Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ»
.pdf
В настоящее время из 432 зарегистрированных в области коллективных
средств размещения (далее — КСР) фактически работают 360 объектов с общим объемом 36821 место, из них:
туристские базы — 13009 мест;
детские лагеря — 16520 мест,
гостевые дома — 96 мест;
пансионаты — 2229 мест;
санатории — 1442 места;
мотели — 224 места.
Есть закон Ленинградской области «О туристской деятелнь6ости на
территории Ленинградской области» от 9 декабря 1997г. Изначально данный закон
предусматривал даже налоговые льготы для турагентов и туроператоров, которые в
последствии отменили. Данный закон практически аналогичен по своему содержанию
рассматриваемому закону, единственные дополнительные нормы содержатся в главе 5
закона Ленинградской области регулирующие сотрудничество в области туризма.
Правительство Ленинградской области осуществляет регулярные контакты с
соответствующими органами управления субъектов РФ в целях координации действий
в сфере туризма и продвижения туристского продукта на российском туристском
рынке, разрабатывает и реализует комплексные программы по развитию туристской
деятельности. Правительство Ленинградской области заключает с субъектами РФ
соглашения о сотрудничестве и единой политике в сфере туризма, едином туристском
пространстве.
Правительство Ленинградской области осуществляет регулярные контакты с
соответствующими органами управления иных государств для разработки и реализации
общей стратегии развития туризма и его приоритетных направлений. Правительство
Ленинградской области заключает с заинтересованными органами управления иных
государств соглашения по вопросам туризма, в которых предусматривает разработку
совместных программ и отдельных проектов по вопросам:
освоения представляющих взаимный интерес туристских объектов;
оказания взаимного содействия в подготовке профессиональных кадров в сфере
туризма;
обмена опытом работы между работниками инфраструктуры туризма;
проведения совместных научных исследований, семинаров и симпозиумов по
различным проблемам туризма;
систематического обмена научными и учебными материалами;
31
иным вопросам.
Закон Санкт-Петербурга «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в
Санкт-Петербурге» от 2 июля 2003г. представляется более содержательным, в нем есть
конкретные нормы, направленные на поддержку туризма. В целом закона СанктПетербурга не повторяет положений комментируемого закона. Статьи с 17 по 19 закона
Санкт-Петербурга предусматривают меры по дополнительному финансированию
туристических фирм.
За счет средств бюджета Санкт-Петербурга финансируются:
создание единой системы информационного обеспечения сферы туризма в
Санкт-Петербурге;
участие Санкт-Петербурга в туристских выставках, ярмарках, иных мероприяти-
ях в целях поддержания интереса к туристским ресурсам Санкт-Петербурга, туристской индустрии в Санкт-Петербурге;
проведение в Санкт-Петербурге туристских выставок для привлечения туристов
в Санкт-Петербург, соорганизатором которых является Санкт-Петербург;
научно-исследовательская деятельность в сфере туризма в Санкт-Петербурге;
проведение статистических исследований в сфере туризма в Санкт-Петербурге;
ведение Туристского реестра Санкт-Петербурга;
мониторинг использования туристских ресурсов Санкт-Петербурга;
выплата стипендий и грантов для обучающихся в образовательных учреждениях
Санкт-Петербурга;
выделение на конкурсной основе образовательным учреждениям Санкт-
Петербурга средств для направления обучающихся в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга в зарубежные ознакомительные поездки с целью приобретения профессиональных навыков в сфере туризма;
выделение средств субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга, предос-
тавляющим обучающимся в образовательных учреждениях Санкт-Петербурга
возможность прохождения производственной практики;
реализация на конкурсной основе проектов и программ в сфере туризма в Санкт-
Петербурге, разработанных в ходе проведения научно-исследовательской дея-
32
тельности в сфере туризма в Санкт-Петербурге. Финансирование может также
осуществляться за счет иных средств, не запрещенных действующим законодательством.
Финансовая поддержка социального туризма за счет средств бюджета СанктПетербурга оказывается в форме субсидий из средств бюджета Санкт-Петербурга на
частичную оплату путешествий следующих категорий жителей Санкт-Петербурга:
детей-сирот и воспитанников школ-интернатов, детей, оставшихся без попече-
ния родителей, детей из многодетных и неполных семей;
инвалидов и пенсионеров;
лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Черно-
быльской АЭС и других радиационных аварий и катастроф;
учащихся общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга.
Порядок организации социального туризма за счет средств бюджета СанктПетербурга определяется Администрацией Санкт-Петербурга.
Перечень инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов
туристской индустрии в Санкт-Петербурге, реализация которых будет осуществляться
с привлечением внутренних и внешних заимствований под гарантии Санкт-Петербурга,
включается уполномоченным органом в программу государственных заимствований
Санкт-Петербурга. Сведения об объектах туристской индустрии в Санкт-Петербурге,
включенных в указанный в настоящей статье перечень, за исключением сведений, составляющих государственную и коммерческую тайну, публикуются в средствах массовой информации уполномоченным органом.
В качестве поддержки Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге
субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга, указанным в части второй настоящей статьи, могут быть предоставлены субвенции за счет средств бюджета СанктПетербурга для компенсации 50 процентов от объема затрат субъектов туристской индустрии Санкт-Петербурга на уплату процентов по кредитам, полученным ими в российских кредитных организациях на срок до 6 лет для финансирования расходов, связанных с реконструкцией объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге, строительством новых объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге.
Субвенции предоставляются субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга:
не имеющим просроченной задолженности по налоговым и иным обязательным
платежам в бюджет Санкт-Петербурга;
не имеющим просроченной задолженности по возврату средств бюджета Санкт-
Петербурга, предоставленных на возвратной или платной основе;
после полного или частичного погашения (при согласии кредитора) полученного
кредита банка и уплаты процентов за пользование им.
33
В случае погашения части кредита, полученного субъектом туристской индустрии
Санкт-Петербурга, указанным в части второй настоящей статьи, в российских кредитных организациях на срок до 6 лет для финансирования расходов, связанных с реконструкцией объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге, строительством новых
объектов туристской индустрии в Санкт-Петербурге (далее - кредит), субвенция выплачивается субъекту туристской индустрии Санкт-Петербурга, только по процентам,
уплаченным российской кредитной организации за пользование погашенной частью
кредита. Для определения размеров субвенции к расчету принимается процентная ставка, предусмотренная кредитным договором, в случае, если она не превышает на дату
заключения указанного договора ставку рефинансирования Центрального банка РФ,
увеличенную на 10 процентов.
2. Статьей 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в
Российской Федерации» закрепляется конституционный принцип применительно к
сфере туристской деятельности, в соответствии с которым законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным
правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.
3. Кроме того, в связи с возможностью разнообразного правового регулирования
туристской деятельности, устанавливается верховенство Федерального закона «Об
основах туристской деятельности в Российской Федерации» над иными нормативными
правовыми актами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований. То есть закрепляется, что содержащиеся в других
законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую
деятельность, не должны противоречить Федеральному закону «Об основах туристской
деятельности».
Положения комментируемой статьи применяются в судебной практике
Верховного суда Российской Федерации.
Например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании 3 июня 2002 г. по
кассационной жалобе Верховного совета Республики Хакасия на решение Верховного
суда Республики Хакасия от 27 марта 2002 года дело по заявлению прокурора
Республики Хакасия о признании статьи 12 Закона Республики Хакасия от 29 ноября
1999 года №69 «О туристской деятельности на территории Республики Хакасия» в
части освобождения туроператоров и турагентов от уплаты налога на
приобретение автотранспортных средств; статьи 25 этого же Закона в части,
34
предусматривающей право субъекта Российской Федерации устанавливать
ответственность за нарушения законодательства о туристской деятельности,
противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не
подлежащими применению.
Суд указал, что согласно статье 26 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав),
законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации,
принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми
находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами
государственной власти, другими государственными органами и государственными
учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, должностными
лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет
ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации. В случае, если административная ответственность не
установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта
Российской Федерации.
Таким образом, из смысла статей 2, 20 Федерального закона «Об основах
туристской деятельности в Российской Федерации» во взаимосвязи со статьей 72
Конституции Российской Федерации и статьей 26 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что
Закон Республики Хакасия от 29 ноября 1999 года №69 «О туристской деятельности
на территории Республики Хакасия» соответствует федеральному законодательству
о туристской деятельности.
Все законодательство представлено в виде системы взаимосвязанных
нормативных актов различной юридической силы. Законодательство в области
рассматриваемых правоотношений построено таким образом, что самым «главным» по
юридической силе нормативным актом в области регулирования правоотношений по
туризму, является комментируемый закон. Все другие нормативные акты не должны
противоречить ему в своем содержании.
35
Глава II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТУРИСТСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья 3. Принципы государственного регулирования туристской деятельности
Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей
экономики Российской Федерации,
содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее
развития;
определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;
формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для
туризма;
осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и
их объединений.
Комментарий к ст. 3
1. На сегодняшний день туризм является одной из наиболее высокодоходной и
наиболее динамично развивающейся отраслью мировой экономики.
В связи с широким разнообразием услуг, необходимых для удовлетворения
потребностей туристов, туризм стимулирует создание новых, имеющих большое
значение видов деятельности, которые, в свою очередь, являются источником новых
рабочих мест. В этой связи. как отмечается в Манильской декларации по туризму,
туризм является важным положительным элементом социального развития во всех
странах, где он практикуется, вне зависимости от уровня их развития.
Статья 3 комментируемого Федерального закона также закрепила деятельность
в сфере туризма как одну из приоритетных отраслей экономики Российской
Федерации. Однако в Российской Федерации удельный вес туризма в валовом
внутреннем продукте составляет около 1,5 процентов.
В то же время, следует отметить, что Российская Федерация обладает огромным
туристским потенциалом, на ее территории находятся уникальные природнорекреационные, исторические и культурные объекты.
36
Развитие туризма позволить стимулировать такие экономические сферы как
транспорт, связь, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров
народного потребления, а также поддержать народные промыслы. Вместе с тем,
формирование развитого туристского рынка в нашей стране невозможно без
проведения грамотной и последовательной государственной политики в сфере туризма.
Принципы правового регулирования содержатся практически в каждом
законодательном акте. Принципы представляют собой основные начала, направления
и идеи, в соответствии с которыми и должно быть конструировано все
законодательство в данной области правоотношений. Те принципы, которые
содержаться в рассматриваемой статье, должны находить свое выражение и в других
правовых нормах комментируемого закона. И в первую очередь, одним из принципов
можно назвать то, что государство признает туристическую деятельность как одну из
прибыльных и перспективных отраслей в нашей экономике.
Данный вывод подтверждается и тем, что уже с 2002 г. Правительство РФ
постоянно анализирует и отслеживает ситуацию развития туризма в нашей стране,
пытается сделать туризм также одной из высокодоходных строк прибыли федерального
бюджета. Распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002г. № 954–р была принята
концепция развития туризма в стране. Современная туристическая индустрия является
одной из крупнейших высокодоходных и наиболее динамично развивающихся
отраслей мирового хозяйства. Число рабочих мест в сфере туризма составило 192 млн.,
или 8 процентов от общих показателей занятости в мире.
По данным Всемирной туристской организации (ВТО) и Международного
валютного фонда, туризм с 1998 года вышел на первое место в мировом экспорте
товаров и услуг (532 млрд. долларов США, или 7,9 процента от 6,738 трлн. долларов
США), обогнав автомобильную промышленность (7,8 процента), производство
химических продуктов (7,5 процента), продуктов питания (6,6 процента),
компьютеров и офисного оборудования (5,9 процента) и топлива (5,1 процента).
Средние темпы роста туризма составили в 1950 – 1999 годах 7 процентов в год, что
намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. По прогнозам
ВТО, в ближайшие десятилетия темпы роста туризма сохранятся. Так, к 2020 году
число международных туристских прибытий должно вырасти в 2,2 раза по
отношению к 2000 году (с 698 млн. до 1,561 млрд. поездок). Еще более значительно - в
4,2 раза - должны увеличиться доходы от туризма: с 476 млрд. до 2 трлн. долларов
США.
37
Российская Федерация, несмотря на свой высокий туристический потенциал,
занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю
приходится около 1 процента мирового туристического потока. По оценкам ВТО,
потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития
туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год.
Однако на сегодняшний день количество приезжающих в Россию иностранных гостей c
деловыми, туристскими и частными целями составляет 7,4 млн. человек, что не
соответствует ее туристическому потенциалу. Анализ современного состояния
внутреннего туризма указывает на недостаточный уровень его развития как по
качественным, так и по количественным характеристикам.
Основными факторами, сдерживающими развитие въездного туризма, в
настоящее время являются:
образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый
отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации;
действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных
государств, безопасных в миграционном отношении, не всегда способствующий
росту въездного туризма;
неразвитая туристическая инфраструктура, значительный моральный и
физический износ существующей материальной базы, малое количество
гостиничных средств размещения туристского класса (2-3 звезды) с
современным уровнем комфорта;
отсутствие практики создания субъектами Российской Федерации
благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную
туристическую инфраструктуру;
отсутствие до 2002 года государственной некоммерческой рекламы
туристических возможностей страны за рубежом;
невысокое качество обслуживания во всех секторах туристической индустрии
из-за низкого уровня подготовки кадров и отсутствия опыта работы в условиях
рыночной экономики, в том числе вследствие длительного периода
эксплуатации курортно-туристских средств размещения через систему
социального страхования;
несоответствие цены и качества размещения в гостиницах.
Развитие туризма отмечено и в программе социально-экономического развития
страны на 2006—2008 годы. Развитие туризма обосновывается как необходимый
институт в экономике, направленный на развитие отдельных регионов страны.
38
Принцип содействия туристической деятельности и создания благоприятных
условий для еѐ развития выражается в принятии на федеральном уровне и на уровне
субъектов федерации свои программ (расходных обязательств) по строительству
объектов инфраструктуры туризма, рекламы туристических туров. Так, в федеральном
бюджете на 2007 год предусмотрено затратить на поддержку туристической
деятельности 137 443,5 тысяч рублей. Туризм представляет собой тот вид деятельности
который будет развиваться в определенных условиях. Практически в каждом регионе
страны возможно развитие какого-либо вида туризма. Речь идет о таких видах
туристических маршрутов, как развитие горного (экстремального) туризма на Урале, в
тех регионах, где это возможно или туристические маршруты по исторически
памятным местам в регионах центральной России. Развитие оздоровительных курортов
возможно на юге страны и нарпрмер, в Алтайском Крае. Законодательство на
федеральном уровне передает в основном субъектам федерации пономочия по
развитию данной отрасли.
Несколько иначе можно сказать о развитии и поддержке приоритетных
направлений туристической деятельности. В настоящее время Правительством РФ
разработан комплекс мероприятий по развитию в области оздоровительных курортов
юга России, особое внрмание уделяется развитию города Сочи, который станет
столицей зимней олимпиады 2014 года.
Следующий принцип сформирован как формирование представления о нашей
стране — благоприятной для отдыха и туризма. Это своего рода цель государственной
политики в области туризма, но не правовой принцип. Каких-либо норм в
комментируемом законе, направленных на реализацию данного принципа нет.
Заключительный принцип очень подробно стал урегулирован в законордательтве в
последнее время. Это защита и поддержка российских туристов, туроператоров и
турагентов. Нормы глав с 5 по 7.1 регулируют вопросы создания объединений
туроператоров и туристов, обеспечения безопаснгости туризма и предоставление
финансовых гарантий в туризме.
2. Рассматривая закрепленные в комментируемой статье принципы
государственного регулирования туристской деятельности, можно выделить три
главных направления:
принцип государственной поддержки туристкой деятельности на
территории Российской Федерации.
Данный принцип выражается в оказании государством содействия в
осуществлении туристской деятельности, обеспечении создания благоприятных
39
условий для ее развития, а также в определении приоритетных направлений туристской
деятельности и их поддержке.
В целях стимулирования осуществления и развития туристкой деятельности
необходимо:
1) четкое и полное правовое регулирование сферы туризма;
2) широкое применение экономических стимулов, в том числе и налоговых
льгот;
3) содействие в подготовке квалифицированных кадров, а также создание
лучших условий труда для работников туристской индустрии..
Кроме того, важным принципом государственного регулирования в сфере
туризма является определение приоритетных направлений туристской туристкой
деятельности и их государственная поддержка. В этой связи особенно хотелось бы
выделить необходимость государственной поддержки социального туризма и как его
составную часть – детского туризма.
Еще одним из основных условий развития туризма является сохранение
естественной, культурной и человеческой окружающей среды. В этой связи
значительный вклад в защиту и развитие физической окружающей среды и
культурного наследия может внести региональное управления туризмом;
принцип государственной поддержки российского туризма за пределами
Российской Федерации.
Указанный принцип реализуется путем применения научного и рекламноинформационного методов для продвижения российского туристского продукта на
мировом рынке.
принцип государственной поддержки участников общественных
отношений в сфере туризма.
Данный принцип выражается в осуществлении поддержки и защиты российских
туристов, туроператоров, турагентов и их объединений путем принятия
соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность
туроператоров и турагентов, создания структур, обеспечивающих безопасность
туристов, их правовую защиту в стране пребывания.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]