Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

уведомлениями об утверждении его сторонами или после обмена уведомлениями о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а в соответствии с законодательством надлежащей процедурой является его утверждение.

Принятие международного договора происходит, если в самом тексте многостороннего договора предусмотрена возможность для государств стать его участником путем принятия договора.

Вподпункте «а» комментируемой статьи закреплено следующее положение: в отношении заключаемых от имени Российской Федерации и подлежащих утверждению, принятию международных договоров по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15 комментируемого Закона, утверждение, принятие осуществляются в форме федерального закона в порядке, определенном ст. 17 Закона для ратификации договоров. В случае, если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в остальных подпунктах п. 1 ст. 15 Закона, а из договора следует (иным образом установлено), что он подлежит утверждению, принятию, то согласие на его обязательность для Российской Федерации дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона.

Вподпункте «б» комментируемой статьи установлено следующее правило: в отношении заключаемых от имени Российской Федерации и подлежащих утверждению, принятию международных договоров (за исключением тех договоров, утверждение, принятие которых производится в форме федерального закона) утверждение, принятие осуществляются Президентом РФ, а если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства РФ, — Правительством РФ.

Как правило, в компетенцию Президента РФ входит принятие решений об утверждении заключаемых от имени Российской Федерации договоров по очень широкому кругу вопросов, в то время как компетенция Правительства РФ определена Конституцией РФ, а также федеральным законодательством. Таким образом, Правительство РФ принимает решения об утверждении заключаемых от имени Российской Федерации договоров только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению.

Международные договоры, заключаемые от имени Правительства (в соответствии с подпунктом «в» комментируемой статьи), как и международные договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могут содержать условие о вступлении их в силу после утверждения, принятия. Утверждение, принятие таких договоров осуществляются Правительством РФ.

71

Предварительное одобрение проекта договора Правительством, осуществляемое на основе положений ст. 9 — 11 комментируемого Закона, следует также отличать от его утверждения, принятия как способов выражения согласия на обязательность договора, которые должны быть предусмотрены, по общему правилу, в многосторонних договорах. Другая сторона (в двустороннем договоре) или депозитарий (в многостороннем) уведомляются об утверждении, о принятии договора нотой или письмом.

Решение Правительства об утверждении (о принятии) международного договора должно быть оформлено постановлением. Так, в соответствии с Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. N 1118 «О принятии Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий» Совет Министров — Правительство Российской Федерации постановил согласиться с предложением Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, согласованным с заинтересованными министерствами и ведомствами, о принятии Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий, подписанной от имени Правительства РФ 17 марта 1992 г. в г. Хельсинки. Министерству иностранных дел Российской Федерации уведомить депозитария Конвенции о ее принятии Советом Министров — Правительством Российской Федерации.

2.Пункт 2 комментируемой статьи содержит исключение из правила, установленного подпунктами «б», «в» п. 1., согласно которому Президент РФ вправе принимать решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью. Это исключение из общего правила обусловлено особой ролью Президента РФ как главы и руководителя страны, на которого согласно Конституции РФ (ст. 86) возложено осуществление руководства внешней политикой страны.

Например, в осуществление своих полномочий Президентом РФ было принято решение о заключении Соглашения между Правительством РФ и НАТО о финансовом участии РФ в операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине (распоряжение от 13 февраля 1996 г. N 65-рп) с учетом того, что это Соглашение тесно связано с Соглашением между РФ и НАТО о взаимодействии в составе многонациональных сил в Боснии и Герцеговине, решение о заключении которого принималось одновременно.

3.Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера ограничиваются случаями, когда договором предусматривается вступление его в силу после утверждения, принятия, и осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых они подписаны. Даже если решение о подписании межведомственного договора принималось Правительством на основании п. 4 ст. 11 комментируемого Закона,

72

утверждать и принимать данные договоры будут уполномоченные на это данным пунктом федеральные органы исполнительной власти.

4. На представление предложений об утверждении, принятии международных договоров в форме федерального закона распространяется порядок внесения предложений о ратификации международных договоров (ст. 16 комментируемого Закона). В соответствии с данной статьей Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту предложения о внесении с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством. Подлежащие представлению Президенту для внесения с целью утверждения, принятия в форме федерального закона международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, должны быть внесены в Правительство.

Предложение об утверждении (принятии) международного договора в форме федерального закона должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его утверждения, принятия, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий утверждения (принятия) договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ.

В случаях, когда утверждение (принятие) международного договора осуществляется не в форме федерального закона, предложения об утверждении (принятии) договора представляются в порядке, предусмотренном ст. 9 комментируемого Закона в отношении предложений о заключении международных договоров.

Статья 21. Присоединение Российской Федерации к международным договорам

1. Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются:

а) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 настоящего Федерального закона, — в форме федерального закона в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров;

б) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом "а" настоящего пункта), — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров,

73

присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации;

в) в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Правительства Российской Федерации,- Правительством Российской Федерации.

2.Президент Российской Федерации принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3.Присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется в порядке, установленном пунктами 3 и 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.

4.Предложения о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном статьей 9 настоящего Федерального закона.

Комментарий к ст. 21

1. Комментируемая статья устанавливает порядок осуществления такого способа выражения согласия государства на обязательность для него договора, предусмотренных ст. 11 Венской конвенции и ст. 6 комментируемого Закона, как присоединение к международному договору.

Вслучае, если государство с самого начала не было участником договора, однако выражает желание присоединиться к нему на условиях, предусмотренных договором, оно может сделать это, если обратное не предусмотрено самим договором. Обычно присоединение применяется в отношении многосторонних договоров.

Вподпункте «а» комментируемой статьи устанавливается, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, указанным в п. 1. ст. 15 Закона, присоединение осуществляется в форме федерального закона в порядке, определенном ст. 17 Закона для ратификации договоров. Если международный договор устанавливает иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), или его нормы регулируют вопросы, перечисленные в подпунктах «б», «в», «г»,

74

«д» п. 1 ст. 15 Закона, а из договора следует, что стать его участником можно путем присоединения, то согласие на его обязательность для Российской Федерации дается путем присоединения в форме федерального закона.

Порядок принятия решений о присоединении Российской Федерации к международным договорам в форме федерального закона аналогичен порядку, установленному ст. 17 для ратификации договоров. Примерами подобного рода присоединения в форме федерального закона могут служить решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Уставу Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему.

Подпункт «б» комментируемой статьи устанавливает, что в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации (за исключением тех договоров, присоединение к которым осуществляется в форме федерального закона), решения о присоединении принимаются Президентом РФ. В случае, если соответствующие вопросы относятся к ведению Правительства, решения о присоединении принимаются Правительством РФ.

Президентом решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются по широкому кругу вопросов в связи с тем, что компетенция Президента, в соответствии с Конституцией РФ, достаточно обширна. Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются Правительством, если присоединение производится: от имени Российской Федерации - к договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства.

Постановлением Правительства, например, решен вопрос о присоединении Российской Федерации к Бернской конвенции об охране литературных и художественных произведений в редакции 1971 г., Всемирной конвенции об авторском праве в редакции 1971 г. и дополнительным Протоколам 1 и 2, Конвенции 1971 г. об охране интересов производителей фонограмм от незаконного воспроизводства их фонограмм. Правительство в ответ на предложение Министерства иностранных дел, согласованное с рядом других федеральных органов исполнительной власти, приняло решение о присоединении Российской Федерации к Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, дающих право на поступление в высшие учебные заведения, от 11 декабря 1953 г. и Протоколу к ней от 3 июня 1964 г., а также к Европейской конвенции об академическом признании документов об университетском образовании от 14 декабря 1959 г.

2. Комментируемый пункт содержит уже ставшее традиционным исключение из правила, установленного подпунктами «б», «в» п. 1 комментируемой статьи. Президент РФ

75

вправе принимать решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

3.Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает следующее правило: присоединение к международным договорам межведомственного характера осуществляется

впорядке, предусмотренном для заключения таких договоров. Таким образом, решение о проведении переговоров о присоединении к межведомственному договору принимается Правительством РФ, а решение о присоединении к межведомственному договору — федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договором, по согласованию с Министерством иностранных дел РФ; Правительство РФ принимает решение о присоединении к межведомственному договору, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов РФ.

4.Порядок представления предложений о присоединении к международным договорам определяется в п. 4 комментируемой статьи Закона в зависимости от того, решается ли вопрос о присоединении в форме федерального закона или в иных формах, применяемых для выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора.

В случае, когда присоединение к международному договору оформляется федеральным законом, предложения представляются в порядке, предусмотренном ст. 16 Закона для внесения международных договоров на ратификацию. Предложения о присоединении вносятся Президенту РФ или в Правительство РФ Министерством иностранных дел России самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.

Следует отметить то, что решения Правительства РФ об одобрении предложения о присоединении к международному договору и о внесении этого предложения в Государственную Думу, а также об одобрении и представлении такого предложения Президенту для внесения в Государственную Думу принимаются в форме постановления.

Требования к форме предложения о присоединении следующие: предложение о присоединении к международному договору должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности присоединения к нему, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий присоединения, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства.

В случае, когда присоединение к международному договору Российской Федерации происходит в иных формах, применяемых для выражения согласия Российской Федерации

76

на обязательность для нее международного договора, то предложения о присоединении представляются в порядке, предусмотренном для внесения предложений о заключении международных договоров, как это урегулировано в статье 9 комментируемого Закона.

Статья 22. Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров

Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Комментарий к ст. 22

Комментируемая статья устанавливает особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров и содержит, таким образом, норму конституционного значения, определяя процедуру на случай, если договор требует изменения отдельного положения Конституции РФ. Возможности внесения поправок предусмотрены самой Конституцией:

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Согласно ст. 135 Федеральное Собрание не может изменить положения гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», а также гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

При необходимости пересмотра указанных глав Конституции (субъекты конституционной инициативы указаны в ст. 134) созывается Конституционное Собрание, но только при условии, что конституционная инициатива по этому вопросу поддержана 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

77

Следует подчеркнуть, что предложение о пересмотре может быть внесено как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации.

Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предусмотрен следующий порядок рассмотрения вопроса о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции.

Соответствующие предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции РФ или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений. Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по государственному строительству и Комитет Государственной Думы по законодательству для подготовки совместного заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. В соответствии со ст. 138 Регламента, предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ и совместное заключение Комитета Государственной Думы по государственному строительству и Комитета Государственной Думы по законодательству рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонений указанных предложений. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.

Порядок рассмотрения предложения о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции в Совете Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания.

Наиболее существенное отличие этих правил от правил, установленных Регламентом Государственной Думы, касается включения данного предложения в повестку дня. В Совете Федерации этот вопрос решается Председателем палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Так же, как и в Государственной Думе, предложение о пересмотре гл. 1, 2 и 9 Конституции должно быть поддержано не менее чем 3/5 от общего числа депутатов Совета Федерации.

Если предложение о пересмотре указанных глав Конституции принято обеими палатами в идентичной форме, созывается Конституционное Собрание в порядке, предусмотренном соответствующим федеральным конституционным законом. Для обеспечения должного авторитета Конституционного Собрания представляется

78

желательным его формирование посредством прямых выборов. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность положений действующей Конституции, либо принять решение о разработке новой Конституции.

Новая Конституция принимается либо Конституционным Собранием (2/3 голосов от общего числа его членов), либо референдумом (всенародным голосованием). В референдуме должно принять участие не менее половины зарегистрированных избирателей. Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины избирателей, принявших участие в голосовании.

Статья 23. Временное применение Российской Федерацией международного договора

1.Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор.

2.Решение о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимаются органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном статьей 11 настоящего Федерального закона.

Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит в соответствии с настоящим Федеральным законом принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона, в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен.

3.Если в международном договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора.

79

Комментарий к ст. 23

1. Комментируемая статья регламентирует возможность временного применения международного договора, которое получило достаточно широкое распространение в российской договорной практике. Помимо ст. 23 комментируемого Закона временное применение установлено ст. 25 Венской конвенции 1969 г. следующим образом: Договор или часть договора применяются временно до вступления договора в силу, если:

1)это предусматривается самим договором; или

2)участвовавшие в переговорах государства договорились об этом каким-либо иным

образом.

Комментируемая статья вводит дополнительные требования по сравнению со ст. 25 Венской конвенции.

Так, временно применяться могут договоры, вступление которых в силу требует выполнения определенных внутригосударственных процедур, занимающих, возможно, длительное время (ратификация, утверждение и т.п.). В то же время подписавшие договор государства могут быть заинтересованы в его скорейшем введении в действие.

Следует различать временное применение и обязательство подписавшего государства не лишать договор его объекта и цели, которое закреплено в ст. 18 Венской конвенции 1969 г. следующим образом: государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, если:

1)оно подписало договор или обменялось документами, образующими договор, под условием ратификации, принятия или утверждения, до тех пор пока оно не выразит ясно своего намерения не становиться участником этого договора; или

2)оно выразило согласие на обязательность для него договора, до вступления договора в силу и при условии, что такое вступление в силу не будет чрезмерно задерживаться.

Временно применяя договор, государство совершает конкретные действия во исполнение своих обязательств. Обязательство не лишать договор объекта и цели не подразумевает выполнения договора; речь идет о том, чтобы не совершать действий, которые повлекли бы за невозможность выполнения заключенного международного договора.

От временного применения следует также отличать одностороннее заявление подписавшего договор государства (или обоих государств — в случае двустороннего договора, или всех государств, подписавших многосторонний договор) о том, что оно будет

80