Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

придерживаться положений договора на практике. Подобное заявление не создает никаких юридических последствий, в особенности, таких, которые влечет за собой временное применение.

Временно применение может относиться как к двусторонним, так и к многосторонним договорам. Временное применение всего международного договора или его части может распространяться на несколько государств, что должно быть четко оговорено в тексте. Для обозначения этого используется формула: «Настоящий договор временно применяется с даты подписания и вступает в силу...» (далее указываются условия вступления в силу). В некоторых случаях применяется формула: «Временно вступает в силу со дня подписания и окончательно...» (далее указываются условия вступления в силу).

Договоренность о временном применении договора может быть оформлена отдельно, например, путем обмена нотами или подписания отдельного протокола. Причем такая договоренность может быть достигнута и не одновременно с подписанием договора, а позднее. Так, договоренность о временном применении Соглашения об учреждении Международного научно-технического центра между Россией, США, Японией и ЕЭС была оформлена отдельным протоколом, подписанным позже, чем само Соглашение.

Временное применение может быть предусмотрено в самом тексте договора. В таком случае отдельное решение на этот счет не принимается. Как правило, решение о подписании договора включает в себя и решение о временном его применении, поскольку проект договора одобряется распоряжением Президента РФ или постановлением Правительства. Если же договоренность о временном применении оформляется отдельно, решение принимается тем же органом, который принял решение о подписании договора. Соответственно оформляется и предложение о временном применении.

В российской практике временно применяются договоры, подлежащие ратификации, что означает, что в течение 6 месяцев с даты начала временного применения договор должен быть представлен в Государственную Думу. При этом, как вытекает из п. 2 комментируемой статьи Закона, может представляться предложение о ратификации договора либо о продлении его временного применения.

Государственная Дума Федерального Собрания РФ в отношении временно применяемых международных договоров Российской Федерации может принять решения:

1)о ратификации договора (в этом случае временное применение прекращается со дня вступления договора в силу);

2)о продлении временного применения (в этом случае оно продолжается на срок, указанный в федеральном законе о его продлении, по истечении срока должно представляться предложение о ратификации либо о новом продлении);

81

3)об отказе в ратификации (поскольку отказ от ратификации ясно выражает намерение не стать участником договора, временное применение должно быть прекращено со дня принятия соответствующего решения);

4)об отказе от продления временного применения (применение должно быть прекращено со дня принятия решения).

Кроме того, до истечения 6-месячного срока временное применение может быть прекращено органом, принявшим решение о подписании договора. Это возможно также и по истечении этого срока, если Государственная Дума еще не рассмотрела вопрос о ратификации или продлении временного применения и отозвано предложение, внесенное в Думу.

В принципе, возможно возобновление временного применения или ратификация договора, временное применение которого не было продлено или который не был ратифицирован Государственной Думой постольку, поскольку ни комментируемый Закон, ни Венская конвенция 1969 г. этого не запрещают.

Пункт 1 комментируемой статьи основан на положениях п. 1 ст. 25 Венской конвенции и предусматривает возможность временного, до вступления в силу, применения договора или его части, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Как уже было отмечено, нельзя отождествлять временное, до вступления в силу, применение договора и выполнение договора, поскольку вопросы временного применения помещены в части II Венской конвенции («Заключение и вступление договоров в силу»), в то время как вопросы выполнения договоров — в части III («Соблюдение, применение и толкование договоров»). Соответственно, в комментируемом Законе временное применение Российской Федерации договоров регламентируется в разделе II («Заключение международных договоров РФ»), а выполнение договоров - в разделе IV («Выполнение международных договоров РФ»).

2. В п. 2 комментируемой статьи устанавливается порядок принятия решений о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части тем органом, который принял решение о подписании международного договора, в порядке, определенном ст. 11 комментируемого Закона, независимо от того, предусматривается ли временное применение в самом договоре или решение о нем принимается впоследствии. Таким образом, в соответствии со ст. 11 Закона, решения о временном применении договора или его части принимаются в установленном порядке соответственно Президентом, Правительством, а также руководителем соответствующего федерального ведомства. Так, в качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. N 124, предусматривающее временное применение Соглашения между Правительством РФ и

82

Правительством США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях.

Вотношении временного применения тех международных договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации определяется в виде ратификации в форме федерального закона, Законом установлен особый порядок, предполагающий четкое распределение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти в вопросах временного применения международных договоров в полном соответствии с теорией разделения властей. Подобный международный договор подлежит представлению в Государственную Думу в срок не более 6 месяцев с даты начала его временного применения на ратификацию (возможны и иные способы выражения согласия на обязательность для Российской Федерации договора в форме федерального закона) или в отношении такого договора должно быть представлено предложение о продлении путем принятия федерального закона срока его временного применения Российской Федерацией.

Президентом РФ во исполнение комментируемого Закона было издано распоряжение от 7 августа 1995 г. N 370-р «Вопросы внесения в Государственную Думу временно применяемых Российской Федерацией международных договоров», предусматривающее внесение в Государственную Думу в 6-месячный срок со дня вступления в силу Закона договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации подлежат принятию в форме федерального закона и временное применение РФ которых началось до вступления в силу Закона.

Всоответствии с указанным распоряжением в Государственную Думу на ратификацию были внесены международные договоры, временное применение которых началось до вступления в силу комментируемого Закона. Помимо этого распоряжения, Президентом было внесено в Государственную Думу предложение (с проектом соответствующего федерального закона) о продлении до 30 июня 1996 г. срока временного применения РФ подлежащего ратификации Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств, временное применение которого началось в 1990 году (распоряжение от 9 марта 1996 г. N 109-рп «О представителе Президента РФ при рассмотрении палатами ФС РФ вопроса о продлении до 30 июня 1996 года временного применения РФ Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств»).

Представляется целесообразным отметить, что при невыполнении требований о внесении в Государственную Думу в 6-месячный срок временно применяемого

83

международного договора, решение о согласие на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, возникает вопрос о прекращении в соответствии с международным правом временного применения РФ данного договора, в связи с тем, что для дальнейшего временного применения данного международного договора РФ отсутствует какая бы то ни была правовая основа.

3. Пункт 3 комментируемой статьи основан на положениях п. 2 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., которая гласит: если в договоре не предусматривается иное или участвовавшие в переговорах государства не договорились об ином, временное применение договора или части договора в отношении государства прекращается, если это государство уведомит другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не становиться участником договора.

Временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается, в соответствии с данным пунктом комментируемой статьи, по уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора (если в договоре не предусматривается иное или соответствующие государства не договорились об ином). Так, в соответствии с распоряжением Президента РФ от 24 июля 1995 г. N 346-рп было принято решение о направлении туркменистанской стороне уведомления о прекращении временного применения РФ российско-туркменистанского Соглашения по военно-разведывательной деятельности в связи с изменением позиции туркменистанской стороны в отношении этого Соглашения.

Статья 24. Вступление в силу международных договоров Российской Федерации

1.Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами.

2.Официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации о вступлении в силу международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном статьей 30 настоящего Федерального закона.

84

Комментарий к ст. 24

1. Комментируемая статья регулирует порядок вступления в силу международных договоров Российской Федерации, который напрямую связан со способом выражения согласия на обязательность договора для Российской Федерации. Как правило, условия вступления в силу предусматриваются в самом тексте договора.

Если договор не требует наличия таких способов выражения согласия на обязательность международного договора как ратификации, утверждения или одобрения, чаще всего предусматривается вступление в силу с даты подписания, поскольку согласие на обязательность может быть выражено подписанием. В подобных случаях употребляется следующая формула: «Настоящий договор вступает в силу с даты подписания» (возможные варианты: «со дня подписания», «с момента подписания»). Однако в договоре может быть предусмотрена и определенная дата, например, «1 января 1995 года». В тексте договора также может быть предусмотрен определенный срок, по истечении которого договор вступает в силу, например: «Настоящий договор вступает в силу по истечении 90 дней с момента подписания». Данный срок обуславливается в каждом конкретном случае необходимостью проведения определенных подготовительных мероприятий для выполнения международного договора, на которые нужно затратить определенное время.

Вроссийской практике в ряде случаев условия вступления договора в силу в тексте договора отсутствуют. Исходя из сложившегося в мировой практике понимания, следует считать, что такие договоры вступают в силу с даты подписания.

При обмене документами, образующими договор, чаще всего договор вступает в силу либо в день обмена идентичными нотами или письмами, либо с даты ответной ноты, если обмен производится в форме предложения заключить договор и ответа на это предложение.

Вэтом случае также может быть установлен срок, по истечении которого договор вступает в силу. Если же при обмене документами требуются утверждение или иная процедура, может быть предусмотрено и вступление договора в силу со дня обмена уведомлениями (или последнего уведомления) о завершении таких процедур.

Вслучае, когда двусторонний договор подлежит ратификации, обычно предусматривается его вступление в силу с даты обмена ратификационными грамотами. Может быть предусмотрено и вступление в силу по истечении определенного срока с даты обмена грамотами. Для многосторонних договоров, подлежащих ратификации, утверждению, принятию, одобрению, обычно предусматривается вступление в силу с даты сдачи на хранение депозитарию ратификационной грамоты или документа об утверждении,

85

принятии, одобрении. Может быть также предусмотрено истечение определенного срока со дня сдачи на хранение соответствующего документа. Аналогичным образом происходит вступление в силу договора, предусматривающего присоединение. Условия вступления в силу могут быть согласованы сторонами и отдельно.

Вслучае, когда наличествует несовпадение процедур, необходимых для вступления в силу определенного международного договора, в текст принято включать следующую формулу: «Настоящий договор вступает в силу с даты последнего уведомления» (вариант: «с даты обмена уведомлениями») о выполнении Сторонами внутригосударственных (варианты: «предусмотренных национальным законодательством, конституционных») процедур, необходимых для его вступления в силу».

Пункт 1 комментируемой статьи содержит указания на то, что договоры вступают в силу «в соответствии с настоящим Федеральным законом», что означает необходимость соблюдать требования комментируемого Закона при формулировании положений договора, касающихся вступления в силу. Так, если договор по своему содержанию требует ратификации, недопустимо предусматривать в тексте договора его вступление в силу со дня подписания.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает возможность опубликования официальных сообщений Министерства иностранных дел РФ о вступлении в силу международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства. Публикация подобного рода сообщений осуществляется, по общему правилу, в Собрании законодательства Российской Федерации и Бюллетене международных договоров РФ в порядке, предусмотренном ст. 30 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 30).

Втех случаях, когда международный договор Российской Федерации вступает в силу со дня его подписания, в опубликовании отдельных от текста договора таких сообщений нет необходимости, так как даты подписания договора и вступления его в силу совпадают.

Вслучае, когда даты подписания договора и вступления его в силу не совпадают, что обусловлено необходимостью выполнения внутригосударственных процедур в форме ратификации, утверждение, либо когда согласие на обязательность договора осуществляется

вформе принятия, присоединения, а затем происходит обмен ратификационными грамотами (документами об утверждении), сдача ратификационных грамот (документов об утверждении, принятии или присоединении) на хранение депозитарию, такие сообщения даются, как правило, одновременно с опубликованием международного договора после вступления его в силу для Российской Федерации.

86

При этом, если речь идет о многостороннем договоре, то обозначается дата вступления его в силу для Российской Федерации. Например, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г., (с изменениями от 28 марта 1997 г.) подлежала ратификации подписавшими ее государствами, входящими в Содружество Независимых Государств, причем ратификационные грамоты сдавались на хранение Правительству Республики Беларусь, которое выполняет функции депозитария этой Конвенции. Эта Конвенция вступила в силу на тридцатый день, считая со дня сдачи на хранение депозитарию третьей ратификационной грамоты. Для государства, ратификационная грамота которого будет сдана на хранение депозитарию после вступления в силу настоящей Конвенции, она вступила в силу на тридцатый день, считая со дня сдачи на хранение депозитарию его ратификационной грамоты. Согласно письму Государственного таможенного комитета РФ от 17 мая 1995 г. N 01-13/6885 настоящая Конвенция вступила в силу 19 мая 1994 года, а для Российской Федерации - 10 декабря 1994 года.

Статья 25. Оговорки к международным договорам Российской Федерации

1.При подписании, ратификации, утверждении, принятии международных договоров Российской Федерации или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного права.

2.Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны.

3.Принятие сделанной другим договаривающимся государством оговорки к международному договору Российской Федерации или возражение против нее осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принимающим решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора.

Предложения о принятии или возражении против оговорок, осуществляемом в форме федерального закона, представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном в статье 9 настоящего Федерального закона.

87

Комментарий к ст. 25

1. Комментируемая статья устанавливает возможность использования договаривающимися государствами оговорок, которые представляют собой важное средство обеспечения особых интересов государства при участии в многостороннем договоре. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. посвятила оговоркам целый раздел — Раздел 2. В соответствии с правилами, закрепленными в данном Разделе, государство может при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединения к нему формулировать оговорку, за исключением тех случаев, когда:

1)данная оговорка запрещается договором;

2)договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит; или

3)в случаях, не подпадающих под действие вышеуказанных пунктов, оговорка несовместима с объектом и целями договора.

Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия.

В случае, если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора ясно, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками.

В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации, и если в нем не предусматривается иное, то оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организации.

В случаях, не подпадающих под действие предыдущих условий, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству, если договор находится в силе или когда он вступает в силу для этих государств.

Возражение другого договаривающегося государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении;

88

Акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку, приобретает силу, как только по крайней мере одно из других договаривающихся государств примет эту оговорку.

Оговорка считается принятой государством, если оно не выскажет возражений против нее до конца двенадцатимесячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность для него договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.

Статья 21 Конвенции устанавливает следующие юридические последствия

оговорок и возражений против оговорок:

1)изменяет для сделавшего оговорку государства в его отношениях с этим другим участником положения договора, к которым относится оговорка, в пределах сферы действия оговорки; и

2)изменяет в той же мере указанные положения для этого другого участника в его отношениях со сделавшим оговорку государством.

Однако следует отметить, что оговорка не изменяет положений договора для других участников в их отношениях между собой. В случае, если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки.

Процедура, касающаяся оговорок, установлена в ст. 23 Венской конвенции 1969 г. следующим образом:

1)оговорка, определенно выраженное согласие с оговоркой и возражение против оговорки должны быть сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора;

2)если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принято или утверждено, она должна быть официально подтверждена сделавшим оговорку государством при выражении им своего согласия на обязательность для него этого договора

—в этом случае оговорка считается сделанной в день ее подтверждения;

3)определенно выраженное согласие с оговоркой или возражение против оговорки, высказанное до ее подтверждения, сами по себе не требуют подтверждения;

4)снятие оговорки или возражения против оговорки должно осуществляться в письменной форме.

2. Статья 22 Венской конвенции 1969 г. устанавливает право государств на снятие оговорки: если договор не предусматривает иное, оговорка может быть снята в любое время

89

и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Если договор не предусматривает иное, возражение против оговорки может быть снято в любой время. Снятие оговорки, по общему правилу, вступает в силу в отношении другого договаривающегося государства только после получения этим последним уведомления об этом, в то время как снятие возражения против оговорки вступает в силу только после получения государством, сформулировавшим оговорку, уведомления об этом.

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет органы, компетентные принимать оговорки других государств или возражать против них. К таким органам относятся органы, которые принимали решение о согласии на обязательность договора для Российской Федерации. В результате все оговорки других государств и возражения против них должны оформляться в виде закона, если речь идет о ратифицированном договоре.

Раздел III. Регистрация и официальное опубликование международных договоров Российской Федерации

Статья 26. Единая государственная система регистрации и учета международных договоров Российской Федерации

Единая государственная система регистрации и учета международных договоров Российской Федерации находится в ведении Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к ст. 26

Комментируемая статья устанавливает порядок регистрации и учета международных договоров Российской Федерации, которые осуществляются в Российской Федерации в структурным подразделением МИД России — Правовым департаментом МИД. В департаменте договоры регистрируются и учитываются по двум основным категориям: многосторонние и двусторонние, в зависимости от видов международных договоров ведется картотека регистрации и учета многосторонних и двусторонних договоров.

90