Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к ФЗ от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»
.pdf
Черешева Е.А.
КОММЕНТАРИЙ
к Федеральному закону от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи»
2-е издание, дополненное и переработанное
2010
1
УДК 349.2
ББК 67.405
Автор: Черешева Екатерина Анатольевна – юрисконсульт ЗАО «Современные
технологии», начальник отдела автоматизированных информационных систем Министерства
здравоохранения и социальной поддержки населения области, стаж работы – более 7 лет.
Черешева Е.А.
Комментарий к Федеральному закону от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О
государственной социальной помощи», 2-е изд., дополненное и переработанное
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
Издание представляет собой 2-е издание комментария к Федеральному закону от 17.07.1999 г.
№ 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». В новом издании учтены все последние
изменения и дополнения, внесенные в настоящий Закон, в частности изменения, внесенные
Федеральными законами от 01.03.2008 г. № 18-ФЗ, от 14.07.2008 г. № 110-ФЗ и от 22.12.2008 г. №
269-ФЗ. Также
В комментарии проанализирован каждый пункт статей Федерального Закона "О
государственной социальной помощи". В нем освещены вопросы государственного управления
социальной помощью, специфика действия финансовых механизмов в данной сфере. Подробно
рассмотрен набор социальных услуг, предоставляемых гражданам в виде социальной помощи
государством.
Данный
работников контролирующих органов.
автором были учтены изменения, внесенные в другие законы и подзаконные акты.
комментарий предназначен для применения в сфере оказания социальных услуг, для
2
Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи»
(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ;
от 25.11.2006 г. № 195-ФЗ; от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ;
от 01.03.2008 г. № 18-ФЗ; от 14.07.2008 г. № 110-ФЗ;
от 22.12.2008 г. № 269-ФЗ)
Преамбула
Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы
оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко
проживающим гражданам.
Предметом регулирования настоящего Федерального закона не являются отношения,
связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных
законодательством Российской Федерации.
Комментарий к преамбуле
Федеральный закон «О государственной социальной помощи» был принят
Государственной Думой 25.06.1999 г., одобрен Советом Федерации 2.07.1999 г. и подписан
Президентом Российской Федерации 17.07.1999 г. Целями принятия этого Закона
являются оказание адресной социальной помощи, повышение доходов населения;
обеспечение доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;
снижение уровня социального неравенства.
Необходимость принятия комментируемого закона вытекает из положений,
закрепленных в Федеральном законе от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном
минимуме в Российской Федерации». Согласно п. 1 ст. 6 указанного закона семья (одиноко
проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже
прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской
Федерации, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение социальной
поддержки.
В преамбуле говорится о том, что комментируемый закон устанавливает
правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи
малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Практически о
любой норме комментируемого закона можно сказать, что она устанавливает правовые
основы оказания социальной помощи. Например, статья 6.1 и 6.7 перечисляют категории
граждан, которым гарантировано предоставление государственной социальной помощи в
виде набора социальных услуг. Что касается организационных основ оказания помощи, то
к таким нормам относятся статья 8, в которой определены основы порядка назначения
государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко
3
проживающим гражданам; статья 6.3, регламентирующая предоставление государственной
социальной помощи в виде набора социальных услуг.
Вторая часть преамбулы говорит, что комментируемый закон не регулирует
отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной
поддержки, установленных законодательством Российской Федерации, т.е. закон не
является универсальным. Поэтому при решении вопросов о назначении таких видов
социальных выплат, как пособия по безработице, пособия гражданам, имеющим детей,
следует руководствоваться соответствующими законодательными актами. Так,
предоставление ежемесячного пособия на ребенка регламентируется Федеральным законом
№ 81-ФЗ от 19.05.1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»,
который «устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим
детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную
государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства».
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные понятия
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
государственная социальная помощь - предоставление малоимущим семьям, малоимущим
одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем
Федеральном законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых
товаров;
социальное пособие - безвозмездное предоставление гражданам определенной денежной
суммы за счет средств соответствующих бюджетов
субсидия - имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых
гражданам социальных услуг;
набор социальных услуг - перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным
категориям граждан в соответствии с настоящим Федеральным законом.
бюджетной системы Российской Федерации;
Комментарий к ст. 1
1. В комментируемой статье впервые дано правовое определение понятию
«государственная социальная помощь». Итак, государственная социальная помощь – это
предоставление социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых
товаров категориям лиц, определенных в комментируемом законе. К категориям лиц,
имеющих право на получение государственной социальной помощи, относятся:
9 малоимущие одиноко проживающие граждане;
9 малоимущие семьи.
Основным показателем выделения нуждающихся в государственной социальной
помощи является признак малоимущественности. Статья 7 комментируемого закона
определяет, что гражданин или семья будут признаны малоимущими, если по не зависящим
от них причинам их доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в месте
4
их проживания. Величина дохода семьи или одиноко проживающего гражданина может
изменяться из месяца в месяц, поэтому для признания семьи или гражданина малоимущими
используется среднедушевой доход. Среднедушевой доход является расчетной величиной,
характеризующей среднюю величину месячных доходов семьи или одиноко проживающего
гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме. Порядок расчета
среднедушевого дохода установлен Федеральным законом от 5.04.2003 г. № 44-ФЗ «О
порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко
проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной
социальной помощи». Прожиточный минимум является денежной величиной,
характеризующей размер необходимых доходов для обеспечения жизнедеятельности
граждан. Прожиточный минимум включает в себя стоимостную оценку минимального
набора продуктов питания, минимального набора непродовольственных товаров,
минимальный набор услуг, а также обязательные платежи и сборы. Правовые основы для
определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при
осуществлении мер социальной защиты граждан установлены в Федеральном законе от
24.10.1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в
Российской Федерации». Однако
величина прожиточного минимума не является одинаковой для всех регионов Российской
Федерации. Она зависит от природно-климатических условий, национальных традиций и
местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и
услуг. Для учета всех различий субъекты Российской Федерации рассчитывают свои
величины прожиточного минимума, действующие на их территории.
2. Государственная
социальная помощь предоставляется в форме социальных
пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Социальное пособие – безвозмездное предоставление гражданам определенной
денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджетная
система представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов. Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам
ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципального образования. Бюджетная
система Российской Федерации основана на экономических отношениях и
государственном устройстве Российской Федерации и регулируется нормами права.
Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской
Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов, перечень которых определен в части 1 статьи 65
Конституции Российской Федерации.
Местные бюджеты – это бюджеты муниципальных образований. Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» определяет виды муниципальных образований - городское или сельское
поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория
города федерального значения.
Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией
сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и
5
других), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение – город или поселок, где местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы
местного самоуправления.
Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных
территорий, объединенных общей территорией, в границах которых местное
самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения населением
непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления,
которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав
муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют
полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района,
а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые
органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения – часть территории
города федерального значения, в границах которой местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы
местного самоуправления.
Государственный внебюджетный фонд – форма образования и расходования
денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации.
С правовой точки зрения бюджет – это юридический документ, составляемый,
утверждаемый и исполняемый органами власти российской Федерации, ее субъектов и
органов власти муниципальных образований соответственно. Федеральный бюджет и
бюджеты государственных внебюджетных фондов, разрабатываются и утверждаются в
форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации – в форме
законов субъектов Федерации, местные бюджеты – в форме правовых актов
представительных органов местного самоуправления.
3. Субсидия – имеющая целевое назначение полная или частичная оплата
предоставляемых гражданам социальных услуг. Примером субсидии может служить
оплата проезда к месту лечения и обратно для категории граждан, получающих
государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг. Отличительным
признаком субсидии от социального пособия является ее целевой характер, т.е. ее
невозможно использовать на другие нужды. Предоставление субсидий допускается:
9 из федерального бюджета – в случаях, предусмотренных федеральными и
региональными целевыми программами и федеральными законами;
9 из бюджетов субъектов Российской Федерации – в случаях, предусмотренных
федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными
целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации;
6
9 из местных бюджетов – в случаях, предусмотренных федеральными целевыми
программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами
субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного
самоуправления.
В случае не использования в установленный срок или нецелевого использования
субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет.
Социальные услуги – это действия по оказанию отдельным категориям граждан в
соответствии с законодательством Российской Федерации помощи, предусмотренной
действующим законодательством.
Получатели социальных услуг – это граждане, находящиеся в трудной жизненной
ситуации и нуждающиеся в связи с ней в получении государственной социальной помощи.
Тяжелая жизненная ситуация – это ситуация, которая объективно нарушает
жизнедеятельность граждан (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с
преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность,
безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое
обращение в семье, одиночество и тому подобное) и которую они не могут преодолеть
самостоятельно. Предоставляют социальные услуги социальные службы (предприятия и
учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а
также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному
обслуживанию населения без образования юридического лица).
4. Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены
существенные изменения в комментируемый закон. В частности, был добавлен новый вид
государственной социальной помощи – набор социальных услуг.
Набор социальных услуг – перечень социальных услуг, предоставляемых
отдельным категориям граждан в соответствии с главой 2 комментируемого Федерального
закона. Статья 6.2 дает развернутое определение состава набора социальных услуг,
согласно которому в него включаются:
9 дополнительная бесплатная медицинская помощь;
9 бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на
междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Получателями набора социальных услуг являются граждане из категорий, указанных
в статьях 6.1 и 6.7 комментируемого закона.
Статья 2. Законодательство о государственной социальной помощи
Законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона
«О прожиточном минимуме в Российской Федерации», настоящего Федерального закона, других
7
федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Комментарий к ст. 2
1. Законодательство о государственной социальной помощи – это совокупность
нормативно-правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие отношения между
государством и физическими лицами, возникающие при оказании государственной
социальной помощи. Нормативный правовой акт – это письменный официальный
документ, принятый в определенной форме правотворческим органом в пределах его
компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В
соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование вопросов, связанных с
оказанием государственной социальной помощи, находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому законодательство о государственной
социальной помощи состоит из федерального законодательства и законодательства
субъектов Федерации.
Все законодательство о государственной социальной помощи базируется на
положениях, зафиксированных Конституцией Российской Федерации. Статья 7
Конституции устанавливает, что Российская Федерация является социальным
государством, задачами которого является создание условий обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека. Социальное государство обязано заботиться о
социальной справедливости и благополучии своих граждан путем:
9 охраны труда и здоровья;
9 гарантии минимального размера оплаты труда;
9 государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства,
инвалидов и пожилых граждан;
9 развития системы социальных служб:
9 установления государственных пенсий, пособий.
Государственная социальная помощь – это материальное обеспечение,
предоставляемое государством социально слабо защищенным слоям населения, таким как
малоимущие одиноко проживающие граждане, малоимущие семьи, инвалиды, участники
Великой Отечественной войны и иные категории граждан, указанные в комментируемом
Федеральном законе.
Статья 39 Конституции гарантирует социальное обеспечение категориям лиц,
которые не могут обеспечить свое существование самостоятельно в виду наступления
определенного возраста, инвалидности, болезни в иных случаях, установленных
законодательством. Государство создает систему обеспечения их материальными благами
за счет средств государства.
2. Нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых является
предоставление государственной социальной помощи, подразделяются по юридической
силе на законы и подзаконные акты. К законам относятся:
9 Конституция Российской Федерации, которая обладает высшей юридической
силой на территории Российской Федерации, определяет основы конституционного строя,
основные права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство и другие
8
основополагающие принципы. Все принимаемые нормативно-правовые акты не должны
противоречить положениям Конституции.
9 Федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам
определенным Конституцией Российской.
9 Федеральные законы, которые принимаются Федеральным Собранием в
порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
9 Законы субъектов Российской Федерации, которые действуют на
соответствующей территории, не должны противоречить федеральному законодательству.
К подзаконным актам относятся:
9 Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, которые действуют
на всей территории Российской Федерации. Указ – это правовой акт, относящийся к
неопределенному кругу лиц, а распоряжение – это правовой акт индивидуального
характера. Акты Президента Российской федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации, Федеральным Конституционным и Федеральным
законам.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации,
9
которые носят обязательный характер и действуют на всей территории Российской
Федерации. Акты Правительства Российской Федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации, Федеральным Конституционным и Федеральным
законам и указам и распоряжениям Президента. В случае расхождения этих актов с актами
исполнительной власти субъекта Российской Федерации по вопросам
совместного ведения
предпочтение отдается актам Правительства Российской Федерации.
9 Постановления и Распоряжения Правительства субъектов Российской
Федерации, которые принимаются Правительствами субъектов Федерации. Эти акты носят
обязательный характер на территории соответствующего субъекта. Они не должны
противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным Конституционным и
Федеральным законам, нормативным правовым актам Президента и Правительства
Российской Федерации и законам, принимаемым соответствующим субъектом.
По времени действия нормативно-правовые акты подразделяются на бессрочные
(принятые на неопределенный срок) и временные (дата окончания действия закона
указывается в нем явно).
Нормативно-правовые акты по сфере действия подразделяются на акты,
действующие на всей территории Российской Федерации, и на акты, действующие на
части ее территории.
К актам, действующим на всей территории Российской Федерации, относятся
федеральные акты (Конституция, Федеральные законы, Указы и Распоряжения Президента
Российской Федерации, Постановления и Распоряжения Правительства Российской
Федерации, нормативно-правовые акты министерств и ведомств).
Акты, действующие на части территории Российской Федерации,
подразделяются на:
9 акты субъектов Российской Федерации, действующие только на территории
принявшего его субъекта;
9 акты органов местного самоуправления, действующие на территории
соответствующего местного образования;
9
9 локальные акты, принимаемые в организациях, на предприятиях и
действующие только на них.
Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают
нормативно-правовые акты в рамках своей компетенции. Акты, принимаемые субъектами
Российской Федерации не должны противоречить общефедеральным нормативноправовым актам. Акты, принимаемые органами местного самоуправления, не могут
вступать в противоречие с нормативно-правовыми актами, принимаемыми органами власти
соответствующего субъекта Российской Федерации и общефедеральному
законодательству. Локальные акты принимаются в соответствии с действующим
законодательством в месте нахождения предприятия, организации.
Комментируемый Федеральный закон определяет понятие государственной
социальной помощи, ее виды, порядок назначения, определяет круг лиц, имеющих право на
ее получение, а также разграничивает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в
области оказания государственной социальной помощи. Законодатель устанавливает
зависимость получения государственной социальной помощи от низкого уровня дохода
субъекта по сравнению с установленным прожиточным минимумом. Поэтому
комментируемая статья выделяет в качестве источников законодательства о
государственной социальной помощи Федеральный закон от 24.10.1997 г. № 134-ФЗ «О
прожиточном минимуме в Российской Федерации».
Данный закон регулирует порядок определения прожиточного минимума в целом
по Российской Федерации и его учет при осуществлении мер социальной защиты граждан.
Величина прожиточного минимума, определяемая на основе этого закона, является
определяющей величиной при решении вопросов о предоставлении государственной
социальной помощи. Российская Федерация, как социальное государство, гарантирует
достойную жизнь своим гражданам, в том числе и социально незащищенным слоям
населения. К таким слоям относятся инвалиды, ветераны, люди пожилого возраста,
малоимущие граждане и другие категории лиц, оказавшихся в трудной жизненной
ситуацией по независящим от них причинам. Прожиточный минимум, устанавливаемый в
целом по Российской Федерации, используется для определения минимального размера
оплаты труда, расчета
пенсий, стипендий и т.д. Законы субъектов Российской Федерации
«О прожиточном минимуме», принятые в соответствии с Федеральным законом «О
прожиточном минимуме», устанавливают порядок определения прожиточных минимумов
соответствующих субъектов, размеры которых используются для расчетов величины
государственной социальной помощи.
С помощью установленной величины прожиточного минимума в целом по
Российской Федерации производится оценка
уровня жизни населения Российской
Федерации. Прожиточный минимум учитывается при разработке и реализации социальной
политики и федеральных социальных программ, обосновании устанавливаемых на
федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии
по старости, для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат, а
также при формировании федерального бюджета.
К законодательству о государственной социальной помощи можно отнести
Федеральный закон от 05.04.2003 г № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета
среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]