Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

a)оно предъявит соответствующие полномочия или

b)из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий.

Следующие лица в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство:

a)главы государств, главы правительств и министры иностранных дел - в целях совершения вех актов, относящихся к заключению договора;

b)главы дипломатических представительств - в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

c)представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции или в международной организации; или в одном из ее органов, — в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе».

Под «полномочиями» в этой статье понимается специальный документ, подтверждающий право данного лица вести переговоры и подписывать договорные документы. Необходимость закрепления данных положений на законодательном уровне обуславливается презумпцией того, что глава государства, глава правительства и министр

иностранных дел таким правом наделены в силу своего должностного положения и служебных функций.

3.Право федерального министра, руководителя иного федерального органа исполнительной власти вести переговоры и подписывать договоры межведомственного характера без предъявления полномочий вытекает из того, что, будучи главой и руководителем соответствующего ведомства, он несет ответственность за деятельность своего ведомства и может выступать от его имени в силу своего служебного положения.

4.Право главы дипломатического представительства или главы представительства при международной организации вести переговоры в целях принятия текста договора между Россией и страной пребывания или данной организацией также предусмотрено вышеупомянутой ст. 7 Венской конвенции 1969 г. Однако в данном случае следует помнить

отом, что глава дипломатического представительства представляет без соответствующих полномочий свое государство только при принятии текста договора, то есть при одной из стадий его заключения. На окончательное подписание договора как выражение согласия на обязательность договора посол или глава представительства обязаны получить соответствующие полномочия.

51

Статья 13. Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации

Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации предоставляются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение переговоров

ина подписание указанных договоров оформляются от имени Президента Российской Федерации либо от имени Правительства Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации;

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации. Полномочия на ведение переговоров

ина подписание указанных договоров оформляются от имени Правительства Российской федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации;

в) в отношении договоров межведомственного характера — федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

Комментарий к ст. 13

Комментируемая статья регулирует порядок предоставления полномочий для проведения переговоров и подписания принятого на них международного договора. Необходимо отметить, что термин «полномочия» в комментируемой статье употребляется в двух значениях — полномочия на проведение переговоров и на подписание международного договора.

Предоставление полномочий Президентом РФ и Правительством РФ означает, что в решении о проведении переговоров и подписании договора, принимаемом в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона, должно быть указано на конкретное лицо, уполномоченное на ведение переговоров и подписание международного договора. На практике такое поручение чаще всего выдается федеральному органу исполнительной власти, от которого исходило предложение о подписании, а не какому-либо конкретному лицу. В этом случае вести переговоры и подписывать договор могут федеральный министр или руководитель

52

иного федерального органа исполнительной власти, а также один из его заместителей. Поручение провести переговоры и подписать договор может быть дано и конкретному лицу. Причем уполномоченным может быть отнюдь не обязательно руководитель министерства или ведомства, но и другое лицо. Например, если договор Российской Федерации заключается в отношении субъекта Федерации, подписать его может должностное лицо данного субъекта Федерации. Предоставление полномочий федеральным министром (руководителем иного федерального органа исполнительной власти) также означает принятие решения о том, кому поручается ведение переговоров и подписание договора межведомственного характера.

Оформление полномочий на практике предполагает выдачу Министерством иностранных дел РФ специального документа, подтверждающего право данного лица вести переговоры и подписывать договор, либо, в случае заключения межведомственного договора, выдачу такого документа руководителем соответствующего уполномоченного ведомства.

Основанием для выдачи полномочий МИД России является решение, принятое Президентом РФ или Правительством РФ в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона. В данном решении должно быть указано, кому поручено вести переговоры и подписать договор, причем в отсутствие такого решения или в случае его ненадлежащего оформления МИД России не оформляет полномочия. Полномочия могут быть выданы только на проведение переговоров или на проведение переговоров и подписание договора, или же только на подписание договора.

В литературе отмечается, что полномочия, выдаваемые МИД России, оформляются на специальном гербовом бланке. Текст полномочий должен быть отпечатан типографским способом. Если полномочия выдаются от имени Президента РФ, в тексте говорится: «Министерство иностранных дел Российской Федерации настоящим удостоверяет, что Президент Российской Федерации уполномочил...». Если полномочия выдаются от имени Правительства РФ, в тексте, соответственно, содержится иная формула: «Правительство Российской Федерации уполномочило...»). Далее впечатываются полностью фамилия, имя, отчество уполномоченного лица, его должность и указывается, на какие действия это лицо уполномочено. Если речь идет о подписании договора, приводится полное название данного международного договора. Например, "на подписание Договора между Российской Федерацией и (название государства) об основах отношений". Если договорные документы еще предстоит согласовать, может быть использована формула "на проведение переговоров о... и на подписание соответствующего документа".

53

Полномочия, выдаваемые МИД России, подписываются министром либо одним из его заместителей и директором Правового департамента. На них должна быть проставлена мастичная печать МИД России.

Основанием для выдачи полномочий на проведение переговоров и подписание договора межведомственного характера является решение руководителя ведомства.

Полномочия, выдаваемые ведомством, оформляются в соответствии с практикой данного ведомства.

По общему правилу, при подписании двустороннего договора уполномоченные лица осуществляют обмен полномочиями. При подписании многосторонних договоров полномочия, если актами данной конференции или организации не установлено иное, сдаются в секретариат конференции, на которой принимается договор, или международной организации либо депозитарию договора, если договор, открытый для подписания в течение определенного времени, подписывается после завершения конференции или сессии организации. В случае, если на конференции или в рамках сессионного заседания организации создается комитет по проверке полномочий, полномочия должны быть переданы в этот комитет. Допускается представление временных полномочий, направляемых при помощи факсимильной связью в случае, когда подлинники полномочий не получены вовремя. Если договор подписывается с оговоркой или заявлением, их тексты также должны содержаться в полномочиях.

Статья 14. Ратификация международных договоров Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона.

Комментарий к ст. 14

В соответствии с п. «г» ст. 106 Конституции РФ в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, включены федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. В соответствии с этой нормой Конституции РФ настоящий Закон в комментируемой статье устанавливает, что ратификация международных

54

договоров вне зависимости от того, являются ли они межгосударственными, межправительственными или межведомственными, осуществляется в форме федерального закона.

Статья 15. Международные договоры Российской Федерации, подлежащие ратификации

1. Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими

государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

2. Равным образом подлежат ратификации международные договоры Российской Федерации, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

55

Комментарий к ст. 15

1. Юридическая значимость комментируемой статьи определяется наличием исчерпывающего списка международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации.

Ратификация означает, в соответствии с п. «б» ст. 2 комментируемого Закона, форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. Закон четко устанавливает следующее правило: в соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона (ст. 14).

Конституция РФ предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира (ст.116).

В подпункте «а» комментируемой статьи сформулировано общее правило, определяющее, что ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Поскольку решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией (п. 2 ст. 6 комментируемого Закона), согласие на обязательность для Российской Федерации международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом, может быть дано только в форме федерального закона. Эта норма является гарантией обеспечения нормального функционирования принципа разделения властей, ведь ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом, исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов.

56

В остальных подпунктах комментируемой статьи содержится перечисление международных договоров, подлежащих обязательной ратификации, вне зависимости от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные законом, или нет.

К таким договорам относятся:

1)договоры по вопросам прав и свобод человека и гражданина;

2)договоры по вопросам территориального разграничения, включая договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

3)договоры, затрагивающие основы межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооружениями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

4)договоры об участии в международных объединениях, если предусматривается передача им осуществления части полномочий Российской Федерации или юридическая обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Помимо указанных случаев некоторые федеральные законы устанавливают свои виды международных договоров, подлежащих обязательной ратификации. Так, согласно Федеральному закону от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп. от 9 мая 2005 г.) ратификации подлежат международные договоры, которыми принимаются технические регламенты.

Считается, что перечень международных договоров, подлежащих ратификации, закрытый и не подлежит расширительному толкованию. Тем не менее, существует, по мнению многих правоведов, юридически необоснованная тенденция к постоянному расширению перечня подлежащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых законов, устанавливающих, что все международные договоры по определенным вопросам или данной категории подлежат ратификации.

По сравнению с урегулированием вопросов обязательной ратификации Законом

СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР», можно сделать следующие выводы.

Во-первых, перечень международных договоров, подлежащих ратификации, расширен и модернизирован. В соответствии со ст. 12 Закона СССР, ратификации подлежали международные договоры СССР о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, договоры о взаимном отказе от применения силы или угрозы силой, мирные договоры, договоры о

57

территориальном разграничении СССР с другими государствами, договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законодательных актах СССР, а также международные договоры СССР, при заключении которых Стороны условились о последующей ратификации.

Во-вторых, ратификация международных договоров был отнесена к ведению Президиума Верховного Совета СССР, который также мог ратифицировать иные международные договоры СССР.

В соответствии с п. 2 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ, среди прочих, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Более детальное урегулирование данное положение нашло в Главе Х Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г.).

Так, запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации допустим, если:

1)упомянутый в запросе международный договор Российской Федерации подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти;

2)заявитель считает не вступивший в силу международный договор Российской Федерации не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации изза его несоответствия Конституции РФ.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений:

1)о признании не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

2)о признании не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

Международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской

58

Федерации, если Конституционный Суд РФ признает его не соответствующим Конституции РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что ратификации подлежат международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Представляется целесообразным отметить, что ратификация является самым популярным способом выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров. Утверждение, принятие и присоединение к международному договору используются намного реже.

Статья 16. Порядок внесения на ратификацию международных договоров

1.Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации на ратификацию Президентом Российской Федерации.

Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством Российской Федерации, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе в случае необходимости представить Президенту Российской Федерации предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством Российской Федерации.

2.Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.

Подлежащие представлению Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством Российской Федерации, представляются в Правительство Российской Федерации.

3.Решения Правительства Российской Федерации об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также об одобрении и о представлении

59

Президенту Российской Федерации для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановления.

4.Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству Российской Федерации, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное статьей 104 Конституции Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации.

5.В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в пункте 1 настоящей статьи, законопроекта по вопросу о ратификации международного договора, который еще не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона, Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту.

Комментарий к ст. 16

1. В комментируемом пункте сформулировано общее правило, в соответствии с которым порядок внесения международного договора в Государственную Думу на ратификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора.

Таким образом, если решение о подписании договора было принято Президентом РФ, то данный договор вносится на ратификацию Президентом РФ совместно с текстом проекта соответствующего федерального закона.

Если решение о подписании договора было принято Правительством РФ, то договор вносится на ратификацию Правительством также с проектом соответствующего федерального закона.

При этом Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством РФ. Необходимость в смысле данного комментируемого Закона определяется Правительством РФ и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и фактическими обстоятельствами на момент внесения международного договора на ратификацию.

60