Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»
.pdf
Статья 4. Цели, приоритетные направления и способы государственного
регулирования туристской деятельности
Основными целями государственного регулирования туристской деятельности
являются:
обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при
совершении путешествий;
охрана окружающей природной среды;
создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и
оздоровление туристов;
развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при
совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и
граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов
туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской
деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и
самодеятельного туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации
осуществляется путем:
определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;
нормативного правового регулирования в сфере туризма;
разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ
развития туризма;
содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских
рынках;
защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;
развития научных исследований в сфере туризма;
стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;
формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров (далее также реестр);
информационного обеспечения туризма;
создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
оказания государственных услуг в сфере туризма;
взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в
сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной
власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
41
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации
осуществляет в пределах своих полномочий федеральный орган исполнительной власти, на
который возложены функции по проведению государственной политики, нормативному
правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным
имуществом в сфере туризма (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере
туризма).
Порядок оказания услуг по реализации туристского продукта определяется
Правительством Российской Федерации.
Комментарий к ст. 4
1. Выбор ориентиров и направленности различных процессов определяют
поставленные цели. Достижение поставленных целей государством является
результатом эффективной государственной политики, качественного и полного
решения поставленных задач.
Статья 4 Федерального закона «Об основах туристкой деятельности в
Российской Федерации» выделяет следующие цели государственного регулирования
туристкой деятельности:
1) обеспечение прав туристов на отдых.
Права туристов закреплены в статье 6 комментируемого Федерального закона и
включают в себя:
право на информацию;
право на свободу передвижения и выбор места пребывания;
право на обеспечение безопасности туризма;
право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда в случае
предоставление некачественных туристских услуг;
право на оказание содействия органов власти в получении правовой и иных
видов помощи;
право на доступ к средствам связи;
2) создание условий для деятельности, направленной на воспитание,
образование и оздоровление туристов.
Как отмечается в Манильской декларации по мировому туризму при практике
туризма духовные ценности должны преобладать над элементами материального и
технического характера. Такими основными духовными ценностями являются:
42
полное и гармоничное развитие человеческой личности;
постоянно возрастающий воспитательный и познавательный вклад;
равные права в определении своей судьбы;
освобождение человека, понимая это как право на уважение его достоинства
и индивидуальности;
признание самобытности культур и уважение моральных ценностей народов.
Достижение указанной цели возможно как путем стимулирования деятельности
туроператоров и турагентов, стимулирования развития образовательных, культурных,
оздоровительных направлений туризма, так и путем обеспечения туристской
привлекательности различных историко-культурных, рекреационных, физкультурнооздоровительных объектов;
3) развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при
совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов
государства и граждан Российской Федерации, международных контактов, сохранение
объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного
наследия;
Развитие туризма невозможно без параллельного развития туристской
индустрии. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах туристской
деятельности в Российской Федерации» туристская индустрия включает в себя:
объекты бытового и лечебного назначения, включающие средства
размещения туристов, средства транспорта, объекты общественного
питания, объекты санаторно-курортного лечения и отдыха;
туристические объекты, состоящие из объектов и средств развлечения,
объектов познавательного, делового, лечебно-оздоровительного,
физкультурно-спортивного и иного назначения;
организации, осуществляющие туристскую деятельность, а именно
туроператоры, турагенты, операторы туристских информационных систем,
организации, предоставляющие услуги экскурсоводов (гидов), гидовпереводчиков и инструкторов-проводников.
Гостиничная инфраструктура в России развивается достаточно активно. Фонд
размещения в столицах и крупных городах насчитывает десятки тысяч мест (например,
в Москве - 65 тыс., в Санкт-Петербурге - около 35 тыс.). Многие гостиницы,
построенные в стране в советские годы, уже перестроены или находятся в стадии
реконструкции, чтобы соответствовать спросу. Ведется активное строительство минигостиниц на 10-100 номеров с участием частных инвесторов, а в пригородах - мотелей
43
и мини-гостиниц коттеджного типа. Подобные объекты размещения тесно
сотрудничают с туристическими компаниями и привлекательны специфическим, более
домашним уютом и комфортом.
В то же время в культурных и деловых центрах России ежегодно появляются
новые отели международных гостиничных сетей - Hayatt, Marriott, Radisson, Sheraton,
ACCOR, Holiday Inn и др.
Появление новых объектов туристской индустрии, дальнейшее развитие уже
имеющихся повысит привлекательность туристского рынка в Российской Федерации,
создаст условия для привлечения туристов, что, в свою очередь, позволит создавать
новые рабочие места. Увеличение туристского потока в целом будет способствовать
увеличению доходов не только государства, но и граждан, задействованных в данном
секторе экономики.
4) охрана окружающей природной среды.
В настоящее время в Российской Федерации действует 25 национальных парков
и 84 заповедника, призванных сохранять богатство и разнообразие животного и
растительного мира, а также уникальные ландшафты и объекты. Их удивительные
природные объекты доступны и представляют огромный интерес для поклонников
экологического туризма.
Обилие и разнообразие рек, гор, озер и лесов делает Россию перспективным
направлением экологического туризма и открывает большие возможности для
организации туров в любой части страны.
Немаловажную роль в развитии туризма играют и международные контакты. На
сегодняшний день подписаны более 50 соглашений о сотрудничестве в сфере туризма.
Например, 7 сентября 2006 г. подписано соглашение между Российской
Федерации и правительством Королевства Марокко, в соответствии с
которым государства договорились о:
содействии своим государственным органам управления туризмом в
установлении контактов и развитии сотрудничества между российскими и
марокканскими туристскими организациями, участвующими в развитии
международного туризма, в том числе осуществляющими
44
капиталовложения в сферу туризма;
развитии как организованного группового, так и индивидуального туризма,
обмене специализированными группами, в том числе с целью посещения
спортивных мероприятий, музыкальных и театральных фестивалей, а
также участии в выставках, симпозиумах и конгрессах, проводимых по
вопросам туризма;
содействии обеспечению граждан своих государств, выезжающих в
туристские поездки на территорию государства-участника соглашения,
информацией о законодательстве, регламентирующем порядок въезда,
пребывания и выезда иностранных граждан;
содействии государственным органам управления туризмом в подготовке
профессиональных кадров для сферы туризма, в обмене научными
работниками, экспертами и журналистами, специализирующимися в
вопросах туризма и др.
Отдельной целью в комментируемой статье выделено сохранение объектов
туристского показа и рациональное использование природного и культурного наследия.
На сегодняшний день многие объекты, которые могут быть использованы в
качестве объектов туристского показа, в том числе и уникальные культурноисторические и природные объекты, находятся на грани гибели и нуждаются в
серьезной реставрации. Одним из способов сохранения таких объектов является их
популяризация путем осуществления рекламно-информационной деятельности,
включение их в туристские маршруты.
2. Право на отдых и, в частности, право на отпуск и свободу путешествий и
туризма, являющиеся естественным следствием права на труд, признаются Всеобщей
декларацией прав человека, а также в законодательстве многих стран в качестве
элементов развития человеческой личности. В связи с этим обязанность государства
состоит в том, чтобы предоставлять своим гражданам реальные, эффективные и
недискриминационные возможности доступа к туризму. Выполнение указанной
обязанности осуществляется путем государственного регулирования сферы туризма.
В связи с принятием Федерального закона от 5.02.2007 г. № 12-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской
Федерации» изменились способы государственного регулирования туристской
деятельности.
С 1.06.2007 г. государственное регулирование в сфере туризма осуществляется
путем:
1) определения приоритетных направлений развития туризма в Российской
Федерации;
Статьей 4 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации» определяются приоритетные направления государственного
45
регулирования туристской деятельности. Ими являются поддержки и развитие
внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Как отмечается в Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. и
Гаагской декларации межпарламентской конференции по туризму 1989 г. в рамках
каждой страны внутренний туризм способствует более сбалансированному положению
национальной экономики благодаря перераспределению национального дохода, более
глубокому осознанию общности интересов и развитию видов деятельности,
благоприятных для экономики страны в целом. Помимо этого, развитие и упрощение
внутреннего туризма являются важным фактором расширения социальных контактов и
взаимопонимания между людьми. Развитие внутреннего туризма также способствует
созданию базовой туристской инфраструктуры и подготовке специалистов, что
оказывает содействию государству в плане развития и гармоничной интеграции в
международную индустрию туризма. Таким образом, развитие въездного туризма
должно сопровождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма.
Что касается въездного туризма, то по данным проведенного Ростуризмом
анализа статистических данных по въездному и выездному туризму за период январь –
июнь 2007 года можно судить о следующем.
Тенденция роста числа посещений иностранных граждан в Россию в первом
полугодии 2007 года продолжилась. Их количество по сравнению с аналогичным
периодом 2006 года увеличилось на 3% и составило 10601336 поездок.
По целому ряду стран наблюдается рост количества поездок в Россию с целью
отдыха. На 27% выросло число туристов из Швеции, на 26% - из Норвегии, на 23% из Германии, Бельгии и Израиля, на 22% - из Швейцарии, на 18% - из Австрии, на 16%
- из Франции, на 11% - из Кореи, на 10% - из Турции, на 9% - из Испании и
Нидерландов, на 7% - из Италии. При небольшом значении абсолютных показателей
рост числа поездок в нашу страну с целью отдыха из Дании составил 167%, из Греции –
на 40%.
Таким образом, в первом полугодии 2007 года тенденция роста числа
туристических поездок в Россию из развитых стран укрепилась, что, в частности,
является результатом работы по продвижению нашей страны на международных
туристских рынках.
Что касается делового туризма, то его динамика в анализируемом периоде по
основным направляющим рынкам во многом совпадает: страны, давшие прирост
туристских поездок, увеличили въездной поток со служебными целями: Германия –
122%, Австрия и Турция – 120%, Бельгия – 119%, Нидерланды – 117%, Италия – 116%,
46
Швеция и Франция – 115%, Израиль - 112%, Греция – 110%, Корея – 107%, Испания и
Дания – 105%. К этому ряду присоединяется Великобритания, въезд бизнес-туристов из
которой за анализируемый период вырос на 15%, Канада – на 11%, Польша – на 4%,
США - на 2%1.
Что касается социального туризма, то он должен являться целью, к которой
общество стремиться в интересах менее обеспеченных граждан при использовании их
права на отдых.
Особой разновидностью социального туризма является молодежный туризм.
Молодежный туризм требует к себе более пристального внимания в связи с тем, что
уровень доходов этой категории граждан в действительности не создает благоприятных
условий для путешествий и отдыха. Государственная политика в этой области должна
выражаться в предоставлении молодежи максимальных возможностей и льгот.
Такое же внимание должно уделяться лицам преклонного возраста и лицам с
физическими недостатками.
Наряду с общими приоритетными направлениями развития туризма,
законодательство субъектов Российской Федерации выделяет свои приоритетные
направления.
В частности, ст. 4 Закона Саратовской области приоритетными направления
государственной поддержки туристской деятельности в Саратовской области
являются поддержка и развитие въездного, внутреннего, культурно-познавательного
и спортивно-рекреационного туризма.
В соответствии со ст. 4 Областного закона Ленинградской области «О
туристской деятельности на территории Ленинградской области» приоритетными
направлениями туристской деятельности в Ленинградской области являются
внутренний, въездной и социальный туризм (молодежный, лиц пенсионного возраста и
лиц с физическими недостатками).
Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской
деятельности в Краснодарском крае являются поддержка и развитие внутреннего,
въездного, социального, этнографического и аграрного туризма (Закон
Краснодарского края «О туристской деятельности в Краснодарском крае»).
2) нормативного правового регулирования в сфере туризма;
Нормативное правовое регулирование сферы туризма включает в себя:
выработку концепции нормативного правового регулирования туристской
деятельности;
1 http://www.tourinfo.ru/articles/category128/4153/
47
оценку эффективности действующего законодательства;
системную работу по формированию правовой базы в сфере туризма;
совершенствование действующих нормативных правовых актов, путем
внесения соответствующих изменений.
Эффективное правовое регулирование является основой развития туристской
деятельности, детальное урегулирование всего спектра общественных отношений в
сфере туризма позволяет говорить об обеспечении защиты участников этих
общественных интересов, снижении конфликтных ситуаций при реализации
нормативных правовых актов.
3) разработки и реализации федеральных, отраслевых, целевых и региональных
программ развития туризма;
Программно-целевые методы обеспечивают создание условий для максимально
эффективного управления ресурсами, в том числе финансовыми, а также для
координации действий при реализации межотраслевых мероприятий.
До 2003 г. в Российской Федерации действовала федеральная целевая
программа «Развитие туризма в Российской Федерации», которая решала задачи,
направленные на:
создание современного отечественного туристического рынка на основе
развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе
туристических организаций;
формирование современной нормативно - правовой базы развития туризма и
системы государственного регулирования туристической деятельности, в
том числе системы мер, обеспечивающих безопасность в сфере туризма;
создание условий для приоритетного развития внутреннего и въездного
туризма;
обеспечение развития социального туризма в Российской Федерации;
упорядочение отношений собственности в сфере туризма с учетом
особенностей характера туристической деятельности;
стимулирование развития отечественного предпринимательства в сфере
туризма, поддержка малого предпринимательства в этой области;
48
создание условий для возрождения и развития традиционных центров
туризма, освоения новых туристических районов с обширным природным и
историко-культурным потенциалом;
интеграцию России в систему мирового туристического рынка и развитие
международного сотрудничества в области туризма;
реализацию в России принятой ООН концепции устойчивого развития
туризма как экологически безопасной формы использования природных и
культурных ресурсов;
содействие в разработке и внедрении на отечественном туристическом
рынке прогрессивных технологий туристического обслуживания;
стимулирование развития материальной базы туризма (средств размещения
и инфраструктуры) путем привлечения внебюджетных источников, в том
числе иностранных инвестиций, для реконструкции и нового строительства
туристических объектов;
совершенствование системы информационного обеспечения туристической
индустрии, проведение активной рекламной деятельности;
создание современной системы подготовки, переподготовки и повышения
квалификации туристических кадров;
развитие отраслевой туристической науки, осуществление комплекса
базовых научных исследований в сфере туризма на федеральном и
региональном уровнях.
В связи с тем, что Президент Российской Федерации Путин В.В. обозначил
развитие юга России в качестве одного из основных приоритетов социальноэкономической политики страны на среднесрочную перспективу, а также в связи с
проведением в России в 2014 году XXII зимних Олимпийских игр и XI
Параолимпийских игр, была разработана и принята федеральная целевая программа
«Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)». Указанная
программа направлена на решение следующих задач:
развитие инфраструктуры г. Сочи и создание условий для формирования
первого в России горноклиматического курорта мирового уровня;
обеспечение российских спортсменов тренировочными базами высокого
класса для подготовки по зимним видам спорта;
обеспечение возможности проведения в России международных и
общероссийских соревнований по зимним видам спорта.
Вместе с тем, представляется необходимым разработать и принять федеральную
целевую программу развития туризма не только в пределах г. Сочи, но и в Российской
Федерации в целом, что, на наш взгляд, позволить более комплексно решать задачу по
повышению привлекательности Российской Федерации на мировом и внутреннем
рынках туристских услуг.
49
Наряду с федеральными программами принимаются и целевые программы
субъектов Российской Федерации.
Например, в соответствии с Законом Саратовской области от 26 декабря
2005 г. № 140-ЗСО "Об утверждении Программы социально-экономического
развития Саратовской области на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)"
сфера туризма признается одним из приоритетных направления экономического
развития области.
Согласно указанной программе развитие туристической деятельности на
территории Саратовской области призвано выполнять важную социальную и
экономическую функции как эффективное средство оздоровления населения, а также
одна из высокодоходных и динамично развивающихся отраслей экономики.
Отмечается, что туризм способствует диверсификации экономики региона, развивая
связь, транспорт, торговлю, общественное питание, строительство, сельское
хозяйство, сувенирное производство.
Приоритетным направлением деятельности в туристской сфере признаются
популяризация уже сложившихся и формирование новых туристических маршрутов,
программ, продуктов и услуг, активное продвижение их на внутренний и
международный рынки.
В рамках программно-целевых методов предлагается обеспечить:
развитие внутреннего и въездного туризма на основе сохранения и
рационального использования культурно-исторического и природного
ресурсов национального парка "Хвалынский", экологических ресурсов
Дьяковского леса и других территорий области;
популяризацию водных туристских маршрутов по рекам Медведице, Хопер,
охотничьих и рыболовных туров в заказниках на реке Волге, водяных заводях
в районах, пограничных с Республикой Казахстан;
продвижение на региональный и российский рынки услуг лечебно-
оздоровительного туризма на базе таких объектов, как кардиологический
санаторий "Октябрьское ущелье" (Саратовский район), "Санаторий Пады"
(Балашовский район), санаторий "Черемшаны-1" (Хвалынский район),
50
санаторий "Светлана" (Вольский район), "Курорт имени Чапаева"
(Ершовский район);
создать гостиничные цепи, в том числе на базе памятников историко-
культурного наследия;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]