Комментарий к ФЗ от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»

2.Настоящий пункт комментируемой статьи устанавливает, что предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ Министерством иностранных дел России. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими федеральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом нормы, прописанной в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865 (с изменениями от 19 октября 2005 г.) о том, что на него возложены реализация внешнеполитического курса Российской Федерации и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором пункта 2 комментируемой статьи содержится принципиально важное положение, которое регламентирует представление предложений о внесении на ратификацию международных договоров. В нем устанавливается, что международные договоры Российской Федерации, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством, а также подлежащие представлению Президенту РФ для внесения на ратификацию, должны предоставляться в Правительство РФ, что должно обеспечить всестороннюю оценку разнообразных последствий ратификации договора, а также выполнение вытекающих из него обязательств.

3.По результатам рассмотрения вопроса о внесении международного договора на ратификацию или о представлении международного договора Президенту РФ для внесения на ратификацию Правительство РФ принимает решение в форме постановления. Здесь следует различать решения Правительства РФ: если в первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, то во втором решение затрагивает вопросы одобрения и представлении международного договора Президенту РФ для внесения его на последующую ратификацию.

4.В настоящем пункте комментируемой статьи сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

Порядок, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров, установлен

61

Распоряжением Президента РФ от 8 сентября 1994 г. N 458-рп «О порядке, в соответствии с которым федеральными органами исполнительной власти заверяются копии официальных текстов международных договоров».

Данным Распоряжением установлено, что при внесении Президенту РФ или в Правительство РФ предложений о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора (ратификация, утверждение, принятие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости — с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти.

Заверенная копия официального текста международного договора должна представляться при внесении Президентом РФ или Правительством Российской Федерации соответствующих предложений в Государственную Думу Федерального Собрания.

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же порядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона (ст. 20 комментируемого Закона), о присоединении к международным договорам, осуществляемом в форме федерального закона (ст. 21 комментируемого Закона). Самостоятельно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел РФ Президенту или в Правительство предложения о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ (ст. 36 комментируемого Закона). Копия официального текста международного договора заверяется в таких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Статья 104 Конституции РФ предусматривает предоставление заключение Правительства РФ при оценке возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора Российской Федерации. Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет

62

федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

5. Ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ в форме федерального закона.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по неограниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду — по вопросам их ведения. Эти субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратификации международного договора, если договор еще не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со ст. 15 Закона. Таким образом исключается возможность внесения законопроекта, предполагающего ратификацию уже вступившего в силу для Российской Федерации договора, что противоречило бы одному из принципов международного права, гласящему, что договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, ни Конституцией РФ, ни комментируемым законом не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации.

В случае внесения указанными субъектами права законодательной инициативы законопроекта по вопросу о ратификации международного договора Государственная Дума должна направить внесенный законопроект Президенту для предложений по данному законопроекту. Однако комментируемый Закон не регламентирует действия Государственной Думы РФ при несогласии с доводами Президента о несвоевременности ратификации договора, что является одним из многочисленных упущений данного Закона.

Статья 17. Решения о ратификации международных договоров Российской Федерации

1. Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения.

Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров Российской Федерации подлежат в соответствии с Конституцией Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

63

2. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральный закон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Комментарий к ст. 17

1. Комментируемая статья устанавливает порядок рассмотрения парламентом Российской Федерации предложений о ратификации международных договоров. Данные предложения, по общему правилу, рассматриваются в соответствии с регламентом Государственной Думы РФ. Процесс рассмотрения включает в себя:

1)предварительное обсуждение в комитетах и комиссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных соответственно Президентом РФ и Правительством РФ представителей;

2)проведение парламентских слушаний;

3)привлечение экспертов;

4)создание необходимых комиссий.

Особая роль в процессе предварительного обсуждения принадлежит комитетам по международным делам и по делам СНГ. По итогам обсуждения ответственный комитет представляет соответствующее заключение и проект федерального закона о ратификации международного договора.

Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на своем заседании в таком же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении, отклонить законопроект, принять закон, а также отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации международного договора в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение о принятии закона и направлении его в Совет Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения законопроекта о ратификации международного договора Российской Федерации производится повторная постановка самой Государственной Думой

64

вопроса о ратификации договора, также возможно и повторное внесение Президентом или Правительством предложения о ратификации данного договора.

Отказ от ратификации, в соответствии с теорией международного права, не считается нарушением международного права. Однако в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров в случае подписания подлежащего ратификации международного договора государство обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, до тех пор, пока оно не выразит ясно своего намерения не стать участником этого договора (ст. 18).

Статьей 106 Конституции РФ закреплено, что принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации международных договоров подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов о ратификации международных договоров осуществляется в соответствии с регламентом Совета Федерации. Процедура предварительного обсуждения закона о ратификации международного договора в комитетах Совета Федерации во многом аналогична процедуре такого обсуждения в комитетах Государственной Думы и во многом напоминает обсуждение принятия обычного федерального закона. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона о ратификации международного договора Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить закон о ратификации международного договора Российской Федерации или отклонить его. Данное решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту для подписания и обнародования. Принятый федеральный закон направляется Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 ст. 105 Конституции РФ, когда федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет сама Государственная Дума.

2. Подписание Президентом РФ федерального закона не является автоматической операцией. В течение четырнадцати дней Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80) предоставляется возможность реализовать соответствующие функции. В результате Президент РФ должен либо подписать закон, либо отклонить его. Подпись Президента РФ служит юридическим основанием для

65

обнародования федерального закона. В соответствии со ст. 107 Конституции РФ, под «обнародованием» следует понимать:

1)официальное опубликование;

2)неофициальное опубликование;

3)доведение текста закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, рассылка государственным и муниципальным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изм. и доп. от 22 октября 1999 г.) официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Неофициальным опубликованием считается публикация законов в иных печатных изданиях, а также в виде отдельного издания.

На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы. Это вытекает из положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Федеральный конституционный закон и федеральный закон, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

66

Статья 18. Подписание ратификационной грамоты

На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом Российской Федерации подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел Российской Федерации.

Комментарий к ст. 18

Комментируемая статья устанавливает порядок подписания ратификационной грамоты. По общему правилу, ратификационные грамоты готовятся Министерством иностранных дел России для подписания их Президентом РФ следующим образом:

1)ратификационная грамота представляет собой папку из тонкого белого картона. На

еевнешней стороне типографским способом написано: «Президент Российской Федерации объявляет, что». Надпись выполняется в золоте или черном цвете. Левая внутренняя сторона оставляется пустой. На правой внутренней стороне типографским способом написано: «Федеральное Собрание Российской Федерации Законом от «____»___________ года ратифицировало следующий(ие) акт(ы)». При оформлении грамоты после этого текста указывается полное и точное название ратифицированного договора;

2)если договор ратифицируется с оговоркой или заявлением, их текст приводится в ратификационной грамоте. Если текст оговорки или заявления настолько велик по объему, что его невозможно привести полностью в самой грамоте, то после названия договора указывается: «с оговоркой (заявлением), содержащейся(щимся) в приложении». Соответственно текст должен быть приложен к грамоте;

3)на бланке грамоты далее идет отпечатанный типографским способом текст: «и заявляет, что все изложенное в указанном(ых) акте(ах) будет неукоснительно выполняться». Ниже стоит надпись «Москва, Кремль» и место для проставления числа. Число проставляется днем подписания грамоты Президентом РФ.

Перед направлением на подпись Президенту грамота скрепляется подписью Министра иностранных дел РФ. После подписания грамоты Президентом в его канцелярии ставится печать Президента.

Грамота о присоединении к международному договору оформляется аналогично ратификационной грамоте, за исключением того, что в начале текста на правой внутренней

67

стороне должно быть написано: «Федеральное Собрание Российской Федерации Законом от «____»__________ года приняло решение о присоединении к следующему(им) акту(ам)».

Статья 19. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям.

Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров Российской Федерации на хранение депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности, Министерством иностранных дел Российской Федерации либо по его поручению дипломатическим представительством Российской Федерации в иностранном государстве или представительством Российской Федерации при международной организации.

Комментарий к ст. 19

Комментируемая статья устанавливает порядок обмена ратификационными грамотами и сдачу их на хранение депозитарию, причем оба действия означают выражение согласия данного государства на обязательность для него международного договора.

Как правило, обмен ратификационными грамотами применяется в отношении двусторонних договоров. В отношении многосторонних договоров с небольшим числом участников обмен ратификационными грамотами используется достаточно редко. Как правило, обмен грамотами предусматривается в самом тексте договора. В договоре может быть прямо установлено место обмена грамотами. Если это место не указано в тексте, то обычно обмен производят по аналогии с правилом альтерната, т.е. не в той столице, где подписан договор, а в столице государства-контрагента. Однако, обмен грамотами может состояться в той столице, где подписан договор, а также в ином месте по договоренности сторон.

Правила обмена грамотами следующие:

1) об обмене грамотами составляется протокол, в котором указываются фамилии и имена лиц, производящих обмен грамотами, их должности, приводится полное название ратифицированного договора и называется, как правило, внутригосударственный акт, которым договор был ратифицирован;

68

2) обязательно должно быть указано, что лица, производящие обмен, установили, что ратификационные грамоты оформлены должным образом. Протокол подписывается лицами, произведшими обмен грамотами, при этом указываются дата и место его совершения.

Обычно обмен грамотами производится на уровне посла, с одной стороны, и заместителя министра, с другой. При заключении особо важных договоров обмен грамотами может быть осуществлен на уровне глав правительств и даже глав государств.

Сдача ратификационных грамот на хранение определенному сторонами депозитарию применяется при заключении многосторонних договоров. Каждое договаривающееся государство сдает грамоты правительству государства-депозитария или международной организации, избранной в качестве депозитария. Если у многостороннего договора несколько депозитариев, ратификационные грамоты могут сдаваться каждому из них, но это

впринципе не обязательно.

Осдаче ратификационной грамоты на хранение депозитарию должен быть оформлен соответствующим образом и подписан протокол. Государство, сдавшее грамоту на хранение, получает заверенную копию протокола. Остальным участникам договора депозитарий сообщает о сдаче грамоты на хранение. Это уведомление предполагает вступление договора

всилу для данного государства.

Если депозитарием договора является международная организация, сдачу грамоты на хранение осуществляет представитель России при этой организации. Например, при сдаче грамоты в Секретариат ООН, все вопросы, связанные с этим действием решаются на уровне Министерства иностранных дел РФ.

Международный договор может предусматривать вместо обмена ратификационными грамотами обмен уведомлениями о произведенной ратификации. В таком случае согласие государства на обязательность для него договора подтверждается таким уведомлением, которое обычно оформляется в виде вербальной ноты.

Статья 20. Утверждение, принятие международных договоров

1. Утверждение, принятие международных договоров, которые подлежат утверждению, принятию, осуществляются:

а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 15 настоящего Федерального закона,- в форме федерального закона в порядке, установленном статьей 17 настоящего Федерального закона для ратификации международных договоров;

69

б) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом "а" настоящего пункта), — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации;

в) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации, — Правительством Российской Федерации.

2.Президент Российской Федерации принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью.

3.Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых подписаны такие договоры.

4.Предложения об утверждении, о принятии международных договоров в форме федерального закона представляются в порядке, установленном статьей 16 настоящего Федерального закона, в остальных случаях - в порядке, предусмотренном статьей 9 настоящего Федерального закона.

Комментарий к ст. 20

1. Утверждение, принятие международного договора являются в соответствии со ст. 11 Венской конвенции и ст. 6 комментируемого Закона способами выражения согласия государств на обязательность для них договора (наряду с подписанием договора; обменом документами, образующими договор; ратификацией договора; утверждением договора; принятием договора; присоединением к договору).

Необходимо отличать утверждение международного договора от предварительного (до подписания) одобрения Президентом РФ, Правительством РФ проекта договора. Принятие международного договора как способ выражения согласия государства на обязательность для него договора следует отличать от принятия текста договора после его выработки.

Утверждение международного договора, как правило, осуществляется после его подписания, если в самом договоре предусмотрено, что он вступает в силу после обмена

70