Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 21 декабря 2001г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
.pdf
Карташова Ю.А.
КОММЕНТАРИЙ
К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 21 ДЕКАБРЯ 2001 Г. № 178-ФЗ
«О ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ИМУЩЕСТВА»
2011
1
УДК 347.7
ББК 67.404
Автор:
Карташова Юлия Анатольевна — консультант отдела нормативно-правовой работы
управления государственного заказа и нормативно-правовой работы управления делами
Правительства Саратовской области, советник государственной гражданской службы
Саратовской области 3 класса. Практический опыт в сфере регистрации прав на недвижимое
имущество, размещения государственного заказа.
Карташова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. №
178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», 2-е издание
переработанное и дополненное
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011
Настоящее издании представляет собой постатейный комментарий к Федеральному
закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и
муниципального имущества», который регулирует отношения, возникающие при
приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними
отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом.
Статьи закона анализируются как с практической, так и с научной точки зрения, что
делает комментарий более полным и интересным. Нормы Закона рассматриваются не
изолированно, а в контексте других нормативных правовых актов, изучаются и
анализируются слабые и сильные стороны закона, приведены примеры из судебной
практики.
Настоящий комментарий рассчитан на практикующих юристов, специалистов
государственных органов, а также на преподавателей вузов, студентов, аспирантов и самый
широкий круг читателей, интересующихся вопросами приватизации государственного и
муниципального имущества.
2
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ
«О приватизации государственного и муниципального имущества»
(с изменениями от 27 февраля 2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля, 26, 31 декабря 2005 г.,
5 января, 17 апреля, 27 июля, 19 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 апреля, 10 мая, 24 июля, 8
ноября 2007 г., 13 мая, 22, 23, 24 июля 2008 г., 7 мая 2009 г., 31 мая, 22 ноября 2010 г., 1, 11,
18 июля 2011 г.)
Принят Государственной Думой 30 ноября 2001 года
Одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года
Глава I. Общие положения
Статья 1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества
Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное
отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее федеральное
имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность
физических и (или) юридических лиц.
Комментарий к ст. 1.
1. В статье дается понятие самого главного термина в комментируемом Законе —
приватизация государственного и муниципального имущества.
Приватизация является одним из ведущих инструментов обеспечения и реализации
норм Конституции РФ, закрепивших многообразие форм собственности и установивших
защиту частной собственности.
Термин «приватизация» в самом широком смысле – передача государственного
имущества в
собственность частных лиц.
В комментируемом Законе термин «приватизация» употребляется в узком
(специализированном) смысле и представляет собой возмездное отчуждение имущества,
находящегося в собственности РФ (федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных
образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
В действующем законодательстве отсутствует четкая трактовка термина
«имущество». Как правило, к имуществу относят
различные вещи. Поскольку в определении
«приватизации» стоит только слово «имущество», то при буквальном толковании можно
сделать вывод, что объектом приватизации не могут быть имущественные права, работы
и услуги, информация, результаты интеллектуальной деятельности, нематериальные блага.
Объектом приватизации могут быть вещи, существующие физически. Вещи могут быть как
движимыми, так и недвижимыми.
недвижимым вещам в соответствии со ст. 130 ГК РФ, относятся земельные
К
участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение
которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания,
3
сооружения, объекты незавершенного строительства, а также подлежащие государственной
регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. К
движимым вещам относятся деньги, ценные бумаги и все остальные вещи, не относящиеся
к недвижимости.
Из ст. 25 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 25) следует, что к
объектам приватизации также могут быть отнесены исключительные права на
результаты интеллектуальной деятельности, которые регламентируется 4 частью ГК
РФ.
Далеко не все имущество может быть объектом приватизации. Имущество,
являющееся объектом приватизации, и на которое распространяется действие
комментируемого Закона, должно быть государственным или муниципальным., то есть
должно находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований; а также не должно в ходить в перечень
отношений, возникающих при отчуждении ряда объектов (ст. 3 комментируемого Закона).
2. Для приватизации характерен особый субъектный состав. С одной стороны в
приватизации принимает непосредственное участие государство или муниципальное
образование в лице уполномоченных органов, с другой стороны – физические и
юридические лица. Не будет считаться приватизацией передача имущества с одного уровня
собственности на другой, например передача федерального имущества в собственность
субъекта Российской Федерации. Также не являются приватизацией сделки по отчуждению
имущества между физическими и юридическими лицами. Наличие публичного субъекта в
отношениях, возникающих при приватизации, накладывает серьезный отпечаток на саму
процедуру приватизации, делая из нее особый вид гражданско-правовой сделки. Применение
норм гражданского законодательства допускается лишь в общих чертах и там, где нет
особого регулирования отдельными законами (как комментируемый Закон). Нормы таких
законов будут выступать специальными по отношению к нормам, содержащимся в ГК РФ. В
отношении субъекта приватизации – приобретателя государственного или муниципального
имущества (покупателя) данным Законом установлены определенные требования (см. ст. 5 и
соответствующий комментарий).
3. Приватизация может осуществляться в двух формах: бесплатная (безвозмездная)
передача имущества в собственность и за плату. Приватизация имущества,
подпадающего под действие комментируемого Закона, происходит только за плату (см.
подробнее комментарий к ст. 2).
Статья 2. Основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества
1. Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании
равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и
(или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за
государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в
уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).
плату или посредством передачи в
4
3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного
самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.
Комментарий к ст. 2
1. Настоящая статья закрепляет основные принципы, которые должны соблюдаться
при приватизации государственного и муниципального имущества. В общепринятом смысле,
под основными принципами, следует понимать – основополагающие начала, отличительные
черты, определяющие характер того или иного процесса.
Основными принципами приватизации государственного и муниципального
имущества являются:
• равенство покупателей;
• открытость;
• возмездность сделки;
• Рассмотрим подробно каждый из принципов.
Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества
дает дополнительные возможности для реализации положений Конституции РФ,
гарантирующих право частной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Этот принцип дает
равные возможности всем гражданам и юридическим лицам для приобретения
государственного и муниципального имущества в собственность. Равенство означает, что
законом предусмотрен единый для всех порядок представления государственного и
муниципального имущества в собственность. Любое физическое или юридическое лицо
может участвовать в приватизации, если соберет необходимые для такого участия
документы и будет отвечать требованиям, предусмотренным комментируемым Законом.
Перечень необходимых для участия в приватизации документов и требования к
кандидатам в приобретатели государственного и муниципального имущества едины
для всех.
Равенство покупателей государственного и муниципального имущества
обеспечивается установлением способов приватизации, исключающих возможность
представления государственного и муниципального имущества заранее определенным
лицам. Например, при использовании таких способов приватизации как продажа
государственного или муниципального имущества на аукционе, конкурсе, продажа акций
открытых акционерных обществ на специализированном аукционе, продажа
государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения,
продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены покупатель
заранее не известен. Конечно, можно делать прогнозы, у какого претендента больше шансов
стать победителем, например, аукциона, но не более того. При этом исключается ситуация,
когда, скажем, договор купли-продажи государственного или муниципального имущества
заключается с заинтересованным лицом, когда кроме него есть еще хотя бы один желающий
приобрести данное имущество.
При использовании такого способа приватизации как внесение государственного или
муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных
обществ принцип равенства сужается только потому, что этот способ специально
5
предусмотрен для стратегических акционерных обществ. С другой стороны, тот факт, что
приобретателями государственного или муниципального имущества в данном случае могут
быть только стратегические акционерные общества, можно рассматривать как
дополнительное требование к кандидатам в покупатели.
Так, например, исковые требования о признании недействительным договора куплипродажи акций удовлетворены правомерно, так как в результате неуказания в
информационном сообщении, касающемся продажи спорных акций, сведений о наличии
пропускного режима в здании, в одном из помещений которого осуществлялся прием заявок,
были созданы неравные условия подачи заявок для претендентов, что привело к
возможности субъективного влияния на определение претендента, подавшего первую
заявку (подробнее – см. постановление Федерального арбитражного суда Московского
округа от 21 декабря 2006 г. № КГ-А40/12078-06).
Принцип открытости деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления непосредственно вытекает из принципа равенства покупателей
государственного и муниципального имущества, поскольку невозможно обеспечить такое
равенство, если процедура проведения приватизации будет происходить в закрытом режиме.
Принцип открытости деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления реализуется путем установления обязательного требования опубликовывать
в официальных изданиях предмет и все основные этапы приватизации (см. подробнее
комментарий к ст. 15 Закона).
2. Пункт 2 комментируемой статьи указывает на принцип возмездности.
Возмездный характер приватизации заключается в том, что за имущество,
являющееся объектом приватизации, приобретатель должен внести плату либо передать в
государственную или муниципальную собственность акции открытых акционерных обществ,
в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.
Следует отметить, что в Российской Федерации существует и безвозмездная
приватизация. Она предусмотрена Законом РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации
жилищного фонда в Российской Федерации» в отношении жилых помещений, а также ЗК РФ
в отношении земельных участков.
Встает вопрос: почему жилые помещения и земельные участки предоставляются в
порядке приватизации бесплатно (жилые помещения в порядке приватизации только
бесплатно), а иные виды имущества за плату?
Дело в том, что субъектом приватизации жилых помещений (принимающая сторона)
могут быть только физические лица (не индивидуальные предприниматели). Физические
лица, согласно ст. 17 ЖК РФ, должны
этом допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной
деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не
нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно
отвечать жилое помещение. Физическое лицо может перевести жилое помещение в нежилое
и использовать его в коммерческих целях, а также может сдавать в наем и получать прибыль.
Но это уже его право как собственника, право распоряжаться имуществом любым способом,
не противоречащим закону.
То же самое касается приватизации земельных участков: бесплатно земельные
участки предоставляются, как правило, физическим лицам для целей, не связанных с
использовать жилое помещение для проживания. При
6
предпринимательской деятельностью (индивидуальное жилищное и гаражное строительство,
садоводство, огородничество, личное приусадебное хозяйство). Здесь также физическое
лицо, ставшее собственником, может сдавать земельный участок в аренду и получать
прибыль, а также может перевести земельный участок из одной категории в другую и
использовать в других целях, в том числе и коммерческих (например, для строительства
магазина). В соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков в
собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях,
предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ. Например,
согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ религиозным организациям, имеющим в собственности здания,
строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на
земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности,
эти земельные участки предоставляются в собственность бесплатно. Религиозная
деятельность также не является коммерческой, поэтому земельные участки и
предоставляются в собственность бесплатно. Но все же законодательством предусмотрены и
случаи безвозмездного предоставления земельных участков в собственность и коммерческим
организациям и предпринимателям. Но опять
земельный участок предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в
отношении которой принято решение о развитии (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).
Кроме того, п. 1 ст. 1 ЗК РФ определил платность использования земли как один из
основных принципов земельного законодательства.
Объектом приватизации государственного и муниципального имущества, на
которое распространяется действие комментируемого Закона, является движимое имущество
и недвижимое имущество, в том числе, как уже говорилось ранее, исключительные права.
Недвижимость, на которую распространяется действие комментируемого Закона – здания,
нежилые помещения, земельные участки. Здания и нежилые помещения в 99 % случаях
используются в коммерческих целях (для размещения офисов, магазинов). В связи с этим
позиция законодателя абсолютно ясна: недвижимое имущество предоставляется бесплатно
физическим лицам для их личных нужд. Для коммерческих целей (т.е. не для личных нужд,
а для получения прибыли) недвижимое имущество представляется физическим и
юридическим лицам за плату.
3. Приватизация муниципального имущества осуществляется
соответствующими органами местного самоуправления, но с соблюдением требований,
предусмотренных комментируемым Законом. Органы местного самоуправления
самостоятельно проходят все этапы приватизации в отношении муниципального имущества,
в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты, касающиеся
приватизации на территории соответствующего муниципального образования.
Самостоятельность органов местного самоуправления в процессе приватизации
вытекает из положений Конституции РФ, гарантирующих самостоятельное решение
населением вопросов местного значения, в том числе самостоятельное управление
муниципальной собственностью (ст. 130, 132 Конституции РФ). Органы государственной
власти Российской Федерации и государственные органы субъектов Российской Федерации
не могут вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по вопросам,
находящимся исключительно в ведении органов местного самоуправления.
же в особых ситуациях, например, когда
7
Такие понятия как «местное самоуправление», «муниципальное образование»,
«вопросы местного значения», «органы местного самоуправления» раскрываются в
Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно ст. 1 указанного
Закона, это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или)
через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Вопросы местного значения, согласно ст. 2 упомянутого Закона, – часть вопросов
местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и
муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного
самоуправления муниципального района самостоятельно.
Муниципальная собственность – имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным
образованиям (ст. 215 ГК РФ).
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования
самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в
соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статья 3. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при приватизации
государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению
государственным и муниципальным имуществом.
2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на отношения,
возникающие при отчуждении:
1) земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены
недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
2) природных ресурсов;
3) государственного и муниципального жилищного фонда;
4) государственного резерва;
5) государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории
Российской Федерации;
6) государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных
международными договорами Российской Федерации;
7) безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в
соответствующих целях
участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества
религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных
организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются
культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными
объекты
8
общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в
государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и
сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций;
8) государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих
организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, а
также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве
имущественного взноса Российской Федерации;
9) государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и
муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или
оперативном управлении;
10) государственного и муниципального имущества на основании судебного решения;
11) акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа
их акционерным обществом;
12) акций открытого акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции
открытого акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном статьей 84.8
Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»;
13) имущества, переданного центру исторического наследия Президента Российской
Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий;
14) имущества, передаваемого
жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации;
15) федерального имущества в соответствии с решениями Правительства Российской
Федерации, принимаемыми в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования
развития фондового рынка, а также модернизации и технологического развития экономики.
Отчуждение указанного в настоящем пункте государственного и муниципального
регулируется иными федеральными законами (или) иными нормативными правовыми актами.
3. Приватизации не подлежит имущество, отнесенное федеральными законами к объектам
гражданских прав, оборот которых не допускается (объектам, изъятым из оборота), а также
имущество, которое в порядке, установленном федеральными законами, может находиться только в
государственной или муниципальной собственности.
4. К отношениям по отчуждению
урегулированным настоящим Федеральным законом, применяются нормы гражданского
законодательства.
5. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации
арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть
установлены федеральным законом.
в собственность Федерального фонда содействия развитию
имущества
государственного и муниципального имущества, не
Комментарий к ст. 3
1. Данная статья очерчивает круг правоотношений, регламентируемых
комментируемым Федеральным законом.
Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального
имущества» регулирует два типа отношений:
9 отношения, возникающие при приватизации государственного и
муниципального имущества;
9
9 отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом,
связанные с первым типом отношений.
Также комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень отношений, на
которые вышеуказанный Федеральный закон не распространяется. Данные отношения
регулируются другими специальными федеральными законами и принятыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами.
Так, комментируемый Закон не имеет действия на отношения, возникающие при
отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых
расположены объекты недвижимости, в том числе, имущественные комплексы.
Данное изъятие обусловлено одним из основных принципов земельного
законодательства – принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных
с ним объектов. Этот принцип в соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что все
прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за
исключением случаев, установленных федеральными законами. Так, если объект
недвижимости подлежит приватизации, то и земельный участок должен подлежать
приватизации в пользу того же лица, кому переходит объект недвижимости. В отношении
земельных участков, не занятых объектами недвижимости, действуют нормы земельного
законодательства. Подробнее о приватизации земельных участков, на которых расположены
объекты недвижимости, говорится в комментарии к ст. 28.
2.Не распространяется действие комментируемого Закона и на природные ресурсы.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» природные ресурсы – это компоненты окружающей среды, природные
объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть
использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников
энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую
ценность.
К природным ресурсам относятся: земля, недра, почва, поверхностные и подземные
воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, озоновый
атмосферы, околоземное космическое пространство. По смыслу комментируемого
слой
Закона и земельного законодательства земля как объект недвижимости подлежит
приватизации с некоторыми оговорками (ограничениями, предусмотренными
законодательством). Следовательно, почва подлежит приватизации как компонент земли.
В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах»
добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы
находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
В отношении природных ресурсов также будут действовать нормы ЗК РФ, а также
положения ЛК РФ, ВК РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды». Последний регулирует
отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Возникающие при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как
важнейшую составляющую окружающей среды.
3.Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального
имущества» не распространяется на государственный и муниципальный жилищный
фонд. Здесь применяется гражданское и жилищное законодательство: ГК РФ, ЖК РФ, Закон
по условиям лицензии могут
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]