Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»
.pdfмежправительственных российско-туркменистанских соглашений в области материальнотехнического и финансового обеспечения воинских формирований на территории Туркменистана (постановление Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. N 898).
2.Пункт 2 комментируемой статьи содержит исключение из правила, установленного
вп. 1. Президент вправе принимать, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, согласие на обязательность которых для Российской Федерации давалось Правительством РФ. Например, Президентом РФ, на основании распоряжения от 1 апреля 1996 г. N 157-рп, было принято решение о прекращении по взаимному согласию межправительственных российскопольских соглашений и протоколов об урегулировании транспортных, имущественных, финансовых и других вопросов, связанных с выводом войск Российской Федерации с территории Польши и транзитом через ее территорию войск РФ, выводимых из ФРГ, одновременно с решением о прекращении Договора между РФ и Республикой Польша о выводе войск Российской Федерации с территории Польши.
Этим исключением из правила подчеркивается особая роль Президента как гаранта Конституции РФ, на которого согласно Конституции (ст. 86) возложено осуществление руководства внешней политикой страны. Кроме того, с разрешения Президента или по его решению прекращаются международные договоры РФ межведомственного характера (приостанавливается их действие), в отношении которых Президентом принимались решения о проведении переговоров о заключении или решения о подписании (см. комментарий к ст. 11 Закона).
3.Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает правила рассмотрения Государственной Думой предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, которое осуществляется в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии со статьей 189 Регламента, проект федерального закона о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу Президентом РФ или Правительством РФ вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими:
а) обоснование целесообразности его прекращения или приостановления; б) определение соответствия этого договора законодательству Российской
Федерации;
121
в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации указанного договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ.
В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ проекта федерального закона о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, иным, чем Президент РФ или Правительство РФ, Государственная Дума принимает постановление о направлении внесенного законопроекта Президенту РФ для предложений по данному законопроекту.
Исходя из содержания международного договора Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к прекращению или приостановлению и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, в Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с вопросами их ведения.
По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о прекращении или приостановлении действия международного договора, которое должно содержать, в соответствии со ст. 192 Регламента, предложения о необходимости сопроводить прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.
Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о прекращении или приостановлении международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам, если иное не предусмотрено ее Регламентом. На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о прекращении или приостановлении действия международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства РФ в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом РФ или Правительством РФ. Государственная Дума принимает федеральный закон о прекращении или приостановлении действия международного договора большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о прекращении или приостановлении действия международного договора направляется Председателем
122
Государственной Думы в Совет Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом, в течение пяти дней.
Конституцией (ст. 106) определено, что принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Учитывая, что денонсация является лишь одним, наиболее распространенным способом прекращения международных договоров, предусматривается, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международного договора РФ. Соответствующее решение Совета Федерации оформляется его постановлением. Федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международного договора РФ, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией Президенту для подписания и обнародования. Соответствующие действия Президента РФ в отношении закона регламентируются Конституцией РФ.
4. С учетом особой роли Президента РФ в осуществлении руководства внешней политикой страны и его прерогатив в принятии мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности в п. 4 комментируемой статьи сформулировано право Президента РФ на приостановление действия международного договора РФ, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального закона. Такое приостановление может быть осуществлено Президентом в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.
В случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона о приостановлении действия международного договора РФ действие договора подлежит незамедлительному возобновлению.
5-6. Прекращение и приостановление действия международных договоров межведомственного характера осуществляются с разрешения Правительства РФ или по его решению в зависимости от значения вопросов, регулируемых такими договорами. Решение о прекращении или приостановлении действия международного договора межведомственного характера принимается Правительством, если соответствующие вопросы имеют существенное значение для российских государственных интересов. В остальных случаях прекращение и приостановление действия международного договора межведомственного
123
характера осуществляются с разрешения Правительства РФ. Прекращение и приостановление действия международного договора межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством иностранных дел, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ.
Принимаемые Правительством решения (разрешения), относящиеся к прекращению или приостановлению действия международных договоров межведомственного характера, оформляются в виде распоряжений.
7. Пунктом 3 ст. 1 установлено, что комментируемый Закон также распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства-продолжателя СССР.
Решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении действия подобных договоров принимаются органами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией. При этом внесение соответствующих предложений и законопроектов осуществляется применительно к порядку, предусмотренному ст. 36 комментируемого Закона. Решение о прекращении или приостановлении действия такого договора может быть принято соответственно Президентом или в форме федерального закона.
Если компетенция соответствующих органов бывшего СССР и РФ совпадает, то решения о прекращении и приостановлении действия международных договоров, в которых РФ является стороной в качестве государства-продолжателя СССР, принимаются на прежнем уровне. Например, Правительством принято решение о прекращении в отношениях Российской Федерации и США межправительственного советско-американского Соглашения о сотрудничестве в области сельского хозяйства (постановление от 7 марта 1995
г. N 234).
Прекращение или приостановление действия такого договора означает его прекращение или приостановление его действия лишь в отношениях между Российской Федерации и соответствующей страной, в случае если договор находился в силе в отношении всей территории бывшего СССР, а не только в отношении территории РСФСР, и при условии отсутствия соответствующей договоренности об ином или других предусмотренных международным правом обстоятельств. Поэтому в решениях о прекращении (приостановлении действия) таких международных договоров принято использовать формулу «в отношениях РФ и соответствующей страны» (см., например, Федеральный закон «О прекращении в отношениях РФ и Венгерской Республики Конвенции
124
между Правительством СССР и Правительством ВНР о предотвращении случаев двойного гражданства»).
Статья 38. Последствия прекращения международного договора Российской Федерации
Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения.
Комментарий к ст. 38
Комментируемая статья устанавливает юридические последствия прекращения международных договоров. Прекращение договора означает прекращение существования созданных им норм, несмотря на тот факт, что многие договоры оставляют после себя определенные юридические последствия. Так, по общему правилу, если обратное не предусмотрено конкретным международным договором или законом, возникшие в результате выполнения договора права, обязанности или юридическое положение участников сохраняют свою силу.
С момента прекращения договора его положения перестают быть частью правовой системы России. Если Россия денонсирует многосторонний договор, то он прекращает свое действие для нее в соответствии с договорными постановлениями о денонсации. Между остальными участниками международный договор продолжает действовать вплоть до момента его прекращения или приостановления действия договора.
В самом договоре или в другом соглашении участников могут быть установлены и несколько иные по сравнению с общими последствия прекращения. В торговые договоры часто включаются статьи, согласно которым положения прекратившего действие договора сохраняют свою силу в отношении совершенных в период его действия сделок физических и юридических лиц.
125
Таким образом, положения прекратившего действие договора не подлежат применению органами государства, если иное не установлено в самом договоре или другом соглашении РФ.
Статья 39. Последствия приостановления действия международного договора Российской Федерации
1.Приостановление действия международного договора Российской Федерации, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от обязательства выполнять в течение периода приостановления договор в своих отношениях с теми его участниками, с которыми приостанавливается действие договора, и не влияет в остальном на установленные договором правовые отношения Российской Федерации с другими его участниками.
2.В период приостановления действия международного договора Российской Федерации органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации воздерживаются от действий, которые могли бы помешать возобновлению действия договора.
Комментарий к ст. 39
1. Комментируемая статья устанавливает юридические последствия приостановления международных договоров. Под приостановлением принято понимать временное прекращение действия договора, которое допускается при наличии соответствующих положений в договоре или по соглашению участников. Независимо от наличия этих моментов действие договора может быть приостановлено участником в случае существенного нарушения договора другим участником. Следует отличать прекращение международного договора от его прекращения. В отличие от прекращения приостановление договора может иметь место в отношении одного из участников многостороннего договора при сохранении его в полной силе между остальными.
Принято считать, что на время приостановления действия договора участники не могут пользоваться вытекающими из него правами и не обязаны выполнять
126
соответствующие обязательства, если иное не установлено в самом договоре или другом соглашении Российской Федерации. В остальном установленные договором правовые отношения сохраняют свою силу. По общему правилу, нормы приостановленного договора не исключаются из российской правовой системы, но приостанавливают свое действие и не подлежат применению. Впрочем, возможно и частичное приостановление международного договора в зависимости от пожеланий его сторон.
2. Пункт 2 комментируемой статьи конкретизирует норму, вытекающую из принципа добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda). Приостановление не должно использоваться для прекращения договора. Поэтому в период приостановления действия договора органы государственной власти обязаны не совершать действий, способных помешать возобновлению действия договора, что, в противном случае, безусловно, способно повлиять на добросовестность выполнения взятого на себя Российской Федерацией международного обязательства.
Статья 40. Официальные сообщения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации
Официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, опубликовываются в порядке, предусмотренном статьей 30 настоящего Федерального закона.
Комментарий к ст. 40
Комментируемая статья содержит в себе отсылающую к порядку, предусмотренному ст. 30 настоящего Закона, норму об опубликовании официальных сообщений Министерства иностранных дел РФ.
Согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изменениями от 19 октября 2005 г.), официальные сообщения Министерства иностранных дел о прекращении или приостановлении действия международных договоров, заключенных от имени
127
Российской Федерации и от имени Правительства, опубликовываются также в Бюллетене международных договоров.
Решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ подлежат опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации, если решение о прекращении или приостановлении действия международного договора было принято в форме федерального закона.
Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права.
Раздел VI. Заключительные положения
Статья 41. Вступление настоящего Федерального закона в силу
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Комментарий к ст. 41
Cогласно ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
«Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в «Парламентской газете». Обязательному опубликованию в «Парламентской газете» подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании.
128
«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.
В соответствии с постановлением Конституционного Cуда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах», не может считаться днем его обнародования дата, по свидетельству выходных данные, которая совпадает с датой подписания издания в печать, поскольку с этого момента, по мнению Суда, еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.
Официальное опубликование комментируемого Закона состоялось 21 июля 1995 г. в «Российской газете», и с этого дня Закон вступил в силу. Закон был официально опубликован также в Собрании законодательства Российской Федерации (1995. N 29. Ст. 2757).
129