Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

уполномочивает определенное лицо или лиц совершить те или иные действия по заключению договора:

1)ведение переговоров;

2)принятие текста договора или установление его аутентичности;

3)выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора;

4)совершение любого другого акта, относящегося к договору.

Понятие «полномочий» в комментируемом Законе совпадают с понятием «полномочия», установленным Венскими конвенциями.

Иногда государство может не устраивать отдельное положение договора, хотя в целом договор является приемлемым. Для исправления данной ситуации существует оговорка (п. «е») как одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации.

Под международной организацией (п. «ж») Закон понимает организацию, членами которой являются государства, в учредительных документах которой прописаны ее цели, принципы, функции и обязанности. Подобная организация называется межправительственной, межгосударственной международной организацией.

Международное учреждение приобретает международную правосубъектность в соответствии с учредительным договором. Договор наделяет его определенной международной правоспособностью, то есть правом выступать в международных отношениях от собственного имени: заключать международные договоры с государствами и межправительственными организациями, принимать решения от собственного имени (например, собственные правила процедуры, резолюции конференции, решения международного арбитража). Решения органов международных организаций, принимаемые ими от своего имени, проявление международной правосубъектности организации в целом.

Пункт «ж» комментируемой статьи определяет понятие «депозитарий» как государство, международную организацию или ее главное исполнительное должностное лицо, которым сдается на хранение подлинник международного договора и которые выполняют в отношении этого договора функции, предусмотренные международным правом. В соответствии со ст. 76 Венской конвенции 1969 г. и ст. 77 Венской конвенции 1986 г. в качестве депозитария могут быть назначены одно или несколько государств, международная организация или главное исполнительное должностное лицо такой организации. Например, депозитарием Венских конвенций 1969 и 1986 гг. является Генеральный секретарь ООН.

11

В соответствии со ст. 77 Венской конвенции 1969 г. и ст. 78 Венской конвенции 1986

г. в функции депозитария входят:

1)хранение таких документов, как полномочия, ратификационные грамоты, документы о присоединении;

2)подготовка заверенных копий с подлинника договора для рассылки их участникам,

атакже государствам и международным организациям, имеющим право стать участниками договора;

3)информирование о документах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к

договору;

4)изучение вопроса о том, находятся ли подписи, документы, уведомления и сообщения, относящиеся к договору, в полном порядке и надлежащей форме;

5)сообщение государствам или международным организациям, имеющим право стать участниками договора, о том, когда было получено необходимое для вступления договора в силу число подписей, ратификационных грамот или документов, касающихся акта официального подтверждения, или документов о принятии, утверждении или присоединении;

6)информация участников договора об оговорках, возражениях против них и о снятии оговорок;

7)регистрация договора в Секретариате ООН.

Функции депозитария являются по своему характеру международными, и при их выполнении он должен действовать беспристрастно.

Пункт 2 Венской конвенции 1969 г. устанавливает следующее правило: положения пункта 1, касающиеся употребления терминов в настоящей Конвенции, не затрагивают употребления этих терминов или значений, которые могут быть приданы им во внутреннем праве любого государства. Представляется целесообразным отметить, что комментируемый Закон не содержит существенных различий с определениями понятий, закрепленных Венскими конвенциями.

Статья 3. Международные договоры Российской Федерации

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

12

2. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Комментарий к ст. 3

1.В п. 1 комментируемой статьи повторяется правило, изложенное в п. «к» ст. 71 Конституции РФ о том, что в ведении Федерации находятся международные договоры. Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью. Она может заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения, участвовать в работе международных организаций, в системах коллективной безопасности, в универсальных и региональных государственных и межгосударственных организациях. Будучи суверенным государством, Российская Федерация обладает исключительным правом объявлять войну и заключать мир.

2.Международные договоры заключаются на разных уровнях, в связи с чем выделяют следующие виды международных договоров:

1)межгосударственные (договоры высшего уровня, заключаемые от имени Российской Федерации);

2)межправительственные (заключенные от имени Правительства);

3)межведомственные (договоры, заключаемые на уровне ведомств).

В теории выделяют также следующие виды международных договоров. По кругу участников договоры подразделяются на двусторонние и многосторонние. Двусторонними являются договоры, в которых участвуют два государства. Двусторонними могут быть и такие договоры, когда с одной стороны выступает одно государство, а с другой — несколько. К многосторонним договорам относятся универсальные (общие) договоры, рассчитанные на участие всех государств, и договоры с ограниченным числом участников.

Договоры могут быть открытыми и закрытыми. К открытым относятся такие договоры, участниками которых могут быть любые государства, независимо от того, имеется ли согласие или нет других участвующих в них государств. Закрытыми являются договоры, присоединение к которым ставится в зависимость от согласия их участников. По объектам

13

регулирования договоры могут подразделяться на политические, экономические, научнотехнические и т. д.

Все вышеперечисленные договоры являются договорами государства в целом, и именно оно несет ответственность за их выполнение. Договоры разных видов, следовательно, в соответствии с международным правом, обладают равной юридической силой.

Статья 4. Международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта Российской Федерации

1.Международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

2.Основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.

3.При осуществлении согласования вопросов заключения международного договора Российской Федерации органы государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция, уведомляются федеральными органами исполнительной власти о предельных сроках направления предложений, составляющих не менее двух недель. Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

4.Вопросы участия представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,

атакже в переговорах и процедуре его подписания решаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти

14

заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

Комментарий к ст. 4

1. Подавляющее большинство федеральных государств, выступающих в качестве стороны в международных договорах, ничем не отличаются от государств унитарных, но в некоторых федерациях их субъекты обладают определенными правами на участие в договорных отношениях, В качестве примера можно привести Швейцарию, ФРГ.

Общее правило относительно участия членов федерации в международных договорах было сформулировано Комиссией международного права ООН в проекте статей о праве договоров. В ст. 5 говорилось: «Государства — члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры, если такая правоспособность допускается федеративной конституцией и в пределах, ею установленных». По мнению Комиссии, не существует нормы международного права, которая препятствовала бы наделению государств, образовавших федерацию, полномочиями заключать договоры с третьими государствами.

Из-за явной оппозиции ряда государств предложенная Комиссией статья не собрала необходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по праву договоров 1968 — 1969 гг. Однако предложенное Комиссией положение является на сегодняшний день наиболее авторитетным правилом относительно участия членов федерации в международных договорах.

Практике некоторых федераций известны соглашения, заключаемые ее членами друг с другом и самой федерацией. Такие соглашения действуют в рамках национальных правовых систем. В той мере, в какой их действие не урегулировано национальным правом, к ним могут применяться правила, содержащиеся в нормах права международных договоров. В данном случае речь идет о применении норм иной правовой системы по аналогии, а не как таковых.

В связи с федеративной формой государственного устройства России представляется необходимым определить порядок взаимодействия РФ и субъектов РФ в вопросах заключения международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов. По общему правилу, международные договоры РФ отнесены Конституцией РФ к ведению

15

Федерации (ст. 71), а их выполнение — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

В комментируемом Законе выделяются два вида международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъекта:

1)международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта;

2)международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, следовательно, международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен как субъектом Федерации самостоятельно в силу указания на то в Законе, так и без согласования с органами государственной власти субъекта.

2. Взаимодействие органов федерации и ее субъектов осуществляются, в соответствии

скомментируемым Законом, следующим образом: основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов (как это указано в ст. 72 Конституции РФ), направляются федеральными ведомствами органам государственной власти заинтересованного субъекта. При этом поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора.

Все непосредственно затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения или приостановления действия международных договоров Российской Федерации могут решаться только по согласованию с ним.

Закон не определяет, с какими конкретно органами государственной власти субъектов согласовываются проекты международных договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъектов. Определение подобных органов остается на усмотрение субъектов Федерации. Как правило, согласование осуществляется с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на которые возложена соответствующая функция. Проект договора или его основные положения также направляются таким органам заинтересованного субъекта.

3. По правилу, установленному п. 3 комментируемой статьи, при согласовании с субъектами вопросов заключения международных договоров органы государственной власти заинтересованного субъекта уведомляются федеральными ведомствами о предельных сроках

16

направления предложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный срок ответа не препятствует внесению федеральным ведомством предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

4. Пункт 4 устанавливает политику координации федеральных министерств и ведомств с органами исполнительной власти субъектов РФ следующим образом: участие представителей органов государственной власти субъекта Российской Федерации в подготовке проекта международного договора, затрагивающего вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, или его полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в переговорах и процедуре его подписания определяется федеральными органами исполнительной власти по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена соответствующая функция.

Статья 5. Международные договоры Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации

1.Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы.

2.Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

3.Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

Комментарий к ст. 5

1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

17

Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН источниками норм международного права являются:

1)международные конвенции — как общие, так и специальные;

2)международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;

3)общие принципы права, признанные цивилизованными народами, а также в качестве вспомогательных источников — судебные решения (прецеденты) и доктрины наиболее квалифицированных специалистов различных стран в области международного права.

Обычное право, состоящее из общепризнанных, обычных норм, созданных международным сообществом в целом, обязательных для всех государств может формулироваться в договорах и даже в актах, не обладающих юридической силой, например,

врезолюциях международных организаций (например, Всеобщая декларация прав человека является резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, тем не менее, она признана в качестве источника общего международного права). Статус общепризнанных обычные нормы получают вследствие последующего признания их в качестве таковых.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» под

общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права

следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.

Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Включив принципы и нормы международного права в правовую систему страны, Конституция РФ, тем не менее, не определила место принципов в системе российского законодательства. Однако целесообразно предположить, что правовая система государства должна строиться таким образом, чтобы не только не расходиться с общепризнанными

18

нормами, но и содействовать их реализации, поэтому общепризнанные принципы и нормы включены в правовую систему страны.

2.Часть 4 ст. 15 Конституции РФ также гарантирует: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Объявление на высшем законодательном уровне приоритета принципов и норм международного права над нормами национального права не может служить основанием для игнорирования норм Конституции РФ. Сами нормы международного права, инкорпорированные в российское законодательство, подчиняются примату Конституции РФ, то есть применяются в России постольку, поскольку это не противоречит Конституции РФ.

Таким образом, органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции РФ (если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы); в случае противоречия международного договора федеральному закону, такой договор вступает в силу только после его ратификации федеральным парламентом в форме закона; противоречие между международным договором

ивнутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется в целом или в части, противоречащей договору, хотя и продолжает действовать.

3.На международные договоры распространяется общее положение Конституции РФ об опубликовании законов как непременной предпосылки применения любого принимаемого в Российской Федерации закона — федерального или субъекта Федерации, ибо неопубликованные законы не должны применяться. Только официально опубликованные договоры могут действовать непосредственно.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

19

При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 2 ст. 7 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3 января 2006 г.)).

Статья 6. Выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора

1.Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем:

подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору;

применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

2.Решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации.

20