Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации принимаются в форме постановления.

5. В случае внесения в Государственную Думу на основании статьи 104 Конституции Российской Федерации субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в пункте 2 настоящей статьи, законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту Российской Федерации для предложений по данному законопроекту.

Комментарий к ст. 36

1. В настоящем пункте комментируемой статьи регламентируется представление федеральными ведомствами предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ. Предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, представляются в зависимости от того, кем принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора, Президенту или в Правительство. При этом следует учитывать, что, согласно п. 2 ст. 11 Закона, решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора по вопросам, относящимся к ведению Правительства, могло быть принято и Президентом РФ.

Подобные предложения должны представляться МИД России самостоятельно или по согласованию с другими федеральными ведомствами, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ, что подчеркивает основную роль МИД России в заключении международных договоров среди федеральных органов исполнительной власти, согласно Положению о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изменениями от 19 октября 2005 г.).

Согласование в необходимых случаях должно осуществляться не только с заинтересованными федеральными ведомствами, но и (по соответствующим вопросам) с иными органами государственной власти РФ (Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, Генеральная прокуратура, а также Центральным банком, Уполномоченным по правам человека).

111

В случае представления предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, подобные предложения не могут быть осуществлены без согласования с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Вопросы внесения предложений о прекращении и приостановлении действия международных договоров РФ, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, решаются применительно к порядку заключения таких договоров (см. комментарий к ст. 4 Закона).

Итак, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора было принято Президентом РФ, предложение о прекращении или приостановлении действия договора представляется Президенту РФ, а если такое решение принималось Правительством РФ, то соответствующее предложение представляется в Правительство РФ. В качестве примера можно привести представленное Министерством иностранных дел по согласованию с Минобороны России Президенту предложение о прекращении по взаимному согласию Договора между РФ и Республикой Польша о выводе войск РФ с территории Польши (распоряжение от 1 апреля 1996 г. N 157-рп).

2. В пункте 2 комментируемой статьи регламентируется внесение предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, решения о согласии на обязательность которых для РФ были приняты в форме федерального закона.

Такие предложения вносятся в Государственную Думу Президентом или Правительством в зависимости от того, кем было представлено предложение, на основании которого Федеральное Собрание давало согласие на заключение международного договора РФ.

При этом предусматривается, что Президент вправе, если это вызывается необходимостью, вносить в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, решения о согласии на обязательность которых для РФ были приняты в форме федерального закона на основании представления Правительства РФ.

Правительство РФ в случае необходимости может представить Президенту предложение о внесении в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия договора, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона на основании представления Правительства. Такая необходимость определяется Правительством РФ и может быть вызвана как

112

особенностями договора, так и обстоятельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к моменту представления соответствующего предложения.

Представление федеральными ведомствами предложений соответственно Президенту и в Правительство о внесении в Государственную Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, осуществляется в порядке, предусмотренном п. 1 комментируемой статьи. Однако подлежащие представлению Президенту РФ для внесения в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения Правительством РФ, представляются в Правительство РФ. Эта норма позволяет обеспечить всестороннюю оценку финансово-экономических и иных последствий прекращения или приостановления действия договора.

Президентом и Правительством вносятся в Государственную Думу предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ (с проектом соответствующего федерального закона), решения о согласии на обязательность которых для РФ были приняты в форме федерального закона. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, то процедура рассмотрения вносимых ими законопроектов по вопросу о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации регламентируется п. 5 ст. 36.

3-4. Перечень требований, которым должно отвечать содержание предложения о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ, сходен с перечнем требований, предъявляемых к содержанию предложения, представляемого в соответствии с п. 4 ст. 16 комментируемого Закона. Напомним основные требования: предложение о прекращении или приостановлении действия международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его прекращения или приостановления его действия, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий прекращения или приостановления действия договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ.

К последствиям прекращения или приостановления действия международного договора РФ, относятся и последствия, предусмотренные в ст. 38 и 39 комментируемого Закона, а именно:

113

1)прекращение международного договора РФ, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения;

2)приостановление действия международного договора РФ, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими его участниками, освобождает Российскую Федерацию от обязательства выполнять в течение периода приостановления договор в своих отношениях с теми его участниками, с которыми приостанавливается действие договора, и не влияет в остальном на установленные договором правовые отношения Российской Федерации с другими его участниками.

Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями договора и нормами международного права.

Решения Правительства о внесении в Государственную Думу предложений о прекращении или приостановлении действия международных договоров, а также о представлении Президенту для внесения в Государственную Думу таких предложений принимаются в форме постановления.

5. Часть 1 ст. 104 Конституции РФ предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду — по вопросам их ведения. Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ. При этом внесение таких законопроектов не ограничивается международными договорами, решения о согласии на обязательность которых для РФ приняты в форме федерального закона.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора РФ Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту.

По итогам рассмотрения законопроекта по вопросу о прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Президент может, в случае если решение о согласии на обязательность международного договора

114

принималось в форме федерального закона, внести в Государственную Думу предложение о прекращении или приостановлении действия договора либо обосновать нецелесообразность его прекращения или приостановления его действия. Если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации договора принималось не в форме федерального закона, Президент РФ может принять решение о прекращении или приостановлении действия договора либо обосновать нецелесообразность его прекращения или приостановления его действия.

Что касается международных договоров РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации принимались Президентом, Правительством или в установленном порядке федеральным ведомством, то в случае несогласия Государственной Думы с доводами Президента о нецелесообразности прекращения или приостановления действия такого договора необходимо руководствоваться п. 1 ст. 37 комментируемого Закона, предусматривающим, что прекращение (в том числе денонсация как способ одностороннего прекращения договорных отношений, закрепленный в тексте международного договора) и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность для РФ международного договора.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора любой из участвующих в споре органов имеет право передать спор на рассмотрение Конституционного Суда, в соответствии со ст. 15 комментируемого Закона.

Статья 37. Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации

1.Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение

осогласии на обязательность международного договора для Российской Федерации.

2.Президент Российской Федерации принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации давалось Правительством Российской Федерации.

115

3.Государственная Дума рассматривает предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о прекращении (в том числе

оденонсации) или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

4.Действие международного договора Российской Федерации, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом Российской федерации в случаях, требующих принятия безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы и внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.

В случае отклонения Государственной Думой проекта федерального закона о приостановлении действия международного договора Российской Федерации действие договора подлежит незамедлительному возобновлению.

5.Прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации межведомственного характера производятся федеральными органами исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и с разрешения Правительства Российской Федерации.

6.Правительство Российской Федерации принимает решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации.

7.Решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении действия международных договоров, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства - продолжателя СССР, принимаются органами государственной власти

116

Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации.

Внесение соответствующих предложений и законопроектов осуществляется применительно к порядку, установленному статьей 36 настоящего Федерального закона.

Комментарий к ст. 37

1. Комментируемая статья регулирует порядок прекращения международного договора и устанавливает органы, уполномоченные на проведение подобного действия. Под прекращением международного договора понимают, что он утрачивает свою обязательную силу в отношениях между его участниками и перестает порождать для них права и обязательства. Прекращение международного договора само по себе не противоречит принципу их добросовестного выполнения.

Правомерное прекращение международного договора основывается на положениях самого договора и нормах международного права. Неправомерное прекращение международного договора представляет собой международный деликт и влечет международно-правовую ответственность.

Необходимо отметить, что в теории международного права действует презумпция действительности договоров. Однако при определенных обстоятельствах договоры могут быть признаны недействительными, не имеющими юридической силы.

В зависимости от последствий различают абсолютную и относительную недействительность договоров.

Абсолютная недействительность (то есть недействительность договора с самого начала) влечет устранение всего совершенного по договору. Основаниями абсолютной недействительности могут быть: обманные действия другого государства; подкуп представителя государства; принуждение представителя государства; принуждение государства в результате угрозы силой или ее применения в нарушение принципов Устава ООН.

При относительной недействительности (то есть недействительности с момента оспаривания) договора действия, совершенные добросовестно до ссылки на недействительность, не считаются незаконными лишь по причине недействительности договора.

117

Основаниями относительной недействительности являются: нарушение нормы внутреннего права (государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность договора было выражено в нарушение положений его внутреннего права, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения); превышение представителем государства правомочий на выражение согласия на обязательность договора; ошибка, которая касается факта или ситуации, существовавших при заключении договора, если они представляли существенную основу для согласия на обязательность Возникновение новой императивной нормы международного права также влечет недействительность противоречащих ей договоров или отдельных положений.

В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.,

прекращение договора или выход из него могут иметь место:

1)в соответствии с положениями договора; или

2)в любое время с согласия всех участников по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями;

3)в случае сокращения числа участников многостороннего договора, в результате которого оно становится меньше числа, необходимого для вступления договора в силу

4)в порядке денонсации договора или выхода из договора, не содержащего положений

о его прекращении, денонсации или выходе из него.

От прекращения международного договора следует отличать приостановление действия международного договора. Последнее представляет собой перерыв в действии договора на какой-то период времени. Приостановление действия международного договора возможно в соответствии с положениями самого договора и нормами международного права.

В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., приостановление действия договора в отношении всех участников или в отношении какоголибо отдельного участника возможно:

1)в соответствии с положениями договора; или

2)в любое время с согласия всех участников по консультации с договаривающимися государствами и договаривающимися организациями.

Также возможно приостановление действия многостороннего договора по соглашению только между некоторыми участниками, если возможность такого приостановления предусматривается договором; или указанное приостановление не запрещается договором; и не влияет ни на пользование другими участниками своими

118

правами, вытекающими из данного договора, ни на выполнение ими своих обязательств, а также не является несовместимым с объектом и целями договора.

Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. устанавливает следующие основания прекращения международного договора или приостановления его действия:

1)существенное нарушение как двустороннего договора, так и многостороннего договора одним из его участников. В первом случае другой участник имеет право ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части. Во втором — другие участники договора, согласно соглашению, достигнутому единогласно, имеют право приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его. Под существенным нарушением договора следует понимать:

a) такой отказ от договора, который не допускается Конвенцией;

б) нарушение положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора;

2)последующая невозможность выполнения, означающая, что участник договора вправе ссылаться на невозможность выполнения договора как на основание для прекращения договора или выхода из него, если эта невозможность является следствием безвозвратного исчезновения или уничтожения объекта, необходимого для выполнения договора. Если такая невозможность является временной, на нее можно ссылаться как на основание лишь для приостановления действия договора. Тем не менее, участник не вправе ссылаться на невозможность выполнения как на основание для прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия, если эта невозможность является результатом нарушения этим участником либо обязательства по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора;

3)коренное изменение обстоятельств, то есть такое изменение, которое произошло в отношении обстоятельств, существовавших при заключении договора, и которое не предвиделось участниками, нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, за исключением тех случаев, когда:

a) наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора; и

б) последствие изменения обстоятельств коренным образом изменяет сферу действия обязательств, все еще подлежащих выполнению по договору. Причем необходимо отметить, что на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из договора между двумя или более государствами и

119

одной или несколькими международными организациями, если договор устанавливает границу. Также на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него, если такое коренное изменение, на которое ссылается участник договора, является результатом нарушения этим участником либо обязательств по договору, либо иного международного обязательства, взятого им на себя по отношению к любому другому участнику договора;

4)разрыв дипломатических или консульских отношений между государствамиучастниками договора между двумя или более государствами и одной или несколькими международными организациями, по общему правилу, не влияет на правовые отношения, установленные между этими государствами договором, за исключением случаев, когда наличие дипломатических или консульских отношений необходимо для выполнения договора;

5)возникновение новой императивной нормы общего международного права (jus cogens), последствием чего может быть прекращение любого существующего договора, который оказывается в противоречии с этой нормой.

В п. 1. комментируемой статьи устанавливается, что прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора.

Во-первых, эта норма является гарантией того, что в своей договорной практике РФ будет использовать только правомерные способы прекращения и приостановления действия международных договоров.

Во-вторых, эта норма имеет ключевой характер для распределения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации в вопросах прекращения и приостановления действия международных договоров Российской Федерации, обеспечивает невозможность противопоставления этих органов друг другу, исключая саму вероятность нарушения РФ принципа добросовестного выполнения международных обязательств.

В-третьих, денонсация как наиболее распространенный способ прекращения международных договоров, упоминание о котором содержится в Конституции (ст. 106), выделяется среди других таких способов.

Таким образом, по общему правилу прекращение и приостановление действия международных договоров РФ осуществляются только тем органом, который принял решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации. В качестве примера можно привести решение Правительства РФ о прекращении по взаимному согласию

120