного самоуправления, без принятия законов субъекта РФ об упразднении
муниципальных образований, без учета мнения населения муниципального района,
выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.
Таким образом, в случае, когда муниципальное образование, в котором
осуществлялось местное самоуправление, было преобразовано или упразднено с
нарушениями действующего законодательства, суд принимает решение в обеспечение
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
33
самоуправления в данном муниципальном образовании, в т.ч. о назначении выборов,
финансировании избирательной кампании.
Судебная практика применения п. 2 ст. 6 комментируемого Закона отражена в
определениях Судебной коллегии ВС РФ от 8 декабря 2004 г. № 93-Г04-19, от 21 июля
2004 г. № 52-Г04-7.
Комментируемая норма обеспечивает сохранение прав граждан РФ на
осуществление местного самоуправления на определенной территории и защиту от
незаконного преобразования или упразднения муниципальных образований.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи со дня приема судом первой
инстанции заявления прокурора, или жалобы гражданина, проживающего на территории
муниципального образования, или жалоб общественных объединений либо их
региональных и местных отделений, поданных в обеспечение конституционных прав
граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, и до
вступления решения суда в законную силу не допускается упразднение, объединение или
преобразование муниципального образования, изменение его территории или границ,
изменение устава, а также правового положения муниципального образования, органов
местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Данная норма исключает возможность лишения граждан возможности защищать
свои права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления путем
изменения территории муниципальных образований (в т.ч. в связи с их преобразованием
или упразднением), нормативно правовой базы, статуса муниципальных образований.
Соответственно все нормативные правовые акты и решения, в т.ч. принятые на
референдуме, связанные с преобразованием или упразднением муниципального
образования, изменением его территории или границ, изменением устава, а также
правового положения муниципального образования, органов местного самоуправления и
выборных должностных лиц местного самоуправления, которые были приняты со дня
приема судом первой инстанции заявления прокурора, или жалобы гражданина,
проживающего на территории муниципального образования, или жалоб общественных
объединений либо их региональных и местных отделений, поданных в обеспечение
конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, и до вступления решения суда в законную силу, не имеют силы и не
применяются. При этом принятие судом в этой связи какого-либо решения не требуется.
Примерами применения на практике комментируемой нормы являются
определения Судебной коллегии ВС РФ от 3 марта 2010 г. № 86-Г10-1, от 3 сентября
2004 г. № 46-Г04-14 «По делу по кассационной жалобе Собрания представителей
Приволжского района Самарской области на решение Самарского областного суда от 9
июля 2004 г.».
34
Статья 7. Ответственность должностных лиц органов государственной власти и
должностных лиц органов местного самоуправления, нарушающих конституционные права
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления
Должностные лица органов государственной власти, должностные лица органов местного
самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов Российской Федерации за нарушение конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Комментарий к ст. 7
В соответствии с положениями ст. 7 комментируемого Закона должностные лица
органов государственной власти, должностные лица органов местного самоуправления
несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством и
законодательством субъектов РФ за нарушение конституционных прав граждан РФ
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
Прежде всего, следует отметить, что конкретные нормы, устанавливающие
ответственность за нарушение конституционных прав граждан РФ избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления, в законодательстве РФ отсутствуют.
В частности, КоАП РФ содержит нормы, устанавливающие административную
ответственность за правонарушения, совершенные в ходе избирательного процесса (ст.
5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56 КоАП РФ).
Наиболее общая норма, устанавливающая уголовную ответственность за
воспрепятствование осуществлению избирательных прав, содержится в ч.1 ст. 141 УК РФ.
Кроме того, УК РФ устанавливает уголовную ответственность за:
1) нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата (ст.
141.1 УК РФ);
2) фальсификацию избирательных документов (ст. 142 УК РФ);
3) фальсификацию итогов голосования (ст. 142.1 УК РФ).
Также необходимо отметить, что вопросы ответственности за нарушение
избирательных прав граждан РФ в силу ст. 79 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» находятся
в ведении РФ и не могут регулироваться на уровне субъектов РФ. Исходя из изложенного,
должностные лица органов государственной власти, должностные лица органов местного
самоуправления не могут нести ответственность за нарушение конституционных прав
граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в
соответствии с законодательством субъектов РФ.
35
Статья 8. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Комментарий к ст. 8
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов
палат Федерального Собрания» официальным опубликованием федерального
конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания
считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской
газете» или «Собрании законодательства РФ».
Комментируемый Закон был опубликован в Собрании законодательства РФ от 2
декабря 1996 г. № 49, ст. 5497, в «Российской газете» № 232 от 4 декабря 1996 г.
Соответственно официальным опубликованием комментируемого Закона явилась
публикация в Собрании законодательства РФ.
В связи с изложенным комментируемый Закон вступил в силу со 2 декабря 1996 г.
36
ВРЕМЕННОЕ ПОЛОЖЕНИЕ
О ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ ДЕПУТАТОВ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
И ВЫБОРНЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НЕ ОБЕСПЕЧИВШИХ
РЕАЛИЗАЦИЮ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ
В ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Настоящее Временное положение (далее – Положение) устанавливает порядок проведения
выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральным
законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления".
Комментарий к преамбуле
Преамбула к Временному положению о проведении выборов депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных
прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (далее
– Временное положение) определяет сферу применения указанного Временного
положения.
В частности, Временное положение устанавливает порядок проведения выборов
депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных
лиц местного самоуправления в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 3 Федерального закона
«Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления», а именно в случае, если законы субъекта РФ не
содержат норм, регулирующих порядок проведения выборов депутатов представительных
органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления.
При применении Временного положения особо следует обратить внимание на
изменения законодательства РФ, произошедшие со времени вступления в силу указанного
Федерального закона. Так, в 2003 г. был принят Федеральных закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», с 2002 г. действует обновленный
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан РФ». По мнению автора, указанные изменения обязательно должны
учитываться при практическом применении Временного положения.
37
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Принципы участия граждан Российской Федерации в выборах депутатов
представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц
местного самоуправления
Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации,
постоянно проживающими на территориях соответствующих муниципальных образований, на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Комментарий к ст. 1
1. Статьей 1 Временного положения закрепляются основополагающие принципы
участия граждан РФ в выборах депутатов представительных органов местного
самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, к которым
относятся:
1) принцип всеобщего избирательного права;
2) принцип равного избирательного права;
3) принцип прямого избирательного права;
4) принцип проведения тайного голосования при проведении выборов.
Данные принципы основываются на международном праве. В частности, п. «b» ст.
25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря
1966 г.) установлено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было
дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и
быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе
всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих
свободное волеизъявление избирателей.
2. Суть всеобщего избирательного права, одного из основополагающих
конституционных принципов избирательной системы, заключается в том, что активное
избирательное право предоставляется всем без исключения совершеннолетним гражданам
страны, а пассивное избирательное право – всем гражданам, соответствующим
определенным условиям, устанавливаемым законодательством.
При всеобщем избирательном праве не допускается установление имущественного,
национального, религиозного или социального цензов.
Таким образом, критериями наличия активного избирательного права является:
1) наличие гражданства (при этом в ряде случаев в соответствии с международным
договором активное избирательной право может предоставляться иностранным гражданам
– например, см. п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан РФ»);
38
2) достижение совершеннолетия, т.е. возраста, когда гражданин может
самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности, и который в
соответствии со ст. 60 Конституции РФ наступает в 18 лет. Возрастной ценз является
общепринятым и обусловлен, прежде всего, способностью гражданина быть носителем
всей совокупности избирательных прав и обязанностей, осознанно их реализовывать, а
также нести ответственность за свои действия;
3) проживание в пределах избирательного округа (при этом в соответствии с п. 4 ст.
4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан РФ» в ряде случаев законом активное избирательное право может
быть предоставлено гражданам, место жительство которых расположено за пределами
избирательного округа).
Критериями наличия пассивного избирательно права применительно к выборам
в органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» являются:
1) возрастной ценз – достижение 18-летнего возраста в случае выдвижения
кандидатом в депутаты представительного органа муниципального образования и не
менее чем 21-летнего возраста в случае выдвижения на выборную должность местного
самоуправления;
2) наличие гражданства (при этом в ряде случаев в соответствии с международным
договором пассивное избирательной право может предоставляться иностранным
гражданам – например, см. п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»);
3) уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные
условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие
одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более
установленного количества сроков подряд (п. 6 ст. 4 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»).
4) запрет на избрание (п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»).
Кроме вышеуказанных ограничений, всеобщее избирательное право
ограничивается ч. 3 ст.32 Конституции РФ, в соответствии с которой не имеют права
избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
3. Принцип равного избирательного права основывается на конституционном
принципе равенства прав и свобод граждан, закрепленном в ст. 19 Конституции РФ.
Под принципом равного избирательного права понимается принцип,
означающий, что все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях и не имеют
никаких преимуществ друг перед другом; их голоса равны, так же как и возможности
осуществления избирательного права.10
На практике принцип равного избирательного права реализуется в следующем:
1) каждый избиратель наделяется равным количеством голосов по отношению к
другим избирателям при голосовании на одних и тех же выборах. При этом количество
10 http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/1925/РАВНОЕ
39
голосов может как равняться одному, так быть и более одного, но обязательно быть
равным.
Как указано в постановлении КС РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П «По делу о
проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от
18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской
области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г.
Маховой» право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в
процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в том числе
путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в
которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с тем использование
такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями
участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также – при соблюдении
пропорциональности представительства – наделения каждого избирателя одним голосом
либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное
проведение выборов по одно- и многомандатным избирательным округам не ведет к
нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.
Таким образом, при образовании избирательных округов с разным числом
мандатов, избиратели должны наделяться количеством голосов равным числу мандатов,
установленных в избирательном округе с минимальным количеством мандатов;
2) каждый голос наделяется равной юридической силой и значимостью с точки
зрения влияния на результаты выборов. Выполнение данного условия обеспечивается,
прежде всего, примерным равенством числа избирателей на один депутатский мандат
(средняя норма представительства). Средняя норма представительства обязательно
учитывается при образовании избирательных округов. Отклонения от средней нормы
представительства допускается при образовании избирательных округов в
труднодоступных или отдаленных местностях, на территориях компактного проживания
коренных малочисленных народов;
3) всем избирателям путем установления юридических норм предоставляются
равные права реализации своих избирательных прав на всех стадиях избирательного
процесса, они несут равные обязанности, выполняют установленные законом условия и
требования. Кроме того, для всех избирателей установлена равная ответственность за
нарушения избирательного законодательства.
4. Принцип прямого избирательного права заключается в том, что гражданин РФ
голосует на выборах непосредственно.
В связи с тем, что в различных странах применяются не только прямые выборы, но
и многоступенчатые (Первой (верхней) палаты Генеральных штатов (парламента)
Нидерландов), косвенные (Президент США), заочные (Великобритания, Германия), в
международной юридической практике данный принцип не является общеобязательным.
Данный принцип дополнительно раскрывается в п. 4, 10 ст. 64 Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
РФ». В частности закреплено, что каждый избиратель голосует лично, голосование за
других избирателей не допускается. Исключение составляют лишь случай, когда
избиратель не имеет возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]