Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

Шлянцев Денис Александрович

Комментарий

к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ

"О международных договорах Российской

Федерации"

2006

1

УДК 341

ББК 67.412

Шлянцев Д.А.

Комментарий к ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (постатейный) - М.: Юстицинформ, 2006. - 136 с. - ISBN 5-7205-0725-6

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры

— существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

2

Комментарий к преамбуле

Впреамбуле комментируемого Закона явно и недвусмысленно подчеркивается роль международных договоров в политической и общественной жизни страны, указывается их юридическое значение, которое трудно переоценить. Договоры как существенный элемент и залог стабильности правопорядка, как внутригосударственного, так и международного, образуют правовую основу отношений между государствами.

Международные договоры способствуют развитию международного сотрудничества в соответствии с целями Устава Организации Объединенных Наций, которые определены в статье 2 Устава как:

1) поддержание международного мира и безопасности и принятия с этой целью эффективных коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проведение мирными средствами,

всогласии с принципами справедливости и международного права, улаживания или разрешения международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира;

2) развитие дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принятие других соответствующих мер для укрепления всеобщего мира;

3) осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии.

Впреамбуле комментируемого Закона также подчеркивается приоритетное значение принципов Устава для внешней политики страны и для международных договоров, заключаемых Российской Федерацией. Так, статья 3 Устава ООН устанавливает следующие

принципы:

1) принцип суверенного равенства всех членов Организации; 2) принцип добросовестного выполнения принятых на себя по настоящему Уставу

обязательств в целях обеспечения прав и преимуществ, вытекающих из принадлежности к составу членов Организации;

3) принцип разрешения своих международных споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость;

3

4)принцип воздержания в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН;

5)принцип оказания всемерную помощь ООН во всех действиях, предпринимаемых ею в соответствии с настоящим Уставом, и воздержания от оказания помощи любому государству, против которого ООН предпринимает действия превентивного или принудительного характера;

6)принцип невмешательства в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства.

Международным договорам также принадлежит важная роль в защите основных прав

исвобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Внастоящее время Российская Федерация является участницей примерно двадцати тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей России с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров. Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является комментируемый Закон. Он основан на положениях Конституции РФ 1993 г. и обычных норм договорного права, кодифицированных в Венских конвенциях о праве международных договоров (1969 г.) и о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (1986 г).

Одним из основных принципов права международных договоров, как это подчеркивается в преамбуле комментируемого Закона, является принцип добросовестного выполнения международных обязательств pacta sunt servanda.

Вообще, принцип добросовестного выполнения международных обязательств возник

вформе международно-правового обычая на ранних стадиях развития государственности. Развитие международного права, безусловно, подтверждает универсальный характер этого принципа. Согласно Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.), «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Кроме того, «участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

Всоответствии с Декларацией о принципах международного права 1970 г. каждое государство обязано добросовестно выполнять обязательства, принятые им в соответствии с Уставом ООН, обязательства, вытекающие из общепризнанных норм и принципов

4

международного права, а также обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

В Декларации принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 г. государства-участники согласились «добросовестно выполнять свои обязательства по международному праву, как те обязательства, которые вытекают из общепризнанных принципов и норм международного права, так и те обязательства, которые вытекают из соответствующих международному праву договоров или других соглашений, участниками которых они являются».

Юридическое содержание добросовестности содержится в тексте Венской конвенции о праве международных договоров (1969 г.), в разделах «Применение договоров» (ст. 28-30) и «Толкование договоров» (ст. 31-33). Добросовестным будет являться такое применение договора, который истолкован добросовестно, то есть в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.

Принцип добросовестного выполнения международных обязательств распространяется только на соглашения, действительные с точки зрения права и заключенные добровольно и на основе равноправия.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Задачи, сфера применения настоящего Федерального закона

1.Настоящий Федеральный закон определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом.

2.Настоящий Федеральный закон применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров

идоговоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

5

3. Настоящий Федеральный закон распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя

СССР.

Комментарий к ст. 1

1.В комментируемой статье устанавливается общий статус и функции настоящего Закона: он регулирует заключение, выполнение и прекращение международных договоров в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями самого договора, Конституцией РФ, настоящим Законом. Поэтому, прежде всего, Закон должен применяться в единстве с Венскими конвенциями о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) и о праве договоров между государствами

имеждународными организациями или между международными организациями (Вена, 21 марта 1986 г.)

Поскольку и эти конвенции не охватывают всю сферу права международных договоров, в них отмечается, что нормы международного обычного права будут регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях конвенций. Следовательно, обязательными для РФ являются не только нормы права международных договоров, но и иные международные нормы, в том числе обычные, а также общие принципы права, признанные цивилизованными нациями.

2.Закон выделяет следующие виды международных договоров:

1)межгосударственные;

2)межправительственные;

3)договоры межведомственного характера.

Причем комментируемый Закон распространяется на договоры независимо от их наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) — оно, по общему правилу, не должно влиять на обязательную силу того или иного договора.

3. Комментируемый Закон содержит сравнительно новое для российского законодательства понятие «государство-продолжатель», которое является новым в международной практике. В соответствии с теорией международного права под правопреемством понимается смена одного государства другим в несении ответственности

6

за международные отношения соответствующей территории и в осуществлении существовавших к этому моменту прав и обязательств.

При осуществлении правопреемства, сколько бы государств ни было его участниками, существуют две стороны: государство-предшественник (то государство, которого полностью или в отношении части территории сменяет новое), и государствопреемник (то государство, которое наследует эту ответственность). Между ними, в соответствии с договором, распределяются международные права и обязанности прекратившего существование государства.

Процесс правопреемства в связи с прекращением существования СССР существенно отличается от принятого в международной доктрине правопреемства. Эта особенность заключается в том, что правопреемство России связано с континуитетом, под которым понимается продолжение Россией осуществления предусмотренных в договорах прав и обязательств бывшего СССР. Объективно необходимым фактором для континуитета России являлось согласие других правопреемников СССР, которые поддержали Россию в том, чтобы она «продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях» (Решение Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 г.). Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал продолжение участия в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие организации.

Россия, таким образом, имела достаточные дипломатические основания нотифицировать другим государствам, что «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик. Правительство Российской Федерации будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам. В этой связи Министерство иностранных дел просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР», а посольства и консульства бывшего СССР

следует рассматривать «в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» (ноты МИД РФ от 3 и 13 января 1992 г.).

7

Статья 2. Употребление терминов

Для целей настоящего Федерального закона:

а) "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования;

б) "ратификация" "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора;

в) "подписание" означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора в том случае, если договор предусматривает, что подписание имеет такую силу, или иным образом установлена договоренность Российской Федерации и других участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу, или намерение Российской Федерации придать подписанию такую силу вытекает из полномочий ее представителя либо было выражено во время переговоров;

г) "заключение" означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора;

д) "полномочия" означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях:

ведения переговоров; принятия текста договора или установления его аутентичности;

выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора; совершения любого другого акта, относящегося к договору; е) "оговорка" означает одностороннее заявление, сделанное при подписании,

ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации;

ж) "международная организация" означает межгосударственную, межправительственную организацию;

8

з) "депозитарий" означает государство, международную организацию или ее главное исполнительное должностное лицо, которым сдается на хранение подлинник международного договора и которые выполняют в отношении этого договора функции, предусмотренные международным правом.

Комментарий к ст. 2

Комментируемая статья содержит определения наиболее важных терминов, которые употребляются в данном Законе.

Итак, предусматриваемое в п. «а» определение международного договора как международного соглашения, заключенного Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемого международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования, в принципе, аналогично определению, содержащемуся в Венских конвенциях, за одним исключением.

Статья 3 Венской конвенции о праве международных договоров содержит следующее правило: тот факт, что настоящая Конвенция не применяется к международным соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права или между такими другими субъектами международного права, и к международным соглашениям не в письменной форме, не затрагивает:

а) юридической силы таких соглашений; б) применения к ним любых норм, изложенных в настоящей Конвенции, под действие

которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от настоящей Конвенции;

в) применения настоящей Конвенции к отношениям государств между собой в рамках международных соглашений, участниками которых являются также другие субъекты международного права.

Таким образом, международные соглашения, заключенные в устной форме, могут быть включены в сферу распространения Закона, в соответствии с принципом аналогии закона.

В теории международного права называют три стадии принятия международных обязательств:

9

1)принятие текста;

2)установление аутентичности, т.е. подлинности текста;

3)согласие на обязательность договора.

Пункт «б» комментируемой статьи устанавливает, в целом повторяя положения Венских конвенций (ст. 2 «b»), способы выражения согласия на обязательность договора:

1)ратификация (см. комментарий к ст. ст. 14 — 19 Закона);

2)утверждение (см. комментарий к ст. 20 Закона);

3)принятие (см. комментарий к ст. 20 Закона);

4)присоединение (см. комментарий к ст. 21 Закона).

Пункт «в» определяет подписание как стадию заключения договора или форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Подписание имеет место в том случае, если договор предусматривает его. Также подписание может быть оговорено в договоренности Российской Федерации и других участвующих в переговорах государств.

Данный пункт, в целом, идентичен ст. 12 Венской конвенции, устанавливающей, что согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора представителем государства, если:

a) договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

б) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу; или

в) намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

Подписание может быть, как это отмечается в теории, окончательным и предварительным. За окончательным подписанием, если оно не означает вступление договора в силу, следует акт утверждения договора. В качестве предварительного подписания обычно используют парафирование, то есть подписание текста инициалами тех представителей, которые его непосредственно разрабатывали. После парафирования текста в текст международного договора запрещено вносить какие-либо изменения. За парафированием следует обычно окончательное подписание. Парафирование может быть превращено в окончательное подписание в соответствии с решением правительств участвующих государств.

Под «заключением» (п. «г» комментируемой статьи) обычно понимают процесс принятия договора, т.е. окончательную стадию его заключения.

«Полномочия» (в смысле п. «д» статьи) представляют собой официальный документ, которым государственный орган или должностное лицо, имеющее на это право,

10