Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

Комментарий к ст. 32

1. Комментируемая статья регулирует порядок обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации, а также назначает уполномоченных лиц, занимающихся этим. В качестве таковых выступают Президент РФ, являющийся главой государства, и Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть Российской Федерации. Они принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты. Так, ст. 7 ГК РФ предусматривает, что международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, регулируемым гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта.

Принимаемые для обеспечения компетентными органами меры могут включать в себя: создание предусматриваемых договорами органов и организаций, выделение необходимых финансовых и материальных ресурсов; производство определенных работ; осуществление иных действий и др.

Президент РФ, в соответствии с Конституцией РФ, является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке им принимаются меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Из этих и иных конституционных положений исходят акты Президента, направленные на обеспечение выполнения международных обязательств. Так, для вступления РФ в одну из крупнейших региональных международных организаций — Совет Европы потребовалось провести ряд первоочередных мероприятий, предусмотренных распоряжением Президента РФ от 13 февраля 1996 г. N 66-рп, которые включили в себя, в частности, подписание Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября

101

1950 г., Европейской конвенции о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств от 1 февраля 1995 г., Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1995 г., а также поручение Правительству принять необходимые меры по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, включая финансовые, связанных с ее членством в Совете Европы.

Полномочия Правительства РФ основываются на положениях ст. 114 Конституции РФ, в соответствии с которой Правительство РФ:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью; д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной

безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране

собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ,

федеральными законами, указами Президента РФ.

Следует отметить, что установленный этой статьей перечень полномочий не является исчерпывающим, он завершается указанием на осуществление Правительством иных (не названных в статье) полномочий, возложенных на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ. Так, например, Правительство реализует свои полномочия путем принятия постановлений от 13 сентября 1994 г. N 1051 «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.» и от 24 октября 1994 г. N 1190 «О мерах по обеспечению выполнения Соглашения об общих условиях и механизме поддержки развития производственной кооперации предприятий и отраслей государств-участников Содружества Независимых Государств и Протокола о механизме реализации этого Соглашения».

102

2.Пункт 2 комментируемой статьи налагает на федеральные органы исполнительной власти страны обеспечение выполнения обязательств этой страны. Так, выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам и осуществление прав Российской Федерации, вытекающих из таких договоров, а также наблюдение за выполнением другими участниками договоров их обязательств обеспечиваются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами.

Обязанности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению выполнения международных договоров регламентируются положениями об этих органах и иными актами законодательства РФ.

3.Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает то, что органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в пределах своих полномочий. Конституцией РФ (пункт «о» ч. 1 ст. 72) выполнение международных договоров отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Принимаемые в связи с этим нормативные правовые акты субъектов РФ должны отвечать требованиям ст. 76 Конституции РФ, определяющей механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

4.Общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации осуществляет Министерство иностранных дел РФ, являющееся федеральным органом исполнительной сласти, на который возложено государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Статья 33. Меры, принимаемые в случае нарушения международного договора Российской Федерации другими его участниками

В случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими его участниками Министерство иностранных дел Российской Федерации либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации представляют в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.

103

Комментарий к ст. 33

Комментируемая статья устанавливает меры, принимаемые в случае нарушения международного договора Российской Федерации другими его участниками. Как указывается в преамбуле настоящего Закона, Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права — принципу добросовестного выполнения международных обязательств. В соответствии с теорией международного права, нарушение международного обязательства является основанием возникновения международно-правовой ответственности.

Различают два вида ответственности государств: материальная и нематериальная. Материальная ответственность, как отмечается в литературе, выражается в форме реституций и репараций.

Реституция представляет собой возмещение правонарушителем причиненного материального ущерба в натуре. Разновидностью реституции является субституция — замена неправомерно уничтоженного или поврежденного имущества аналогичным по стоимости и назначению.

Репарация — это возмещение материального ущерба, причиненного правонарушением, деньгами, товарами, услугами. Репарация осуществляется, когда восстановление прежнего положения в форме ресторации невозможно и преследует цель возмещения вреда.

Нематериальная ответственность выражается в форме ресторации, сатисфакции и декларативных решений.

Ресторация представляет собой восстановление правонарушителем прежнего состояния и несение им всех неблагоприятных последствий этого (например, освобождение незаконно занятой территории и несение связанных с этим имущественных расходов).

Сатисфакция предполагает удовлетворение правонарушителем нематериальных требований, заглаживание нематериального (морального) ущерба. Это могут быть официальные выражения сожаления и сочувствия, оказание почестей флагу потерпевшего государства, исполнение гимна государства в торжественной обстановке, принесение извинений, официальное признание факта правонарушения и т.д.

Декларативные решения выражаются в форме решения международного органа (например, суда) или организации, признающих какое-либо деяние международным правонарушением.

104

Противоправное поведение субъекта международного права может выражаться в нарушении как договорных обязательств, так и обязательств, имеющих обычно-правовой характер. В случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими участниками Президенту или в Правительство (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Предложения представляются Министерством иностранных дел либо иными федеральными органами исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел.

Министерство иностранных дел осуществляет общее наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

Международным договором, определяющим условия участия государства в международной организации, могут предусматриваться последствия невыполнения им своих обязательств по отношению к этой организации.

Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (с изменениями от 22 августа 2004 г., 22 июля 2005 г.), Правительство РФ может вводить меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью (ответные меры)

вслучае, если иностранное государство:

1)не выполняет принятые им по международным договорам обязательства в отношении Российской Федерации;

2)предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц;

3)не предоставляет российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов в этом государстве, например защиту от антиконкурентной деятельности других лиц;

4)не предпринимает разумных действий для борьбы с противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории Российской Федерации.

105

Меры ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью вводятся в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и российских лиц. Решение о введении ответных мер принимается Правительством РФ. До введения ответных мер Правительство РФ может принять решение о проведении переговоров с соответствующим иностранным государством.

Венской конвенцией о праве международных договоров (ст. 60) регламентируются вопросы прекращения двустороннего договора и многостороннего договора либо приостановления их действия вследствие существенного нарушения договора одним из его участников.

Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.

Статья 34. Соответствие международных договоров Конституции Российской федерации

1.Конституционный Суд Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с заключением международных договоров Российской Федерации.

2.Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.

106

Комментарий к ст. 34

1-2. Комментируемая статья устанавливает правило о том, что Конституционный Суд РФ в порядке, определяемом федеральным конституционным законом, разрешает дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в связи с заключением международных договоров Российской Федерации. В соответствии с Главой X ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации происходит в соответствии со следующими правилами.

Правом на обращение, согласно ст. 88 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации допустим, если:

1)упомянутый в запросе международный договор Российской Федерации подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти;

2)заявитель считает не вступивший в силу международный договор Российской Федерации не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации изза его несоответствия Конституции РФ.

В соответствии со ст. 91 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации Конституционный Суд РФ принимает одно из

следующих решений:

1)о признании не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

107

2) о признании не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

С момента провозглашения постановления Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора Российской Федерации либо отдельных его положений международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом.

Раздел V. Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации

Статья 35. Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации

1.Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, на рассмотрение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, субъектами Российской Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти.

Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.

2.Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендации.

108

Комментарий к ст. 35

1.Комментируемая статья регулирует порядок представления рекомендаций о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации. Правом представлять подобные рекомендации обладают каждая из палат Федерального Собрания, субъекты РФ в лице их соответствующих органов государственной власти. Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Генеральной прокуратурой, Центральным Банком и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.

Рекомендации о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации представляются на рассмотрение Президента или Правительства в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором.

С учетом права представлять рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации (см. комментарий к ст. 8 Закона) представление рекомендаций о прекращении или приостановлении действия договоров дает возможность указанным органам активно влиять на процесс заключения, прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации, позволяет осуществлять взаимодействие

вцелях выработки и проведения единой внешнеполитической линии Российской Федерации.

2.Порядок и сроки ответа на рекомендацию о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации определяются п. 2 комментируемой статьи. Итак, ответ на рекомендацию дается Президентом, Правительством или по их поручению руководителем федерального ведомства в месячный срок. Установление конкретно определенного срока является важнейшей гарантией учета рекомендаций о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации при принятии соответствующих решений.

Статья 36. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации

1. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, представляются в зависимости от того, кем принято

109

решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора, Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

2.Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона, вносятся в Государственную Думу Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости от того, кем было представлено предложение, на основании которого Федеральное Собрание РФ давало согласие на заключение международного договора Российской Федерации.

Президент РФ вносит, если это вызывается необходимостью, в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации были приняты в форме федерального закона на основании представления Правительства РФ.

Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту РФ предложение о внесении в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона на основании представления Правительства РФ.

Подлежащие представлению Президенту РФ для внесения в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения Правительством РФ, представляются в Правительство РФ.

3.Предложение о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его прекращения или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий прекращения или приостановления действия договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ.

4.Решения Правительства РФ о внесении в Государственную Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, а также о представлении Президенту РФ для внесения в Государственную Думу

110