Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

На каждый многосторонний договор с участием России должна быть оформлена специальная карточка, в которой должны быть указаны учетный номер договора, количество его участников, название договора, дата и место подписания, депозитарий, условия вступления в силу, дата вступления в силу, срок действия, дата подписания Россией, дата вступления в силу для России, сведения о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу, данные об опубликовании договора и его регистрации в той или иной международной организации, если таковая имела место. В карточке приводится также полный список участников договора с указанием даты подписания, даты сдачи на хранение документа о ратификации, принятии, присоединении, правопреемстве и т.п., даты сдачи документа о денонсации.

На каждый двусторонний договор также должна быть оформлена специальная карточка, в которой должно быть указано: учетный номер договора, название договора, место и дата его подписания, лица, подписавшие договор за Российскую Федерацию (Правительство РФ) и за иностранное государство (правительство), приводятся данные о ратификации договора (если она требуется) и обмене ратификационными грамотами, об утверждении договора (если оно требуется), о вступлении в силу, сроки действия, а также сроки для заявления о продлении или денонсации, указываются условия продления договора. Приводятся также данные о публикации.

Учитывая тот факт, что Россия является государством—продолжателем СССР и, таким образом, имела в свое время достаточные дипломатические основания нотифицировать другим государствам, что «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик. Правительство Российской Федерации будет выполнять вместо Правительства Союза ССР функции депозитария по соответствующим многосторонним договорам (ноты МИД РФ от 3 и 13 января 1992 г.), в картотеку включены данные о договорах, заключенных СССР, по которым Россия продолжает осуществлять права и выполнять обязательства.

При этом в отношении многосторонних договоров в силу своего качества государства-продолжателя Россия заменила СССР автоматически. Действительность каждого данного договора для России не подтверждалась и не нуждается в дополнительном подтверждении. Датой участия России в этих договорах считается дата их вступления в силу для СССР.

В силу принципа продолжения Россией прав и обязательств по международным договорам, для двусторонних договоров презюмируется их действительность в отношениях между Россией и иностранным государством, заключившим договор с СССР. Вместе с тем

91

необходимо представлять, что в силу ряда коренным образом изменившихся обстоятельств, некоторые ранее заключенные СССР договоры не могут применяться, для уточнения чего в структуре МИД России проводится работа по инвентаризации двусторонних договоров, заключенных СССР.

Статья 27. Регистрация международных договоров Российской Федерации в международных организациях

Регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к ст. 27

Регистрация международных договоров в ООН предусмотрена ст. 102 Устава ООН. В соответствии с ней, всякий договор и всякое международное соглашение, заключенные членом Организации после вступления в силу Устава, должны быть при первой возможности зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы, причем ни одна из сторон в любом таком договоре или международном соглашении, не зарегистрированных в соответствии с вышеуказанным правилом, не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов Организации Объединенных Наций. На практике в Секретариате ООН регистрируются не все международные договоры, однако непредставление международного договора для регистрации в ООН не лишает его юридической силы, с учетом, тем не менее, правила, предусмотренного п. 2 ст. 102 Устава.

Для регистрации в Секретариате ООН направляется должным образом заверенная копия международного договора. Передача ее для регистрации осуществляется Постоянным представительством России при ООН. Как правило, текст договора направляется при вербальной ноте Представительства.

Не только Устав ООН, но и учредительные документы некоторых других международных организаций предусматривают регистрацию международных договоров, заключенных в рамках данной международной организации. Например, Конвенция о международной гражданской авиации предусматривает регистрацию договоров в области

92

воздушного транспорта в Международной организации гражданской авиации (ИКАО). Однако по правилам ИКАО недостаточно представления только заверенной копии договора. Необходимо представить также составленный по установленной форме документ, подтверждающий, что данный договор подписан должным образом уполномоченными лицами, с указанием даты и времени подписания, вступления договора в силу. Этот документ должен быть заверен подписью должностного лица МИД и печатью.

Соответственно регистрация международных договоров в других, организациях оформляется согласно правилам, установленным этими организациями.

Статья 28. Хранение текстов международных договоров Российской Федерации

1.Подлинники (заверенные копии, официальные переводы) международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, сдаются на хранение в Министерство иностранных дел Российской Федерации в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов), а копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их вступления в силу рассылаются соответствующим федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

2.Подлинники международных договоров Российской Федерации межведомственного характера хранятся в архивах соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а заверенные копии этих договоров в двухнедельный срок со дня их подписания (получения от депозитария заверенных копий, официальных переводов) направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к ст. 28

1-2. Комментируемая статья устанавливает порядок хранения подлинников двусторонних межгосударственных и межправительственных международных договоров, а также назначает уполномоченный на хранение подобных документов орган. Функции депозитария российских двусторонних международных договоров выполняет Историкодокументальный департамент МИД России. На хранение обычно сдается текст как на

93

русском языке, так и на языке государства-контрагента (российский альтернат). Вместе с текстом договора хранятся полномочия лица, подписавшего договор от имени иностранного государства или его правительства. Если договор имеет приложения, они сдаются на хранение вместе с текстом договора. Также вместе с текстом договора хранятся приложенные к нему при подписании письменные заявления (если таковые имеются). Если договор подлежит ратификации, вместе с его текстом хранятся грамоты о ратификации договора государством-контрагентом.

Подлинники многосторонних договоров, как правило, находятся у депозитариев. Если депозитарием является Правительство РФ, то подлинник договора хранится в Историкодокументальном департаменте МИД России. Если тем или иным международным договором назначен иной депозитарий, то на хранение в Историко-документальный департамент сдаются заверенные копии или официальные переводы договора, полученные от депозитария. Переписка, относящаяся к данному договору, хранится в Правовом департаменте МИД России, равно как и заверенные копии межведомственных договоров хранятся в Правовом департаменте МИД России.

Статья 29. Осуществление функций депозитария

1.Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет функции депозитария многосторонних международных договоров, если в соответствии с условиями этих договоров такие функции возложены на Российскую Федерацию.

2.Переписка с органами иностранных государств, международными организациями или их главными исполнительными должностными лицами, выполняющими функции депозитария многосторонних международных договоров, осуществляется Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к ст. 29

1-2. Комментируемая статья регулирует осуществление функций депозитария международных договоров Российской Федерации. Во исполнение функций депозитария многосторонних договоров МИД России осуществляет следующие действия:

1) хранит подлинный текст договора и полномочия подписавших его лиц;

94

2)направляет государствам-участникам, а также государствам, которые имеют право стать участниками договора, заверенные копии с его подлинного текста;

3)обеспечивает подписание договора государствами, желающими стать его участниками;

4)получает и хранит документы, уведомления и сообщения, относящиеся к договору;

5)информирует участников, а также государства, имеющие право стать участниками договора, о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к договору;

6)информирует участников договора о его вступлении в силу, а также о подписаниях, сдаче на хранение ратификационных грамот или документов о присоединении;

7)обеспечивает регистрацию договора в Секретариате ООН.

Переписка по вопросам, связанным с осуществлением функций депозитария, ведется, как правило, по дипломатическим каналам.

В рамках ООН функции депозитария выполняет Генеральный секретарь ООН.

Статья 30. Официальное опубликование международных договоров Российской Федерации

1.Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения

осогласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации.

2.Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в Бюллетене международных договоров.

3.Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

95

Комментарий к ст. 30

1.Комментируемая статья регулирует порядок официального опубликования международных договоров Российской Федерации, с учетом положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, определяющих, что международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, и устанавливающих приоритет правил международного договора Российской Федерации по сравнению с правилами, предусмотренными законом, в случае противоречия между ними.

Официально опубликованы могут быть только вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры. Решения компетентных органов о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров опубликовываются раньше самих договоров, а само вступление договора в силу осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные в самом международном договоре или согласованные между договаривающимися сторонами. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям, обмен и сдача на хранение иных документов (об утверждении, принятии или присоединении) и переписка с депозитариями многосторонних договоров осуществляются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — в Российской Федерации функции депозитария исполняет Министерство иностранных дел РФ.

Международные договоры Российской Федерации, заключенные от имени Российской Федерации и от имени Правительства, опубликовываются по представлению МИД России, который хранит подлинники (заверенные копии, официальные переводы) таких договоров, и на который возлагаются функции давать официальные сообщения о вступлении в силу таких договоров.

В Собрании законодательства РФ подлежат официальному опубликованию по представлению МИД России вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона.

2.Пунктом 2 комментируемой статьи предусматривается, что вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, за исключением договоров межведомственного характера, в соответствии с Указом Президента РФ от 11 января 1993 г. N 11 «О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации» (с изменениями от 1 декабря 1995 г.) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном

96

«Бюллетене международных договоров» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях также в газете «Российские вести». Упомянутый порядок распространяется на международные договоры Российской Федерации, которые заключены или присоединение к которым осуществлено начиная с 1 января 1992 г. Международные договоры Российской Федерации могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами. Опубликование международных договоров Российской Федерации, предусмотренное п. 1 названного Указа, осуществляется по представлению Министерства иностранных дел РФ, в необходимых случаях — совместно с Министерством внешних экономических связей РФ, Государственным комитетом РФ по экономическому сотрудничеству с государствами — членами Содружества или другими заинтересованными центральными органами федеральной исполнительной власти.

3. По решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены международные договоры Российской Федерации межведомственного характера, такие договоры опубликовываются в официальных изданиях этих органов.

Договоры межведомственного характера, значительная часть которых заключается во исполнение межгосударственных и межправительственных договоров, содержат нормы, конкретизирующие применительно к соответствующим федеральным ведомствам положения договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ.

Раздел IV. Выполнение международных договоров Российской Федерации

Статья 31. Выполнение международных договоров Российской Федерации

1.Международные договоры Российской Федерации подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации.

2.Российская Федерация до вступления для нее международного договора в силу воздерживается с учетом соответствующих норм международного права от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели.

97

3. Международный договор подлежит выполнению Российской Федерацией с момента вступления его в силу для Российской Федерации.

Комментарий к ст. 31

1. В комментируемой статье конкретизируется закрепленный в преамбуле один из основных принципов международного права — принцип добросовестного выполнения обязательств pacta sunt servanda), представляющий собой основополагающую норму, юридически обязывающую субъектов международного права добросовестно осуществлять свои международные права и обязанности.

Теоретики международного права в качестве основных составляющих данного основополагающего принципа выделяют следующие положения:

1)каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, закрепленные в Уставу ООН, а также вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права в совокупности с обязательствами по международным договорам, действительным согласно общепризнанным принципам и нормам международного права;

2)в том случае, когда обязательства, вытекающие из договоров, противоречат обязательствам членов ООН по Уставу, последние, по общему правилу, обладают приоритетом;

3)при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать законы и административные правила, государства должны сообразоваться со своими обязательствами по международному праву.

Особое место среди определяющих суть принципа норм занимает Устав ООН, который является основополагающим актом международного права. Современное международное право является правом Устава ООН, в котором закреплены основные цели и принципы этого права.

Принцип охватывает важное положение, призванное обеспечить соответствие внутреннего права государств их обязательствам по международному праву, причем одним из важных элементов рассматриваемого принципа служит принцип сотрудничества государств, в соответствии с которым государства обязаны, независимо от различий в их политических, экономических и социальных системах, сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности и содействия международной экономической стабильности и прогрессу,

98

общему благосостоянию народов и международному сотрудничеству, свободному от дискриминации, имеющей в своей основе такие различия.

С этой целью:

а) государства сотрудничают с другими государствами в деле поддержания международного мира и безопасности;

б) государства сотрудничают в установлении всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех и в ликвидации всех форм расовой дискриминации и всех форм религиозной нетерпимости;

в) государства осуществляют свои международные отношения в экономической, социальной, культурной, технической и торговой областях в соответствии с принципами суверенного равенства и невмешательства;

г) государства — члены ООН обязаны в сотрудничестве с ООН принимать совместные и индивидуальные меры, предусмотренные соответствующими положениями Устава.

Представляется целесообразным также раскрыть содержание принципа добросовестности, который, хотя и имеет самостоятельное значение в международном праве, но, тем не менее, играет важную роль при определении принципа pacta sunt servanda. Принцип добросовестности обязывает добросовестно выяснять фактические обстоятельства, относящиеся к применению норм: определять нормы, подлежащие применению; обеспечивать соответствие выполнения норм их духу и букве, международному праву и морали, а также другим обязательствам государства; определять пределы осуществления норм с тем, чтобы не причинить ущерб правам и законным интересам других государств; не допускать злоупотребления правом.

Пункт 1 комментируемой статьи определяет правовые нормы, в соответствии с которыми должно происходить выполнение договоров. В первую очередь принимаются во внимание положения самого договора, поскольку в международном праве приоритетную роль над принципом императивных установок играет все же принцип диспозитивности, в соответствии с которым участники вправе самостоятельно определять порядок выполнения. При этом, однако, должны учитываться и иные нормы международного права, имеющие отношение к договору. При выполнении не должны нарушаться общепризнанные нормы международного права.

В регулировании выполнения договора центральное место принадлежит внутреннему праву страны, в иерархии которого на первом месте находится Конституция РФ, за ней — комментируемый Закон, а далее — иные акты федерального законодательства и подзаконные акты.

99

2. Пункт 2 комментируемой статьи воспроизводит важную норму права международных договоров, в соответствии с которой на государство возлагается обязанность не лишать договор объекта и цели до вступления его в силу, т.е. не предпринимать действий, которые сделали бы выполнение договора невозможным или затруднительным. Эта обязанность возникает не из самого договора, который еще не вступил в силу, а из нормы общего международного права.

Рассматриваемая обязанность существует с момента подписания договора под условием его последующего утверждения и до тех пор, пока государство не выразит своего намерения не утверждать его.

3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит общепризнанное положение, согласно которому договор подлежит выполнению с момента его вступления в силу, если стороны не договорились об ином. Известны договоры, содержащие положения о том, что они начнут выполняться после истечения определенного срока, например, необходимого для создания условий для выполнения. Стороны могут договориться и о временном применении договора.

Статья 32. Обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации

1.Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

2.Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Российской Федерации, обеспечивают выполнение обязательств Российской Стороны по договорам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

3.Органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров Российской Федерации.

4.Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел Российской Федерации.

100