Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Общая часть. Учебное пособие
.pdf
перечисленные в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской
Федерации», не всегда влекут прекращение служебного контракта. В ряде случаев
служебный контракт может не прекращаться, а приостанавливаться.
Как и трудовое законодательство, Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации». отдельно выделяет прекращение служебного
контракта в связи с нарушением установленных действующим законодательством
обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает
возможность замещения должности гражданской службы. Необходимо отметить, что
недопустимо прекращение служебного контракта по этому основанию, если такое
нарушение не препятствует исполнению гражданским служащим своих должностных
обязанностей. Примерный перечень таких нарушений приводится в ст. 40 закона.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации». закрепляет и дополнительные (к общим основаниям, предусмотренным
трудовым законодательством) основания прекращения служебного контракта с гражданским
служащим. Эти специальные правила закона связаны с наличием дополнительных
требований, ограничений, обязательств, обусловленных спецификой государственной
гражданской службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. Так,
согласно ст. 21 данного закона замещать должности государственной гражданской службы
могут только граждане Российской Федерации. Поэтому утрата гражданства Российской
Федерации влечет за собой прекращение служебного контракта.
Другим специальным основанием прекращения служебного контракта с гражданским
служащим является несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств,
установленных на государственной гражданской службе.
Ограничения, связанные с гражданской службой перечислены в ст. 16 Федеральный
закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Нужно заметить,
что в ряде случаев указанные выше основания повторяют нормы ст. 37, 39, 40 закона.
Например, предоставление заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую
службу, в соответствие с положениями ст. 37 является основанием для расторжения
служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Признание гражданского
служащего недееспособным или ограниченно дееспособным, а также его осуждение к
наказанию, исключающему возможность замещения должности гражданской службы,
согласно ст. 39, представляют собой обстоятельства, не зависящие от воли сторон
служебного контракта, которые являются основанием для прекращения служебного
контракта.
151
Заметим, что помимо несоблюдения ограничений, установленных действующим
законодательством в отношении гражданских служащих, данная норма в качестве основания
прекращения служебного контракта называет невыполнение обязательств, связанных с
гражданской службой. Основные обязанности гражданского служащего закреплены в ст. 15
данного закона. Кроме того, ст. 18 устанавливает требования к служебному поведению
гражданского служащего. Однако невыполнение указанных обязанностей или несоблюдение
установленных требований само по себе не влечет расторжение служебного контракта с
гражданским служащим. Неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским
служащим своих служебных обязанностей, по сути представляет собой дисциплинарный
проступок и соответственно влечет за собой применение к нему дисциплинарного
взыскания. Другими словами, расторжение служебного контракта в этих случаях должно
осуществляться по правилам ст. 37 данного закона.
Наконец, служебный контракт с гражданским служащим прекращается в связи с
отказом от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном
результате испытания. При неудовлетворительном результате испытания представитель
нанимателя может либо принять решение о расторжении служебного контракта, либо
предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы.
В том случае, когда гражданский служащий отказывается от замещения прежней должности,
служебный контракт с ним расторгается.
Закон о гражданской службе также предусматривает случаи, при которых служебный
контракт прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от
замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы в связи с
осуждением его к наказанию, исключающему возможность замещения должности
гражданской службы. Основанием для прекращения служебного контракта в данном случае
является приговор суда, вступивший в законную силу.
Кроме того, служебный контракт по этому основанию может прекращаться только в
том случае, когда наказание, назначенное судом исключает возможность дальнейшего
прохождения гражданской службы. Согласно ст. 44 УК РФ к таким наказаниям можно
отнести лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью; арест на срок от одного до шести месяцев; ограничение свободы; лишение
свободы. Если же назначается иной вид наказания (например, штраф или исправительные
работы), то основания для прекращения служебного контракта отсутствуют.
Основанием для прекращения служебного контракта с гражданским служащим
является признание его полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским
152
заключением. Следует отличать это основание прекращения служебного контракта от нормы
п. а п. 1 ст. 37 данного закона (увольнение по инициативе представителя нанимателя в связи
с несоответствием занимаемой должности вследствие состояния здоровья, подтвержденного
медицинским заключением). В последнем случае увольнение допускается, если невозможно
перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы,
не противопоказанную ему по состоянию здоровья. Если же гражданский служащий
признается полностью нетрудоспособным, то ни о каком переводе речь идти не может и
служебный контракт с ним прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Еще одним основанием прекращения служебного контракта по обстоятельствам, не
зависящим от воли сторон, является признание гражданского служащего недееспособным
или ограниченно дееспособным. Такое признание может осуществляться исключительно на
основании решения суда. Согласно ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие
психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить
ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским
процессуальным законодательством (глава 31 ГПК РФ). Ограничение дееспособности
гражданина также допускается только на основании судебного решения в том случае, если
данный гражданин вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими
средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение (ст. 30 ГК РФ).
Специфическим для отношений, связанных с прохождением гражданской службы
является прекращение служебного контракта при достижении гражданским служащим
предельного возраста пребывания на гражданской службе, т.е. 65 лет. Необходимо, однако,
отметить, что по решению представителя нанимателя и с согласия гражданского служащего,
достигшего предельного возраста пребывания на гражданской службе, с ним может
заключаться срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся
должностью гражданской службы.
Наконец, основанием прекращения служебного контракта по обстоятельствам, не
зависящим от воли сторон, является смерть гражданского служащего либо признание его
безвестно отсутствующим или объявление умершим. В случае смерти гражданского
служащего приказ о его увольнении с гражданской службы издается представителем
нанимателя на основании свидетельства о смерти, которое выдается органами ЗАГСа.
Признание безвестно отсутствующим или объявление умершим осуществляется судом.
153
Глава 10. Формы управленческой деятельности субъектов исполнительной
власти
§1. Понятие и виды форм управленческой деятельности
Практическая государственно-управленческая деятельность должна располагать
соответствующим механизмом реализации ее задач и функций. Органы государственного
управления (исполнительной власти) реализуют свои полномочия посредством
осуществления определенных действий. Под формой управления понимается «внешне
выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в
рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия»66. Деятельность органов
исполнительной власти характеризуется использованием многочисленных средств и мер,
которые применяются в рамках определенных форм и методов. Процесс управления
различными сторонами и сферами жизнедеятельности гражданского общества
складывается из разнообразных совокупностей организационных и вспомогательнообслуживающих материально-технических управленческих действий и операций. Такие
действия различны по своему характеру и направленности. Как правило, в таких действиях
присутствует элемент государственного управляющего воздействия на иных участников
(например, принятие нормативного акта министерством в целях упорядочения определенных
правоотношений). Однако исполнительные органы нередко осуществляют действия, не
оказывающие прямого управляющего государственного воздействия или служащие
интересам самоорганизации их деятельности. Наиболее очевидным является разделение
форм управления на правовые и неправовые. Правовые формы влекут четко выраженные
правовые последствия, то есть права и (или) обязанности для лица или организации,
например, приказ о назначении лица на определенную должность, составление протокола об
административном правонарушении и т. д. К правовым формам относятся такие действия,
как издание нормативных правовых актов; издание ненормативных и индивидуальных
правовых актов; заключение публично-правовых договоров (административных договоров,
международных соглашений); совершение юридически значимых действий или действий
юридического характера на основе закона или посредством издания правового акта
управления. К юридически значимым действиям можно отнести, например, выдачу
разрешений гражданам или организациям на совершение определенных действий,
154
осуществление государственной регистрации, выдачу официальных документов, например,
прав на управление транспортным средством. Важным является, что юридически значимые
действия совершаются на основе правовых актов.
Органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления в
процессе осуществления своей деятельности выполняют функции, связанные с принятием
общеобязательных правил поведения, исполнением законов и подзаконных нормативных
актов, обеспечением правопорядка и общественной безопасности. Поэтому, по содержанию
административно-правовые формы управления классифицируются на правотворческую
(правоустановительную) и правоприменительную. Правотворческая форма управления
связана с изданием властными субъектами административного права (органами
исполнительной власти и их должностными лицами) правовых актов управления.
Правоприменительная форма государственного управления связана с исполнением
законодательных и иных нормативных правовых актов. Такая форма реализации
компетенции включает издание индивидуальных актов управления (актов применения норм
права) и совершение действий юридического характера. По своему содержанию
правоприменительная форма, в свою очередь, подразделяется на регулятивную и
правоохранительную. Регулятивная форма управления призвана создать благоприятные
условия для реализации прав и свобод человека и гражданина, субъектов
предпринимательства; обеспечить благосостояние государственных и общественных
институтов. Органы исполнительной власти осуществляют государственное регулирование,
координацию, прогнозирование и другие функции в целях обеспечения экономического
развития, роста благосостояния граждан. Правоохранительная форма управления связана с
осуществлением органами государственной исполнительной власти полномочий по
контролю и надзору. В рамках такой формы управления предотвращаются правонарушения
и преступления, защищаются права и интересы граждан, индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц, обеспечивается безопасность общества и государства в целом.
Правоохранительная форма используется в процессе применения мер административного
принуждения к лицам, совершающим правонарушения, а также при разрешении споров,
возникающих в сфере управления.
Неправовые формы деятельности субъектов исполнительной власти при
непосредственном своем применении юридических последствий не создают. К таким
формам деятельности можно отнести предоставление информации подчиненным органам
управления, средствам массовой информации или гражданам, обработку полученной
информации, совершение материально-технических операций (организация перевозок,
66
Административное право: Учебник. Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., Юрист, 2001. С. 256.
155
обеспечение техническими средствами органов управления и т.д.), проведение различного
рода совещаний.
В теории административного права, существуют различные классификации форм
деятельности субъектов исполнительной власти. Например, выделяют организационно-
технические формы деятельности — организация разработки и реализации, различного
рода, технических правил, нормативов и технических регламентов машин, механизмов,
сооружений; организационно-экономические — организация разработки и реализации
экономических норм и нормативов использования материально-вещественных ресурсов и
других экономических регламентов; организационно-социальные — выработка и
реализация организационных регламентов и нормативов социального взаимодействия в
обществе и государстве (минимальный размер оплаты труда, минимальный уровень
пенсионного обеспечения, минимальный и максимальный уровни административных
штрафов и т.д.); общественно-организационные мероприятия (конференции, круглые столы,
презентации и т.д.); административно-организационные мероприятия (всевозможные
совещания, слушания, заседания различных комиссий и т.д.); организационно-технические
действия (табельный учет явки на работу, журнальный или компьютерный учет движения
товарно-материальных ценностей, ведение различного рода картотек и других технических
средств учета движения документации, архивное хранение документов, письменные и
графические работы, обслуживающие те или иные управленческие функции, прием и
отправление служебной корреспонденции и т.д.); рассмотрение протестов прокурора или
частных определений и представлений судебно-следственных органов о служебных
нарушениях, злоупотреблениях и других упущениях в работе органов исполнительной
власти и их должностных лиц.
67
§2. Правовые акты управления
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, правовые акты управления являются
основной административно — правовой формой управленческой деятельности субъектов
исполнительной власти. Они принимаются Президентом РФ, Правительством РФ, иными
органами государственного управления, их структурными подразделениями и
должностными лицами. Акты управленческого характера могут принимать не только органы
государственной исполнительной власти, но и законодательной, судебной власти, а также в
67
См. Конин Н. М. Российское административное право: Курс лекций. Саратов, изд — во СГАП, 2001.
156
органах прокуратуры. Однако в системе иных ветвей государственной власти такие акты
будут носить внутриорганизационную направленность (например, регламенты работы). По
содержанию правовые акты управления представляют юридически — властное предписание
субъекта исполнительной власти, его одностороннее волеизъявление, принятое в пределах
его компетенции. Правовые акты управления — подзаконные акты, принимающиеся на
основе действующего законодательства и направленные на его исполнение. Они могут либо
устанавливать правила поведения в сфере государственного управления (нормативные
правовые акты), либо регулировать конкретные административно-правовые отношения,
содержать предписания конкретным исполнителям (индивидуальные правовые акты).
Таким образом, правовой акт управления (административный акт) представляет
собой основанное на законе одностороннее юридически властное предписание,
волеизъявление органа государственной исполнительной власти (должностного лица),
изданное в пределах его компетенции, содержащее правила поведения в сфере
государственного управления или регулирующее конкретные административно — правовые
отношения.
Правовой акт управления принимается в установленном порядке, имеет специальную
форму. Например, для федеральных министерств и ведомств действуют утвержденные
постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Правила подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации»68, предусматривающие, что нормативные правовые акты издаются
федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов,
распоряжений, правил, инструкций и положений.
Классификация правовых актов управления проводится по различным основаниям.
Прежде всего, как уже было отмечено, существуют нормативные и индивидуальные
правовые акты. Принятием нормативных правовых актов реализуется регулятивная функция
административного права. Обычно они рассчитаны на длительный срок применения и
распространяются на всех участников административных правоотношений, возникающих в
сфере регулирования. Нормативными актами определяется организационно — правовой
статус органов исполнительной власти (Положения о министерствах, иных органах
исполнительной власти), устанавливаются определенные ограничения и запреты,
предоставляются специальные права (Правила дорожного движения, таможенные правила и
т.д.). Индивидуальные акты носят правоприменительный характер, они персонифицированы,
то есть, адресованы конкретным лицам и являются актами разового применения. Выделяют
также акты общего характера, которые распространяются на неопределенно широкий круг
157
субъектов, но являются актами однократного применения, например, постановление
Правительства РФ о переносе выходного дня с одного числа на другое.
Исходя из пространственного предела действия, правовые акты управления могут
быть: общероссийскими либо действующими на территории субъекта Российской
Федерации, административно-территориальной единицы.
В зависимости от принципов построения работы самого органа исполнительной
власти, издающего акт управления, он может быть принят единолично (например,
министром) или коллегиально (например, Правительством РФ).
По характеру компетенции правовые акты управления делятся на президентские и
правительственные акты надотраслевого общего управления, акты отраслевого управления
и акты межотраслевого управления различными сферами (учет и статистика,
стандартизация и др.).
Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Эти
требования относятся к разработке и принятию данных актов, к их действию во времени и
пространстве, а также к их содержанию.
На федеральном уровне требования к разработке и принятию нормативных правовых
актов содержаться, в частности, в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке
подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации,
предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской
Федерации»69. Порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения там проектов
правовых актов урегулирован Регламентом Правительства РФ. Для федеральных
министерств и ведомств действуют утвержденные постановлением Правительства РФ от 13
августа 1997 г. № 1009 «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Так, проекты актов Правительства РФ до их внесения на рассмотрение подлежат
обязательному согласованию с заинтересованными федеральными министрами, если проект
затрагивает вопросы, относящиеся к ведению такого министерства, и иными органами
исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ
или Правительство РФ по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов.
Проекты отдельных актов Правительства РФ требуют наличия заключения Министерства
финансов РФ (например, связанные с регулированием бюджетного процесса и
использованием внебюджетных фондов).
68
69
СЗ РФ. 1996. ¹ 19. Ст. 2257.
Собрание законодательства Российской Федерации от 18 августа 1997 г. N 33, ст. 3895
158
.
В случае если подготавливаемый акт влечет за собой необходимость внесения
изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект подготавливаемого акта или
представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта. По результатам
рассмотрения проектов актов Председателем Правительства РФ или Заместителем
Председателя Правительства РФ проекты могут быть возвращены внесшим их
руководителям федеральных органов исполнительной власти для доработки или в связи с
нецелесообразностью их принятия.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный
характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера,
подлежат государственной регистрации. Эти полномочия выполняет Министерство юстиции
РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта
включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение
регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти.
Правила действия нормативных правовых актов во времени и пространстве
установлены, в частности, Указом Президента РФ от 25 мая 1996 г. N 763 "О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти"70. В соответствии с этим Указом, акты Президента РФ и
Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме актов или
отдельных норм, содержащих сведения, составляющие государственную тайну,
конфиденциальную информацию), в «Российской газете» или в Собрании законодательства
РФ в течение 10 дней со дня их подписания. Нормативные акты Президента РФ и
Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской
Федерации по истечении 7 дней со дня их первого официального опубликования. Акты
Президента РФ и Правительства РФ, не являющиеся нормативными, вступают в силу со дня
их подписания. Но в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен и
другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские
вести», а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной
159
власти. Они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней
после дня их официального опубликования, если самими этими актами не установлен другой
порядок вступления их в силу.
Продолжительность действия правовых актов государственного управления не
зависит от реорганизации или ликвидации соответствующего органа государственной, смены
должностных лиц. Срок действия правовых актов, помимо, установленного
законодательством или в самом акте, может определяться также другими факторами. Так,
акты управления могут действовать: до замены иным актом (так называемые бессрочные
акты, например, положения о соответствующем министерстве); до момента наступления
времени исполнения содержащихся в них предписаний; до наступления определенных
обстоятельств (например, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации).
Требования к содержанию правовых актов управления включают требования его
законности, обоснованности и целесообразности, требования к четкости изложения, а также
технические требования — наличие соответствующих реквизитов (наименование органа или
органов, издавших акт; наименование вида акта и его название; дата подписания или
утверждения акта и его номер; наименование должности и фамилии лица, подписавшего
акт).
§3. Административный договор
К административно — правовым формам управленческой деятельности субъектов
исполнительной власти относят и административные договоры. Под административными
договорами понимают управленческие связи различного рода, основанные на соглашениях с
участием органов исполнительной власти. В настоящее время отсутствует единый подход со
стороны ученых к определению понятия и содержания административного договора.
Например, административный договор определяется как соглашение, заключенное между
исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, с одной
стороны, и гражданином, предприятием либо иным субъектом, с другой стороны, об
осуществлении деятельности, имеющей обоюдовыгодное значение для государства либо
местного самоуправления и для субъекта исполнительной деятельности по вопросам,
70
СЗ РФ. 1996 №22. Ст. 2663; 1997. №20. Ст.2242. СЗ РФ от 11 июля 2005 г. N 28 ст. 2865
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]