Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

48)осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов МИДа России;

49)осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ.

Другие федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени РФ по вопросам, входящим

вих компетенцию, совместно с МИД или по согласованию с ним.

Однако существует и исключение из общего правила. Так, подлежащие представлению Президенту предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения их Правительством РФ, вносятся в Правительство РФ, причем необходимо отметить, что решения Правительства РФ о представлении Президенту РФ предложений о заключении таких договоров принимаются в форме постановления.

Предложения о заключении международных договоров от имени РФ по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, представляются в Правительство РФ в порядке, установленном для внесения предложений о заключении договоров от имени Правительства РФ (межправительственных договоров).

3, 4. В соответствии с комментируемой статьей Закона правом представлять в Правительство РФ, которое, согласно Конституции РФ, осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, предложения о заключении от его имени международных договоров наделены исключительно федеральные органы исполнительной власти. К таким органам относится, во-первых, Министерство иностранных дел РФ, во-вторых, другие федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним.

В таком же порядке представляются предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ. Наконец, только федеральные органы исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, могут совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним вносить в Правительство РФ предложения о заключении международных договоров межведомственного характера. Официальное внесение в Правительство предложений о заключении упомянутых договоров составляет, следовательно, прерогативу федеральных органов исполнительной власти. Это право закреплено за федеральными органами исполнительной власти как за органами специальной

41

компетенции, реализуемой в различных сферах государственного управления, и осуществляется ими в каждом случае в пределах соответствующей компетенции.

5. В соответствии с пунктом 5 комментируемой статьи Закона необходимо согласовывать предложения о заключении международных договоров Российской Федерации с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Это указание надо рассматривать исходя из положений ст. 4 Закона, в которой законодатель употребил термин «заинтересованный субъект Российской Федерации».

Под заинтересованными субъектами РФ понимаются, во-первых, субъекты РФ, к ведению которых относятся вопросы, затрагиваемые международным договором, и, вовторых, субъекты РФ, чьи полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ затрагиваются проектом международного договора или его основными положениями (см. комментарий к ст. 4 Закона).

Так, пункт 4 ст. 4 комментируемого Закона устанавливает, что в ходе взаимодействия федеральные органы исполнительной власти решают по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция, вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта РФ в подготовке проекта международного договора, а также в переговорах и процедуре его подписания.

Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» устанавливает, что в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств РФ. Министерство координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов РФ. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров, включая договоры межведомственного характера, подлежат в обязательном порядке согласованию федеральными органами исполнительной власти с Министерством иностранных дел РФ до их представления соответственно Президенту РФ или в Правительство РФ. Таким образом, администрация Президента РФ и Правительство РФ не имеют юридического права принимать к рассмотрению предложения по упомянутым вопросам, если они не согласованы с Министерством иностранных дел РФ.

42

Предложение о заключении международного договора, независимо от того, является ли международный договор межправительственным, межведомственным или межгосударственным, должно отвечать требованиям, перечисленным в Законе. Так, предложение обязательно должно содержать:

1)проект договора или его основные положения;

2)обоснование целесообразности заключения договора;

3)определение соответствия проекта федеральному законодательству;

4)оценка возможных финансово-экономических и иных последствий заключения

договора.

6. Подготовка проектов международных договоров для последующего представления их в установленном порядке предполагает проведение консультаций с компетентными органами иностранных государств или международных организаций в целях определения позиций сторон, преодоления возможных различий, выработки взаимоприемлемых решений, согласования текстов намечаемых к подписанию документов. Как правило, подобные консультации проводятся по согласованию с Министерством иностранных дел РФ.

Статья 10. Функции Министерства юстиции Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации

1.Предложения о заключении международных договоров Российской Федерации, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации, представляются Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации по согласованию с Министерством юстиции Российской Федерации.

2.Министерство юстиции Российской Федерации дает, в частности если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или является необходимым условием вступления его в силу, заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству Российской Федерации и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора.

43

Комментарий к ст. 10

1.Пункт 1 комментируемой статьи Закона устанавливает следующее немаловажное правило: предложения о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, должны быть согласованы с Министерством юстиции РФ. К сожалению, практика применения этого правила осложнена тем, что Закон не закрепил ни порядка, ни формы такого согласования. Представляется целесообразным вспомнить практику представления подобных предложений, существовавшую до принятия настоящего Закона. Так, в соответствии с законом СССР 1978 г., предложения о заключении международных договоров СССР, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержались в советском законодательстве, представлялись в Совет Министров СССР по согласованию с Министерством юстиции СССР. Таким образом, Министерство юстиции СССР выдавало заключения о соответствии предложений о заключении международных договоров советскому законодательству.

Определение соответствия международного договора (чаще — проекта договора) законодательству осуществляется федеральным органом исполнительной власти, который готовит предложение о заключении договора. Министерство юстиции, проверяя, в чем состоит несоответствие договора (проекта договора) законодательству, устанавливает возможность применения в правовой системе Российской Федерации иных, чем предусмотренные действующим законодательством, правил международного договора.

Одним из недостатков комментируемого Закона является также отсутствие определения правовых последствий согласования с Министерством юстиции РФ предложений о заключении международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные российским законодательством. Кроме этого, из положений Закона не ясно, каковы последствия дачи Министерством юстиции РФ отрицательного заключения относительно предложения о заключении международного договора. Не урегулирован также вопрос о том, может ли данное заключение, получившее отрицательную оценку от Министерства юстиции РФ, быть представлено на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ.

2.Пункт 2 комментируемой статьи Закона закрепляет за Министерством юстиции правомочие давать заключение по вопросам соответствия положений международного договора российскому законодательству и их юридической силы в РФ, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора, только если это

44

предусмотрено в тексте самого международного договора или является необходимым условием вступления его в силу.

Комментируемая норма является новеллой в российском законодательстве. Ее введение поставлено в зависимость от международных финансовых организаций. Например, Международный банк реконструкции и развития (МБРР), заключает соглашения о выдаче кредитов государству при условии представления заключений министерства юстиции государства, которое намерено получить кредит, о соответствии таких соглашений внутреннему законодательству, об их юридической силе. Как правило, обязанность представить такое заключение министерства юстиции содержится в тексте самого международного договора или вытекает из его содержания.

Представляется целесообразным отметить следующие недостатки комментируемой статьи Закона: не указано, по запросу какого органа Министерство юстиции РФ должно давать заключения; вправе ли Министерство юстиции РФ давать заключения по собственной инициативе и какому органу в этом случае оно должно их представлять; каковы правовые последствия заключений Министерства юстиции РФ, то есть, какие меры и каким органом должны предприниматься в свете заключений Министерства юстиции РФ.

Статья 11. Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации

1.Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации;

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации.

2.Президент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров и

оподписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3.Правительством Российской Федерации принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров Российской Федерации межведомственного характера.

45

Решения о подписании международных договоров межведомственного характера принимаются федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

4. Правительство Российской Федерации принимает решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.

Комментарий к ст. 11

1. Комментируемый Закон уделил большое внимание порядку принятия решений о проведении переговоров и подписании договоров. Этому посвящена статья 11, которая является центральной во всем тексте комментируемого Закона и определяющей дальнейшие действия уполномоченных органов. В зависимости от того, кем было принято решение о подписании международного договора, определяется порядок внесения договоров на ратификацию (что закреплено в ст. 16 комментируемого Закона), а также порядок принятия решений о временном применении РФ международных договоров (ст. 23 комментируемого Закона).

Данные положения предопределяют порядок внесения предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации (ст. 36 комментируемого Закона), а также (с учетом того, что прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляется органом, принявшим решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора) играет существенную роль при установлении процедуры прекращения и приостановления действия международных договоров РФ (ст. 37 комментируемого Закона).

Итак, в соответствии с подпунктом «а» комментируемой статьи Закона, решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров, заключаемых от имени РФ, принимаются Президентом РФ, а решения о проведении переговоров и о подписании заключаемых от имени Российской Федерации договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, принимаются Правительством РФ.

В качестве примера можно привести принятые Президентом РФ решения о подписании Договора о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Албанией (распоряжение от 20 февраля 1995 г. N 85-рп), Договора между РФ и

46

Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в Российской Федерации (распоряжение от 17 мая 1995 г. N 226-рп), Договора между Российской Федерацией и Королевством Испания об оказании правовой помощи по уголовным делам (распоряжение от 24 августа 1995 г. N 393-рп).

Что касается примеров относительно решений, принятых Правительством РФ, то существует решение о подписании Соглашения между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта «Городской общественный транспорт» (постановление от 11 августа 1995 г. N 810), принятое на основании ст. 114 Конституции РФ и во исполнение утратившего силу с 1 января 2000 г. Федерального закона «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерации иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», ст. 3 которого предусматривала, что государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются Правительством на основе международных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации или от имени Правительства.

Принято считать, что решения о подписании международных договоров от имени Российской Федерации принимаются по широкому кругу вопросов Президентом РФ, а Правительством такие решения принимаются только по тем вопросам, которые отнесены к его ведению.

Согласно подпункту «б» комментируемой статьи решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров, заключаемых от имени Правительства РФ, принимаются Правительством РФ в целях осуществления, в соответствии с Конституцией РФ, мер по реализации внешней политики Российской Федерации.

2. Пункт 2 содержит исключение из правила, установленного пунктом 1 комментируемой статьи. Президент вправе принимать решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью. Данное положение, безусловно, обусловлено особой ролью Президента РФ, на которого согласно Конституции (ст. 86) возложено осуществление руководства внешней политикой страны.

Так, Президентом РФ было принято решение о заключении Соглашения между Правительством РФ и НАТО о финансовом участии РФ в операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине (распоряжение от 13 февраля 1996 г. N 65-рп) с учетом явной необходимости данного решения. Президентом РФ также принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров Российской Федерации межведомственного характера или решения о подписании таких договоров, если

47

соответствующие предложения, представляемые федеральными ведомствами в пределах своей компетенции, затрагивают отнесенные к полномочиям Президента вопросы. Это в первую очередь касается федеральных органов исполнительной власти, подведомственных в установленном порядке Президенту РФ. Так, Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке» (с изменениями от 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.) прямо указывает: общее руководство органами внешней разведки Российской Федерации осуществляет Президент РФ.

Президент Российской Федерации:

1)определяет задачи разведывательной деятельности;

2)контролирует и координирует деятельность органов внешней разведки Российской Федерации;

3)принимает в пределах полномочий, определяемых федеральными законами, решения по вопросам, связанным с внешней разведкой Российской Федерации, в том числе по вопросам целесообразности заключения договоров межведомственного характера между органами внешней разведки Российской Федерации и разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств;

4)назначает руководителей органов внешней разведки Российской Федерации (ст.

12).

Если в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу со дня его подписания как способа выражения согласия на обязательность, то более предпочтительным представляется принятие решения о заключении, а не о подписании договора. В остальных случаях, когда подписание означает лишь стадию заключения международного договора и в дальнейшем необходимы ратификация или утверждение договора, более предпочтительным представляется принятие решения о подписании договора.

Необходимо также отметить, что, как правило, принимается единое решение, охватывающее вопросы как проведения переговоров, так и подписания международного договора. Лишь в редких случаях первоначально принимается решение о проведении переговоров, в котором поручается представить по их итогам соответствующие предложения, а затем — решение только о подписании договора. Так, Президентом РФ было принято решение только о проведении переговоров со швейцарской стороной о подготовке проекта двустороннего договора о примирительной процедуре и арбитраже, в котором поручено в случае достижения договоренности представить соответствующие предложения (распоряжение от 21 июня 1994 г. N 314-рп).

48

Решение о подписании международного договора предусматривает, как правило, одобрение проекта договора (в качестве основы для переговоров или предварительно согласованного с другой стороной) и разрешение вносить в прилагаемый к этому решению проект договора изменения и дополнения, не имеющие принципиального характера.

Решение о подписании многостороннего договора, текст которого принят на международной конференции или в рамках международной организации, не может содержать положений о разрешении вносить изменения и дополнения, что свидетельствует о сложности процедуры установления аутентичности текста договора. Официально заверенный текст договора направляется органу, принимающему соответствующее решение. Так, Президентом РФ было принято решение о подписании Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, разработанной с участием российской стороны и принятой Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1994 г. (распоряжение от 23

июня 1995 г. N 291-рп).

3.Порядок заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера определяется пунктом 3 комментируемой статьи следующим образом: межведомственные договоры заключаются министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, однако законодательно установлены случаи подведомственности Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. Правительство в рамках своей компетенции возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти и направляет их деятельность.

Следовательно, министры и иные руководители федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами межведомственного характера, управомочены принимать по согласованию с Министерством иностранных дел РФ решения о подписании таких международных договоров. Однако перед принятием решения о подписании подобных договоров, Правительством РФ должно быть принято решение о проведении переговоров о заключении соответствующего договора.

4.В соответствии с пунктом 4 комментируемой статьи Правительство РФ может принять решения о подписании международных договоров межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют «важное значение для государственных интересов Российской Федерации», причем, как правило, на практике содержание понятия «важное значение для государственных интересов РФ» определяется в каждом отдельном случае и обосновывается в представленном предложении. К распоряжению, предусматривающему

49

подписание такого межведомственного соглашения, как правило, должен быть приложен его проект.

Статья 12. Ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий

1.Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

2.Председатель Правительства Российской Федерации как глава правительства и министр иностранных дел Российской Федерации в силу своих функций и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

3.Федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий.

4.Глава дипломатического представительства Российской Федерации в иностранном государстве или глава представительства Российской Федерации при международной организации вправе вести переговоры в целях принятия текста международного договора между Российской Федерацией и государством пребывания или в рамках данной международной организации без предъявления полномочий.

Комментарий к ст. 12

1-2. Положения пунктов 1 и 2 комментируемой статьи соответствуют сложившейся международной практике, а также ст. 7 Венской конвенции 1969 г., которая устанавливает следующее:

«Лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если:

50